28.12.2016   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 487/1

Rapporteur:

Etele BARÁTH

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) estime qu’il y a lieu de mettre en place une gouvernance européenne coordonnée et axée sur le développement, visant à contribuer à la construction d’une Europe renouvelée, forte et pacifique. Il convient de renforcer la coordination, éventuellement en dotant la gouvernance d’un nouveau mode d’organisation.

1.2.

Il conviendrait de rétablir un développement dynamique de l’économie au moyen d’évolutions coordonnées, et de consolider les fondements du bien-être social et de la démocratie, la coexistence des différentes cultures et le respect exemplaire de l’environnement.

1.3.

Le CESE souligne que l’application cohérente du principe de partenariat vise à favoriser la participation des parties prenantes à la planification et à la mise en œuvre des investissements des fonds de l’Union européenne. Cette participation renforcera l’engagement collectif en faveur des investissements et permettra de recourir plus largement à l’expertise. Elle rendra plus efficace la mise en œuvre des projets, augmentera la transparence et contribuera à prévenir les fraudes et les abus.

1.4.

Ce dont nous avons besoin, ce sont des objectifs et une stratégie simples et accessibles, un projet unique pour l’Europe (stratégie UE 2030-50). Il y a lieu de confirmer que la création d’une Europe innovante, viable et inclusive demeure un objectif stratégique majeur de l’Union. À cet effet, les objectifs de la COP 21 (objectifs de développement durable) devraient également être intégrés dans le projet.

1.5.

Les programmes de développement doivent être mieux coordonnés. L’élaboration des programmes et outils de développement à court, moyen et long termes doit reposer sur un ensemble d’objectifs concis. Par «outils», on entend l’ensemble des instruments politiques, juridiques, organisationnels et financiers.

1.6.

Pour améliorer la coordination, le CESE préconise d’utiliser, au service des objectifs européens communs, les Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI) traditionnels ainsi que les projets, axés sur le marché et mobilisant aussi des capitaux privés, qui émanent du Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS). À cette fin, il importe de coordonner les objectifs et la réglementation relative à leur mise en œuvre.

1.7.

Le Comité propose que le principal instrument au service d’une gouvernance centrale axée sur le développement et renforcée soit le semestre européen, qui s’appuie sur l’examen annuel de la croissance et qui devrait aussi prévoir les moyens d’influencer de façon continue le projet pour l’Europe et d’en suivre attentivement les développements. Le semestre européen pourrait ainsi s’acquitter par la même occasion des missions des systèmes qui visent à assurer un environnement social garantissant le bien-être.

1.8.

Parallèlement à l’indicateur de performance du PIB déjà adopté et de nature essentiellement économique, un indicateur de résultat (résultat intérieur brut), complémentaire du premier, reflétant aussi la durabilité et comportant principalement des facteurs sociaux et environnementaux, pourrait servir de base au contrôle de l’efficacité de la gouvernance axée sur le développement.

1.9.

Une étroite coordination et la mise en place d’une méthode ouverte de coopération entre les États membres sont nécessaires. Il y a lieu de procéder à l’adaptation de l’expérience acquise à ce jour dans les processus de développement.

1.10.

Les instruments juridiques et financiers doivent être consolidés. Les performances de la gouvernance axée sur le développement seront fonction du dynamisme de l’économie, de l’accroissement du capital mobilisé, de l’efficacité accrue du système d’investissement, du niveau de qualifications renforcé de la main-d’œuvre et du degré d’innovation des entreprises. Mais son principal objectif à plus long terme est de créer du bien-être et une société renouvelée et de garantir un environnement amélioré et durable.

1.11.

Une mise en œuvre partagée, à plusieurs niveaux, est nécessaire. Parallèlement à la réforme en cours (programme REFIT), il convient de développer les instruments juridiques et administratifs de la gouvernance axée sur le développement. À cet égard, les instruments de niveau intermédiaire, c’est-à-dire les instruments de coordination des développements macrorégionaux, doivent être considérablement renforcés. De plus, le rôle des régions fonctionnelles, des villes, des zones urbaines, des agglomérations, des zones métropolitaines et des réseaux acquiert une valeur considérable dans le cadre du projet pour l’Europe.

1.12.

L’un des principaux éléments d’une gouvernance axée sur le développement à long terme est la continuité. Il y a lieu de coordonner les conditions de la nature cyclique des politiques, des processus de programmation et de développement et des horizons budgétaires. L’activité de développement suppose une analyse continue, un contrôle et des corrections.

1.13.

Il est particulièrement important d’informer le public avec précision, de promouvoir son engagement, de développer la communication et le marketing politique et de présenter comme il se doit les résultats concrets et les faiblesses.

1.14.

Le CESE a toujours plaidé en faveur du renforcement de la participation démocratique. S’agissant de la méthode ouverte de coopération, la participation des partenaires économiques et sociaux et des organisations non gouvernementales (ONG) devrait être garantie à tous les niveaux, ce qui, au niveau européen, doit aller de pair avec la valorisation du rôle du CESE.

1.15.

Comme il l’a déjà indiqué dans son avis de 2012 (1), le CESE soutient l’initiative de la Commission européenne relative à l’instauration d’un code dit «de conduite européen en matière de partenariat» (CCEP), dont l’objectif est de fournir aux États membres un cadre de partenariat en matière de planification et de mise en œuvre. La conception que les partenaires ont de l’Europe contribuera à définir les objectifs et à favoriser l’identification à ces derniers, et améliorera l’efficience de la mise en œuvre des plans.

1.16.

Le CESE souligne qu’il y a lieu de dépasser la réglementation du partenariat fondée sur les propositions et les bonnes pratiques et de préciser largement les attentes minimales auxquelles les autorités des États membres seront tenues de satisfaire sous peine de sanctions.

1.17.

Le CESE recommande que les États membres soient tenus de mettre en place des systèmes de financement efficaces en faveur du renforcement des capacités des partenaires. Ces systèmes devraient dépasser les simples formations ou transmissions d’informations et couvrir également le développement de réseaux de partenariat et la mise en place d’instruments de participation effective.

1.18.

Le CESE invite instamment la Commission européenne à renforcer la coopération avec les réseaux de partenariat européens. Il convient que la Commission européenne mette en place un système de financement qui contribue au fonctionnement des réseaux européens d’ONG actives dans la politique régionale, s’agissant notamment du contrôle des processus nationaux et de la garantie du retour d’informations.

2.1.1.

L’Union européenne est forte, mais se trouve toujours confrontée à une crise multiforme qui se renouvelle, comme le démontre bien le Brexit. La crise économique de 2008 a brisé l’euphorie suscitée par l’élargissement du début des années 2000 et inversé, dans de nombreux pays, le processus de rattrapage.

2.1.2.

La crise économique, et plus particulièrement la baisse des investissements qui en a découlé, a fissuré l’unité fondée sur la croissance qui existait entre les États membres et causé des tensions politiques, économiques et sociales croissantes. En dépit de l’objectif fondamental de l’Union, les écarts de développement entre les États membres se creusent.

2.1.3.

La poursuite de l’imposition de politiques d’austérité strictes à des pays touchés par un niveau élevé de dettes publique et extérieure et par des déficits budgétaires contribue à élargir encore l’écart entre les pays les plus avancés et ceux qui sont confrontés à l’austérité. De nouvelles politiques s’imposent pour combiner, d’une part, la croissance économique et le contrôle du déficit budgétaire et, d’autre part, des politiques efficaces d’insertion sociale.

2.1.4.

La pauvreté, la précarité de l’emploi et le chômage ont atteint un niveau inacceptable. L’absence de perspectives pour les jeunes constitue un obstacle de taille à l’avenir renouvelable de l’Europe.

2.1.5.

L’Union européenne a perdu son statut de lieu attrayant pour les investisseurs et acquis une réputation de lourdeur. S’agissant des investissements productifs, elle perd progressivement du terrain par rapport aux États-Unis et à certains de ses États membres, tels que l’Allemagne et le Royaume-Uni. Les pays à la traîne freinent les plus dynamiques. La nécessité d’une interdépendance mutuelle diminue. Dans certains pays, en dépit d’un excédent budgétaire substantiel, l’écart se creuse en raison de la baisse des investissements productifs, ce qui, en outre, accentue encore le décrochage des régions les plus pauvres. La réaction est lente et bureaucratique.

2.1.6.

Les acquis fondamentaux de l’Union, tels que la zone euro ou l’espace Schengen, apparaissent aujourd’hui, dans un contexte dominé par la crise des migrants et le terrorisme, comme des facteurs de division plutôt que des éléments de cohésion. Dans de nombreux pays, l’Union européenne est instrumentalisée à des fins de lutte politique intérieure.

2.1.7.

Les niveaux de développement des régions ne convergent pas. Mesuré en PIB, l’écart entre les régions les plus avancées et les plus en retard de développement est de 14 à 1. Certains pays, comptant parmi les grands bénéficiaires, utilisent les fonds qui leur sont attribués en lieu et place de leurs instruments étatiques et facilités d’investissement, leur contribution nationale ayant été réduite à un niveau minimal, nettement en-deçà des objectifs initiaux. Les conseils de la compétitivité nouvellement créés pourraient mettre leurs instruments à profit pour apporter une contribution majeure à la convergence des niveaux de développement des régions.

2.1.8.

Les citoyens et acteurs économiques, sociaux et non gouvernementaux (ONG) européens n’ont plus aucune perspective, ils se sont éloignés du processus politique pour se replier de plus en plus sur eux-mêmes. Ils perçoivent l’Union européenne comme une institution rigide, manquant de flexibilité et incapable de renouvellement.

2.1.9.

L’Union européenne, principalement en raison de la faiblesse de ses performances et de son système institutionnel dans le domaine du développement, n’est pas en mesure de mobiliser des moyens suffisants pour atteindre ses objectifs, par ailleurs fragmentés.

2.1.10.

Il n’y a pas d’unicité dans la vision de l’avenir, la volonté politique ou la capacité de gouvernance. La méthode de coordination est insuffisante et obsolète, les instruments juridiques n’ont aucun impact ou sont difficilement utilisables, la participation des organisations et le soutien social sont faibles, notamment en raison d’une communication défaillante.

2.1.11.

La stratégie de développement à long terme de l’Union, jusqu’en 2020, ne voit déjà plus suffisamment loin et n’est plus réaliste, en plus d’être fragmentée et incapable d’orienter les processus dans des cadres méthodologiques actuels. Dans l’intervalle, la prise en considération des 17 grands objectifs de développement durable qui ont été adoptés a permis à la Commission européenne d’entamer, dans le cadre d’une stratégie complexe à long terme, l’examen du système et des instruments de gouvernance.

2.2.1.

C’est dans ce contexte que la nouvelle Commission européenne, soutenue par le Parlement européen, a lancé un nouveau paradigme de développement économique. Les objectifs formulés — la création d’emplois et la promotion de la croissance, la réalisation du marché unique européen, la simplification du système de régulation économique, la consolidation des développements communautaires prioritaires, le marché de l’énergie, le soutien des investissements dans le marché et les services numériques, le traitement prioritaire des réseaux intellectuels et physiques pour interconnecter l’Europe, et le renforcement de la responsabilité environnementale peuvent apporter une nouvelle dynamique importante à l’économie.

2.2.2.

Le semestre européen et ses composantes constituent un système qui dépasse le cadre de la gouvernance économique. Il conviendrait de renforcer le rôle des objectifs socio-environnementaux à long terme dans le cadre du mécanisme du semestre européen.

2.2.3.

Le programme prioritaire visant à consolider pleinement le système financier de la zone euro n’est d’une part pas satisfaisant, et, d’autre part, renforce la crainte bien réelle de voir s’approfondir encore le fossé entre les pays européens. Des objectifs de développement au niveau européen pourraient atténuer la paralysie de l’Europe à deux vitesses.

2.2.4.

À l’heure actuelle, deux grands ensembles d’instruments économico-financiers très différents, assortis chacun de leur propre procédure, déterminent les processus de développement. Il y a lieu de renforcer la complémentarité entre ces ensembles dès le stade de la coordination des objectifs.

2.2.5.

Il s’agit, premièrement, des traditionnels Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI), inscrits dans les traités, dont le but est de favoriser la cohésion sociale, économique et territoriale. Ils prennent la forme d’aides à l’investissement et au développement, modernisées en permanence, mais dont la nature reste inchangée, disponibles grâce à la redistribution du budget de l’Union alimenté par les contributions des États membres. Dans un certain nombre de cas, ces fonds ne sont pas estimés à leur juste valeur par les bénéficiaires, qui font valoir qu’ils leur «sont dus». Lors de la révision dite «à mi-parcours» de la période courant jusqu’en 2020, l’adoption d’une nouvelle réglementation s’impose pour favoriser la complémentarité mentionnée plus haut.

2.2.6.

Le second ensemble d’instruments est le Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS), qui doit permettre de réaliser le nouveau «plan Juncker» et qui est un nouvel instrument financier axé sur le marché, offrant la possibilité de soutenir le capital-risque et mobilisant des fonds publics, bancaires et privés, et dont le montant peut encore être augmenté. Le mécanisme de gouvernance mis en place doit devenir un élément constitutif de la gouvernance axée sur le développement. L’harmonisation de ces deux systèmes de financement devrait également avoir lieu au niveau de chaque État membre.

2.2.7.

En comparaison de ces régimes de financement, les autres instruments financiers qui fonctionnent bien sont des instruments diversifiés, adaptés à leurs missions, mais à l’ampleur limitée et aux objectifs spécifiques. Les cadres du projet pour l’Europe sont susceptibles de faire l’objet d’une coordination étroite et systématique.

2.2.8.

À ce jour, les moyens directs susceptibles de favoriser la réalisation des objectifs, peu nombreux mais non interconnectés, de la stratégie Europe 2020 visant à améliorer la coordination, n’ont pas été mis en œuvre. En l’absence de tels moyens, l’on peut toutefois se demander s’il est possible de coordonner le développement de l’Union européenne de manière adéquate. Il convient donc que la planification de l’interaction entre les différents instruments figure également parmi les missions du nouveau plan pour la période après 2020.

2.2.9.

Il faudrait que les 11 objectifs thématiques du cadre financier pluriannuel régissant les Fonds ESI ainsi que les 10 objectifs principaux du plan Juncker, qui ne se recoupent que vaguement avec les objectifs précités, et leur réglementation financière et réglementaire respective contribuent aujourd’hui à la réalisation de la stratégie Europe 2020. À cela s’ajoutent les 17 critères de référence des objectifs de développement durable, déterminants pour l’avenir. Les missions dans le cadre du processus de programmation pour la période postérieure à 2020 devraient s’appuyer sur un nombre réduit d’objectifs clairs et concis.

2.2.10.

À l’heure actuelle, les différents mécanismes associés aux objectifs, les diverses échéances et dates de début et de fin ont encore pour conséquence qu’aucun objectif n’est transparent ni ne peut être compris et suivi aisément par les milieux économiques et sociaux et la société civile. L’absence de synergies ou d’interactions entre les différents objectifs réduit considérablement l’efficacité des instruments et des investissements. Il convient de renforcer les synergies entre le FEIS et la stratégie «Europe 2020» renouvelée en élaborant une nouvelle stratégie UE 2030-2050 (projet pour l’Europe).

2.2.11.

Alors que les Fonds structurels s’accompagnent de mécanismes de préparation, d’exécution, de contrôle et d’analyse très bureaucratiques, à la fois centralisés et décentralisés, et qu’il existe au niveau de l’Union un grand nombre d’agences pour veiller à leur mise en œuvre, le nouveau mécanisme de gouvernance du récent FEIS sort du cadre de la Commission européenne et sa nouvelle structure organisationnelle repose sur les besoins liés au climat financier et d’investissement. La coordination des deux grands ensembles suppose la mise en place d’un instrument stratégique et d’un nouveau système de gouvernance (2).

2.2.12.

La mise en place d’un nouveau système de gouvernance axée sur le développement peut donner lieu à une coordination renforcée et une coopération ouverte entre les partenaires concernés.

2.2.13.

Pour améliorer l’efficacité et l’efficience des Fonds ESI, il convient de renforcer la structure institutionnelle du partenariat et de l’ouvrir, en vertu du droit de participation publique, à tous les citoyens européens. Ceux-ci devraient en effet se voir garantir la possibilité d’accéder à l’information pertinente et de participer aux décisions de planification et de mise en œuvre. Ils devraient également pouvoir donner leur avis en ce qui concerne les projets de programmes, d’appels d’offres et de rapports d’évaluation.

3.1.

Le CESE a déjà abordé la question du principe de partenariat et formulé des propositions détaillées à cet égard dans plusieurs avis.

3.1.1.

Dans l’avis qu’il a adopté en 2010 (3), le CESE a souligné que les règlements en vigueur laissaient une marge d’interprétation trop large du concept de partenariat à l’échelon national et que la Commission européenne devrait en conséquence jouer un rôle plus fort et beaucoup plus volontariste en tant que gardienne du principe de partenariat. Il a estimé essentiel que tous les programmes opérationnels garantissent aux partenaires les ressources d’assistance technique nécessaires au renforcement de leurs capacités. Il a plaidé en faveur d’un retour aux programmes d’initiative communautaire pour l’innovation sociale et le développement local.

3.1.2.

Dans son avis datant de 2012 (4), le CESE a apporté son soutien à l’initiative de la Commission européenne visant à instaurer un code de conduite européen en matière de partenariat. Il a fait part des préoccupations de la société civile organisée liées au non-respect du principe de partenariat et a suggéré de mettre en place un système de contrôle du partenariat géré par les partenaires eux-mêmes. Il a proposé de conditionner la conclusion des accords de partenariat avec les États membres à une mise en œuvre adéquate du code de conduite et de compléter à cette fin les ressources des programmes opérationnels au moyen d’incitations financières. Il a en outre confirmé ses recommandations concernant le renforcement des capacités des partenaires.

3.2.

La législation relative à la politique de cohésion prévoit l’instauration d’un code dit «de conduite européen en matière de partenariat» (CCEP), qui contient des principes directeurs et des bonnes pratiques.

3.3.

Il ressort des expériences acquises dans le contexte de la mise en œuvre du CCEP que certains pays n’ont que formellement appliqué les dispositions du code dans le cadre des processus nationaux de programmation et de la transformation de la structure institutionnelle de mise en œuvre des Fonds ESI.

3.4.

Dans plusieurs pays, les partenaires ne se sont pas vu accorder suffisamment de temps pour formuler une opinion par rapport aux documents pertinents. Ils n’ont pas été associés sur le fond aux principales décisions stratégiques, telles que celles concernant la définition des priorités ou encore les dotations financières. Aucun mécanisme ou instrument spécial de communication et de participation n’a été mis en place pour favoriser la participation active.

3.5.

Les analyses réalisées par plusieurs ONG (5) ont montré que, dans un certain nombre de pays, les exigences relatives à la sélection des partenaires appelés à siéger au sein des comités de suivi ont été formellement respectées, sans pour autant que la représentativité et la couverture thématique soient assurées dans tous les cas. L’échange d’informations entre les autorités de gestion et les membres des comités de suivi laisse à désirer.

3.6.

Ainsi, les autorités responsables des questions horizontales, comme par exemple les ministères de l’environnement, n’ont pas obtenu de siège dans plusieurs comités de suivi pertinents. Les autorités de gestion ne s’appliquent pas à associer les partenaires de la société civile représentant les principes horizontaux à la planification des appels à projets et à l’évaluation des propositions.

3.7.

Les interventions visant à renforcer les capacités des partenaires sont insuffisantes dans certains pays. En effet, elles s’y limitent dans une large mesure aux formations et au remboursement des frais de voyage, alors que plusieurs propositions du CCEP, concernant par exemple le développement de réseaux et la coordination, ou encore la couverture des frais d’experts nécessaires pour assurer une participation effective du partenaire, restent lettre morte.

3.8.

La Commission européenne et les États membres n’ont pas accordé une attention suffisante à l’utilisation des instruments de la méthode du développement local mené par les acteurs locaux au développement local mené par les acteurs locaux (DLAL) au cours de la première moitié de la période budgétaire.

3.9.

Le CESE estime nécessaire de procéder à un examen général des pratiques en matière de partenariat. Cet examen doit également comporter une évaluation de la mise en place des procédures de planification et de la structure institutionnelle de mise en œuvre, et évaluer dans quelle mesure le système réglementaire actuel est capable de déboucher sur un partenariat efficace. Les partenaires devraient être activement associés au processus d’évaluation.