8.9.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 221/56

1.1

La Propuesta de Directiva por la que se modifica la Directiva 91/440/CEE sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios forma parte del denominado tercer paquete ferroviario que fue aprobado por la Comisión Europea el 3 de marzo de 2004. Otros elementos de éste son los siguientes:

así como

1.2

El denominado primer paquete ferroviario (también llamado paquete de medidas de infraestructura) entró en vigor el 15 de marzo de 2001 y su transposición al Derecho nacional estaba prevista para el 15 de marzo de 2003. Contiene los siguientes elementos:

1.3

En octubre de 2003 la Comisión Europea presentó ante el Tribunal de Justicia Europeo una demanda contra nueve Estados miembros por no haber notificado la transposición al Derecho nacional del primer paquete ferroviario. En mayo de 2004 aún faltaba la notificación de cinco Estados miembros, y dos Estados miembros habían aplicado sólo parcialmente las disposiciones en el Derecho nacional.

1.4

El denominado segundo paquete ferroviario fue publicado el 30 de abril de 2004 en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas y su transposición al Derecho nacional deberá llevarse a cabo antes del 30 de abril de 2006. Contiene los siguientes elementos:

1.5

Con el primer y el segundo paquetes ferroviarios se sentaron los fundamentos jurídicos para establecer un mercado interior del transporte de mercancías por ferrocarril. Las medidas se refieren al acceso al mercado, la concesión de licencias y la certificación de seguridad de las empresas ferroviarias, el acceso a las infraestructuras y la aplicación de cánones por su utilización, la creación de un marco jurídico para la seguridad ferroviaria, así como la adopción de medidas para establecer la interoperabilidad técnica del sistema ferroviario.

1.6

Este nuevo marco jurídico hace necesarios, como el CESE señaló en su Dictamen sobre el segundo paquete ferroviario (8), la plena reestructuración del sector, así como el establecimiento de nuevas autoridades y un nuevo reparto de competencias.

1.7

En el mismo dictamen, el CESE señaló también la necesidad de adoptar disposiciones sociales europeas. Entretanto, el 17 de enero de 2004 los interlocutores sociales europeos del sector ferroviario, la Comunidad Europea de Ferrocarriles (CER) y la Federación Europea de Trabajadores del Transporte (FETT) firmaron dos acuerdos europeos:

1.8

En el marco de este tercer paquete ferroviario la Comisión presentó una propuesta de Directiva sobre la certificación del personal conductor de locomotoras y trenes en la red ferroviaria de la Comunidad que entrará en vigor en 2010 o en 2015.

1.9

Con la presentación de una nueva modificación de la Directiva 91/440/CEE la Comisión sigue persiguiendo el objetivo de una liberalización gradual del sector ferroviario.

2.1

La Comisión propone liberalizar el acceso al mercado para el transporte internacional de viajeros por ferrocarril a partir del 1 de enero de 2010. La propuesta incluye el cabotaje; es decir, la posibilidad de dejar y tomar viajeros en las estaciones de todo el recorrido. Al mismo tiempo, se suprimirá la disposición sobre libre acceso al mercado para las agrupaciones internacionales.

2.2

En la UE-25 el ferrocarril transporta aproximadamente seis mil millones de viajeros al año. La mayor parte utiliza los servicios de transporte ferroviario de cercanías y los servicios regionales. De acuerdo con los datos sobre la venta de billetes, aproximadamente un 10 % utiliza el transporte ferroviario internacional. Éste incluye el transporte regional transfronterizo, el internacional de gran distancia y el de alta velocidad.

2.3

La Comisión reconoce que la liberalización del transporte internacional de viajeros, incluido el cabotaje, podrá eventualmente tener efectos negativos en los resultados económicos del transporte de viajeros sujeto a contratos de servicio público. Se propone autorizar excepciones al libre acceso al mercado si para el mismo trayecto existen contratos de servicio público de conformidad con el Reglamento (CEE) no 1191/69 o si la liberalización del transporte internacional pone en peligro el equilibrio de estos servicios. Estas excepciones sólo podrán autorizarse en caso de resultar estrictamente necesarias para mantener el servicio definido en un contrato de servicio público y previo dictamen favorable del organismo regulador a que se refiere el artículo 30 de la Directiva 2001/14/CE. Deberá ser posible someter este asunto a un control judicial.

2.4

La Comisión deberá presentar antes del 31 de diciembre de 2012 un informe sobre la aplicación de las disposiciones.

3.1.1

A la propuesta de liberalización del transporte internacional de viajeros subyace la idea de que la competencia en el transporte internacional tendrá una o más de las siguientes consecuencias: un aumento del número de usuarios, una transferencia de los usuarios de otros modos de transporte (en particular, del transporte aéreo) al ferrocarril, una mejora de la calidad del servicio prestado a los clientes y tarifas más bajas.

3.1.2

En su Dictamen sobre el segundo paquete ferroviario (9), el CESE señaló cuáles eran las condiciones principales para la revitalización del sistema ferroviario:

3.1.3

Hasta la fecha no se ha presentado la propuesta de un marco que establezca precios justos por el uso de las infraestructuras para todos los modos de transporte que se anunciaba en el Libro Blanco titulado «La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad».

3.1.4

La supervisión y apropiada aplicación de la legislación social en el transporte por carretera sigue siendo un serio problema.

3.1.5

A ello se añade la necesidad de encontrar soluciones al endeudamiento de muchas compañías de ferrocarril. En particular las empresas ferroviarias de los nuevos Estados miembros de la UE no podrán competir si no solucionan su elevado endeudamiento.

3.1.6

El CESE hacía también referencia a que las autoridades que deberían crearse con el primer y segundo paquetes ferroviarios (organismos de control, organismos de tarifación, organismos de adjudicación, organismo notificado, autoridades responsables de la seguridad, organismos de investigación sobre las causas del accidente) harían necesaria una reestructuración a corto plazo del sector ferroviario, para cuyo funcionamiento fluido se requiere una serie de años y de experiencias prácticas. El CESE se pronunció a favor de otorgar prioridad a la seguridad de la red de ferrocarril. Ello incluye la adopción de disposiciones sociales europeas para el sector ferroviario.

3.2.1

En el tiempo transcurrido desde entonces se adoptaron las decisiones para la liberalización del transporte de mercancías por ferrocarril. No obstante, todavía deben llevarse a cabo más experiencias sobre los efectos de estas decisiones.

3.2.2

El 1 de enero de 2006 a más tardar la Comisión presentará un informe que abordará los aspectos siguientes (10):

3.2.3

El CESE cree conveniente aguardar la publicación de este informe y recabar datos sobre el desarrollo de las medidas decididas hasta la fecha antes de dar nuevos pasos hacia la apertura del mercado a la competencia, al tiempo que pide a la Comisión que facilite dicho informe a tiempo.

3.3.1

Antes de presentar el tercer paquete ferroviario, la Comisión encomendó un estudio para analizar la liberalización del transporte de viajeros. Se pedía que en el estudio se analizaran diferentes modelos de liberalización y se formularan recomendaciones sobre un modelo. Los modelos eran los siguientes:

3.3.2

De entre los tres modelos preestablecidos, el estudio acababa recomendando la liberalización del transporte internacional de viajeros por ferrocarril con cabotaje (11).

3.3.3

El CESE lamenta que este análisis a priori no se haya utilizado para examinar cuestiones importantes en profundidad. Dichas cuestiones serían las repercusiones de una liberalización del transporte de viajeros para

3.3.4

El estudio contiene algunas afirmaciones sobre algunos de los ámbitos citados (incluida la importancia del precio de los billetes y los cánones por la utilización de franjas ferroviarias) a las que se llegó para dos trayectos sobre la base de cuatro estudios de casos (Suecia, Alemania, España y Hungría) y un modelo de simulación. Asimismo, se desaconsejaba la liberalización del transporte nacional de pasajeros por ferrocarril. Sin embargo, en el estudio se pedía explícitamente que se formulara una recomendación sobre uno de los tres modelos.

3.4.1

En la propuesta de liberalización del transporte internacional de pasajeros, el cabotaje introduce un elemento de apertura del mercado para una parte del transporte nacional de pasajeros.

3.4.2

El transporte nacional de pasajeros suele ser un transporte en red en el que las ganancias de los trayectos muy frecuentados compensan las pérdidas de los trayectos menos frecuentados y permiten de este modo una mayor oferta. Esto se refiere no sólo a los transportes sujetos a contratos de servicio público que se realizan con derechos de exclusividad o con subvenciones, para los que, de conformidad con la propuesta de la Comisión, es posible autorizar excepciones si se cumplen unas condiciones estrictas.

3.4.3

En particular, en los Estados miembros de pequeño y mediano tamaño ese elemento puede dar lugar a distorsiones del transporte de pasajeros por ferrocarril que no funciona con contratos de derechos de exclusividad.

3.4.4

En algunos Estados miembros los contratos sobre obligaciones de servicio público que se han concluido no son contratos para un trayecto específico, sino que son válidos para toda la red. Por esta razón, es muy difícil demostrar que está amenazado el equilibrio del transporte sujeto a contratos de servicio público.

3.4.5

La posibilidad de autorizar excepciones propuesta por la Comisión implica procedimientos de demostración complicados y se corre el riesgo de que estos deriven en litigios legales.

3.4.6

En julio de 2000, la Comisión propuso el COM(2000) 7 final a fin de sustituir por un nuevo reglamento el Reglamento (CEE) no 1191/69 relativo a las obligaciones inherentes a la noción de servicio público en el sector de los transportes de pasajeros, que establece las normas para la concesión de compensaciones y derechos exclusivos al transporte de pasajeros por carretera.

3.4.7

La propuesta de modificación del Reglamento (CEE) no 1191/69 está bloqueada en el Consejo de Ministros de Transporte desde hace varios años. Existen divergencias fundamentales entre la propuesta de la Comisión y la posición del Parlamento Europeo que podrían tener una influencia considerable en las repercusiones de la propuesta en el marco de la liberalización del transporte de pasajeros por ferrocarril. Además, la Comisión tiene previsto presentar todavía durante este año una nueva propuesta.

3.4.8

Ello constituye una razón más para esperar la publicación de este texto jurídico relevante antes de presentar propuestas para proteger el equilibrio del transporte sujeto a contratos de servicio público en el marco de la liberalización.

3.5.1

De conformidad con el estudio citado, debido a los elevados costes y al hecho de que tradicionalmente el precio de los trayectos se fijaba en un nivel bajo, apenas cabe admitir el presupuesto de que la liberalización del transporte internacional de pasajeros se traducirá en una nueva reducción de los precios para los clientes.

3.5.2

Una mayor oferta de diferentes empresas ferroviarias que compiten entre sí en el mismo trayecto podría tener al mismo tiempo la consecuencia de que no se garanticen las condiciones que existen en la actualidad: horarios, billetes e información en una ventanilla única. Se producirá una mayor compartimentación de la información.

3.5.3

A este problema la Comisión ha reaccionado con la propuesta de disposiciones jurídicas que obliguen a las empresas que compiten entre sí a cooperar para mantener el nivel de información garantizado hasta la fecha.

3.5.4

El CESE analizará esta propuesta en un dictamen aparte. Sin embargo, quisiera señalar que la obligación de que las empresas que compiten entre sí colaboren para informar a los clientes sólo será necesaria cuando se produzca la liberalización del mercado del transporte de pasajeros.

3.6.1

La Comisión parte de la base de que la liberalización del transporte internacional de pasajeros dará lugar a una reducción de plantilla a corto plazo, pero que a medio plazo se crearán nuevos empleos debido a la multiplicación de los servicios de transporte. Por ejemplo, se pasan por alto los posibles efectos negativos para el empleo que se derivarán de las repercusiones sobre el transporte regional y el transporte sujeto a contratos de servicio público. Por lo que respecta al apartado 7 del artículo 1 de la Directiva propuesta, los efectos dependerán de la decisión de cada Estado miembro para financiar el transporte regional de viajeros.

3.6.2

En la última década el número de trabajadores del sector ferroviario se ha reducido a la mitad. No obstante, tanto las empresas ferroviarias de los nuevos Estados miembros como las compañías de ferrocarril de Europa occidental siguen anunciando cifras elevadas de supresión de puestos de trabajo. Si la liberalización del transporte internacional de pasajeros llevara a que las empresas ferroviarias de los Estados miembros de la UE de pequeño y mediano tamaño sufrieran también presiones en el transporte nacional de larga distancia, apenas cabría hablar de efectos positivos para el empleo.

3.6.3

El ferrocarril es tradicionalmente un medio de transporte utilizado por todas las capas de la población. El transporte aéreo, de ser un medio de transporte de lujo, ha pasado a ser un medio de transporte de masas. Los efectos para el empleo que han ido unidos a esta transformación no se repetirán en la misma medida en el transporte internacional de viajeros por ferrocarril.

3.6.4

Al mismo tiempo hay que señalar que en el sector aéreo los puestos de trabajo buenos que existían en las compañías aéreas nacionales de antaño han sido sustituidos por puestos de trabajo de peor calidad en otros segmentos de la industria de la aviación civil.

3.6.5

El CESE considera muy preocupante la elevada pérdida de empleos en el sector ferroviario. La gran reducción de empleos dará lugar a considerables problemas sociales, en particular en los nuevos Estados miembros que padecen una elevada tasa de desempleo y cuentan con un sistema social débil. Es urgente adoptar medidas adicionales de carácter social. El CESE se pronuncia en contra de las medidas que se traduzcan en nuevas reducciones de empleo en este sector tan castigado y en un empeoramiento de la calidad del empleo en el sector ferroviario.

3.7.1

En el mencionado estudio de Steer Davies Gleave se señala que el mal estado de las infraestructuras en los nuevos Estados miembros, la mala situación financiera de las empresas ferroviarias y el precio de los billetes que, por lo general, se mantiene por debajo de los costes a largo plazo constituyen importantes obstáculos adicionales para aumentar la competencia.

3.7.2

Además, las empresas ferroviarias no disponen de material rodante de calidad a fin de poder hacer frente a la competencia.

3.7.3

En los nuevos Estados miembros el transporte regional desempeña un papel todavía más importante que en la UE-15 hasta la fecha. Si la liberalización del transporte internacional de pasajeros tiene efectos negativos en la oferta regional, la repercusiones serán mayores para los nuevos Estados miembros y ello acelerará el retroceso del comparativamente alto porcentaje de transporte de pasajeros por ferrocarril que se da en estos países.

4.1

En sus dictámenes el CESE se ha pronunciado siempre a favor de una revitalización de los ferrocarriles en Europa y para ello ha hecho referencia a unas importantes condiciones necesarias:

4.2

El CESE pide a la Comisión y a los Estados miembros que aporten su contribución para hacer realidad estas condiciones con la mayor rapidez posible.

4.3

El CESE subraya la importancia del transporte de pasajeros por ferrocarril para satisfacer las necesidades de movilidad de los ciudadanos y su papel como prestador de servicios públicos.

4.4

El CESE reconoce la gran utilidad de un prestador de servicios de red y de su integración con otros medios de transporte público para facilitar la movilidad de la población. Este servicio no puede ser puesto en peligro.

4.5

El CESE considera que cualquier decisión sobre la liberalización del transporte internacional de pasajeros se basará en un conocimiento amplio y claro de los efectos globales del transporte de pasajeros por ferrocarril y el impacto de las medidas adoptadas en el marco del primer y segundo paquete ferroviario.

4.6

Por consiguiente, el Comité insta a la Comisión a que efectúe un análisis a priori de las ventajas y los inconvenientes de una liberalización del transporte de pasajeros. Este análisis debe centrarse en las repercusiones de una liberalización para

4.7

El CESE pide a la Comisión que presente en primer lugar el informe que se exige en la Directiva 91/440/CEE (modificada por la Directiva 2004/51/CE) sobre la realización de la liberalización del mercado del transporte de mercancías por ferrocarril.

4.8

El CESE señala que la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la intervención de los Estados miembros en materia de requisitos y adjudicación de contratos de servicio público en el transporte de viajeros por ferrocarril, carretera y vía navegable (COM(2002) 7 final, propuesta modificada en el COM(2002) 107 final) sigue estancada en el Consejo. La forma definitiva de este Reglamento puede tener repercusiones para las disposiciones encaminadas a proteger el transporte sujeto a contratos de servicio público en el marco de una liberalización de los servicios internacionales de transporte de viajeros por ferrocarril.

4.9

La mejora de la calidad del servicio en el transporte de pasajeros por ferrocarril contribuye a hacer más atractivo este modo de transporte y puede ayudar a alcanzar los objetivos de la política europea de transportes para un sistema de transporte sostenible. A las empresas ferroviarias incumbe a este respecto la responsabilidad principal. Sin embargo, el CESE mantiene sus reservas sobre las medidas que pueden poner en peligro el nivel actual de calidad de los servicios. Asimismo, apreciaría las medidas encaminadas a mejorar la calidad de los mismos.

4.10

El CESE considera que la promoción de una mejor cooperación entre empresas ferroviarias será la medida apropiada para mejorar la calidad del servicio prestado a los viajeros en el transporte internacional de pasajeros por ferrocarril, especialmente en el transporte regional e internacional de pasajeros.

4.11

El CESE acogería con satisfacción que la Comisión entablara un diálogo con los interlocutores sociales europeos sobre las repercusiones de la liberalización del transporte por ferrocarril y, en particular, sobre sus efectos cuantitativos y cualitativos para el empleo.

4.12

En los nuevos Estados miembros el porcentaje del transporte de viajeros por ferrocarril en el conjunto del transporte de pasajeros es considerablemente más alto que en los países de la UE-15. El CESE considera necesario que se preste una atención especial al desarrollo del transporte de viajeros por ferrocarril en los nuevos Estados miembros y a las repercusiones de una liberalización para estos países. Mantener este porcentaje alto del transporte de pasajeros por ferrocarril es algo que interesa a toda la Comunidad y se corresponde con los objetivos establecidos en el Libro Blanco sobre la política europea de transportes.