14.10.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 255/61

1.1

El 20 de octubre de 2003 el Consejo (Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores) adoptó una Resolución sobre el trabajo no declarado (1). Con esta Resolución, el Consejo pretende recabar el apoyo de los Estados miembros para la elaboración de una estrategia destinada a combatir el trabajo no declarado en la Unión, que será parte integrante de la Estrategia Europea de Empleo. La novena Directriz de Empleo de 2003 trataba específicamente del trabajo no declarado. (2)

1.2

El Consejo invita a los Estados miembros a considerar la Resolución como un marco de referencia en el que podrán elaborar y aplicar sus políticas en el contexto de la Estrategia Europea de Empleo, respetando al mismo tiempo las circunstancias y prioridades nacionales. La Resolución se basa, en gran medida, en el contenido de la Comunicación de la Comisión sobre este tema, que data de 1998 (3).

1.3

Además, se insta a los Estados miembros a que tengan en cuenta las acciones contempladas en la Resolución a la hora de informar sobre las principales medidas adoptadas para aplicar la política de empleo en sus futuros planes de acción nacionales, a la luz de la directriz específica sobre el trabajo no declarado.

1.4

Asimismo, el Consejo aboga por la cooperación para estudiar los rasgos comunes del trabajo no declarado en todos los Estados miembros, cuestión que se abordaría mejor con un planteamiento común en el marco de la Estrategia Europea de Empleo.

1.5

Por lo que se refiere a las acciones y sanciones de carácter preventivo, el Consejo recomienda elaborar un planteamiento global en sintonía con la Estrategia Europea de Empleo, basado en acciones de carácter preventivo, alentando a todos los empresarios y trabajadores a operar dentro de la economía formal y en el contexto del empleo regular; tales medidas, que deberán respetar la sostenibilidad de las finanzas públicas y de los sistemas de protección social, podrán incluir:

1.6

Por otra parte, se deben reforzar el control de la aplicación de la normativa, cuando proceda con el apoyo activo de los interlocutores sociales, así como las sanciones en caso de infracción, en particular contra los que organizan el trabajo clandestino o se lucran de él. Asimismo, se necesita incrementar la conciencia social sobre las repercusiones negativas que tiene el trabajo no declarado en el ámbito de la seguridad social y de las consecuencias del trabajo no declarado en términos de solidaridad y justicia. Por último, es necesario aumentar los conocimientos acerca de los efectos negativos del trabajo no declarado.

1.7

Para mejorar nuestro conocimiento de las dimensiones del trabajo no declarado es necesario calcular la magnitud de la economía informal y del trabajo no declarado a escala nacional, sobre la base de los datos de que disponen las instituciones de la seguridad social, las autoridades fiscales, los ministerios o las oficinas nacionales de estadística. También es importante que los Estados miembros contribuyan a la evaluación del trabajo no declarado a escala de la UE, con el fin de determinar los avances alcanzados en la realización del objetivo de transformar el trabajo no declarado en empleo regular. Asimismo, deberá procurarse la cooperación en materia de metodología entre las oficinas nacionales de estadística y fomentar el intercambio de conocimientos y experiencia en este campo.

1.8

Por último, el Consejo invita a los interlocutores sociales a escala europea a que aborden de manera coherente el problema del trabajo no declarado en el contexto del programa de trabajo plurianual conjunto, y a seguir abordando el problema del trabajo no declarado en los comités sectoriales de diálogo social. A escala nacional, los interlocutores sociales deben fomentar la declaración de la actividad económica y del empleo y combatir la incidencia del trabajo no declarado, aumentando para ello la sensibilización al respecto y recurriendo a otras acciones tales como la negociación colectiva, realizada con arreglo a las tradiciones y las prácticas nacionales, de tal manera que se contribuya, entre otras cosas, a la simplificación del entorno empresarial, en particular por lo que respecta a las pequeñas y medianas empresas.

2.1

El trabajo no declarado implica que no se pagan impuestos a las arcas públicas ni se cotiza a la Seguridad Social: los ingresos no declarados de las empresas escapan a la imposición; el IVA ni se declara ni se paga; se realizan trabajos en negro, por los que no se pagan cotizaciones sociales; los trabajadores no declaran sus ingresos en negro y así evitan pagar el impuesto sobre la renta correspondiente.

2.2

Como consecuencia de ello, la sociedad se ve privada de ingresos importantes que servirían, entre otras cosas, para financiar los sistemas de protección social. Cada año se pierden miles de millones por este concepto.

2.3

Por otra parte, las empresas serias y eficaces se ven obligadas a cerrar o tienen dificultades para mantenerse en el mercado y progresar, mientras que las que llevan a cabo actividades no declaradas se mantienen en el mercado e incluso crecen. Esto puede dar lugar a un deterioro de la economía en su conjunto, lo que a su vez puede impedir el desarrollo de la productividad, que es imprescindible para el mantenimiento de la sociedad del bienestar.

2.4

El trabajo no declarado es un fenómeno que se produce en toda la sociedad, con la implicación tanto de los empresarios como de los trabajadores; puede dividirse básicamente en tres grupos.

2.5

El primer grupo incluiría a las empresas que recurren sistemáticamente y de manera organizada al trabajo no declarado, con frecuencia combinándolo con el trabajo legal; a menudo, los salarios de sus empleados se pagan en negro, y no se declaran.

2.6

Un segundo grupo incluiría a las personas con dos o más trabajos, de los cuales alguno es no declarado. En este grupo se cuentan, por ejemplo, los trabajadores con una buena formación que desean tener un ingreso no declarado que añadir a los ingresos procedentes de su empleo habitual en el mercado de trabajo regular.

2.7

Por último, un tercer grupo reuniría a los desempleados que, por diferentes motivos, se ven obligados a trabajar en negro ya que no pueden obtener un empleo en el mercado de trabajo legal. Es un grupo especialmente vulnerable: con frecuencia, los trabajadores se ven obligados a aceptar malas condiciones laborales y sueldos bajos, y por lo general no se benefician de los sistemas de seguridad social.

2.8

El trabajo no declarado se lleva a cabo principalmente en estos tres grupos específicos, pero también puede adoptar otras formas.

2.9

Una de ellas es combinar, por ejemplo, el subsidio de desempleo o las prestaciones del seguro de enfermedad con ingresos no declarados.

2.10

Los propietarios de viviendas recurren, para las pequeñas reparaciones, a personas que no declaran sus ingresos por este tipo de trabajo. Esto se aplica también a las mudanzas, por ejemplo. Una de las razones que explican este tipo de trabajo no declarado es que, con frecuencia, las empresas afectadas ven estos encargos como demasiado pequeños y los remiten a alguno de sus empleados que esté dispuesto a realizar el trabajo en su tiempo libre, cobrando en negro.

2.11

En los nuevos Estados miembros de la Unión, la situación es similar a la de la UE-15. El informe publicado en mayo de 2004 hace hincapié en el fenómeno de las empresas que solo declaran parte del salario de sus empleados, que reciben el resto de la remuneración en mano (los denominados envelope wages) (4).

2.12

Es importante señalar que en los tres casos se trata de un trabajo no declarado que implica un fraude fiscal importante.

2.13

Estas prácticas desleales merman la moral colectiva y el sentido de la responsabilidad necesarios en una sociedad en que una parte importante de los recursos son transferidos y se destinan a las prestaciones sociales. Además, el fraude fiscal crea tensiones sociales: la mayoría de los ciudadanos pagan los impuestos que les corresponden, mientras que algunos se toman la libertad de decidir por sí mismos cuánto pagan.

2.14

El trabajo no declarado causa enormes daños al conjunto de la sociedad, daños que no pueden medirse únicamente en términos económicos. Efectivamente, la confianza disminuye a todos los niveles. Muchos aceptan el trabajo no declarado, o encuentran justificaciones: el subsidio de desempleo es demasiado bajo, declarar a los empleados del hogar resulta demasiado caro, etc.

2.15

Ahora bien, el Estado de derecho y el sistema de bienestar quedan en entredicho cuando dejan de respetarse sus leyes y normas. Por ello, es necesario hacer frente a estos problemas mediante medidas globales y específicas. No obstante, tanto los interlocutores sociales y los políticos como la sociedad en general se van dando cuenta progresivamente de los efectos negativos del trabajo no declarado y de la necesidad de transformarlo en empleo regular.

3.1

En 1999 el Comité emitió un dictamen pormenorizado sobre la Comunicación de la Comisión acerca de este tema (5), que tenía por finalidad entablar un amplio debate tanto en el seno de la UE como en los Estados miembros. Posteriormente se hizo un seguimiento de la Comunicación por medio de un estudio iniciado por la Comisión (6).

3.2

El Comité acoge positivamente la iniciativa del Consejo de hacer avanzar la cuestión por medio de una resolución.

3.3

Al mismo tiempo, el Comité constata que en 2003 la Comisión puso en marcha un estudio de gran amplitud sobre el trabajo no declarado en la Unión ampliada. En opinión del Comité, el resultado de este estudio, que se publicó en mayo de 2004 (7), contribuye de un modo valioso a comprender la cuestión del trabajo no declarado y de cómo combatirlo. Así pues, el estudio ofrece a los Gobiernos y autoridades de los Estados miembros una buena base para sus decisiones acerca de los métodos para combatir el trabajo no declarado.

3.4.1

Según el Consejo, la lucha contra el trabajo no declarado deberá formar parte integrante de la Estrategia Europea de Empleo, cuyo objetivo es crear más trabajos de mayor calidad. La Comisión ya había utilizado esta directriz y, en julio de 2003, los Ministros de Trabajo y Asuntos Sociales de la Unión se expresaron también en este sentido en su reunión informal de Varese. En ella reconocieron que regularizar el empleo no declarado contribuiría a lograr el pleno empleo, mejorar la calidad y la productividad del trabajo, fortalecer la cohesión y la inclusión sociales, eliminar las trampas de la pobreza y evitar las distorsiones del mercado.

3.4.2

En su dictamen sobre la Comunicación de 1998 de la Comisión, el Comité apoyó el planteamiento de que el problema del trabajo no declarado se abordara desde la perspectiva del empleo, punto de vista que sigue manteniendo.

3.4.3

Para lograr este objetivo de regularizar el trabajo no declarado, de modo que los trabajos en negro pasen a ser trabajos legales, se requieren toda una serie de medidas.

3.4.4

En primer lugar, es necesario distinguir entre las personas que deberían estar empleadas en el mercado de trabajo regular y aquellas que han decidido no declarar su actividad.

3.4.5

También conviene clarificar qué actividades de la economía sumergida pueden regularizarse.

3.4.6

Es probable que, cuando determinadas actividades o servicios de la economía sumergida se regularicen, dejen de tener demanda, por lo que, en opinión del Comité, es necesario tomar especialmente en consideración esta situación. Es posible que incluso este tipo de actividades pueda regularizarse gracias a medidas de apoyo.

3.4.7

La puesta en práctica de la Estrategia de Lisboa requiere, entre otras cosas, el establecimiento y desarrollo en la Unión de nuevas empresas dinámicas y competitivas que creen empleo.

3.4.8

Convertir una idea en una empresa en funcionamiento, productiva y con personal es un proceso muy largo y complejo.

3.4.9

Por este motivo, es necesario ofrecer a las empresas recién creadas un entorno que fomente el crecimiento y el desarrollo y les proporcione las condiciones requeridas.

3.4.10

Los empleados deben poder exigir que las empresas en las que trabajan estén familiarizadas con la normativa laboral y fiscal en vigor y la apliquen.

3.4.11

Es esencial encontrar un equilibrio entre ambas exigencias, pues de lo contrario se corre el riesgo de que gran cantidad de empresas nunca lleguen a crearse, y muchas buenas ideas no puedan realizarse nunca.

3.4.12

El carácter visionario de la declaración de los Ministros de Empleo y Asuntos Sociales hecha en Varese en julio de 2003 puede contribuir a reforzar la idea de que la cuestión de la regularización del trabajo no declarado está relacionada exclusivamente con el empleo. No obstante, el trabajo no declarado se relaciona en muchos casos, y en particular cuando se hace de manera sistemática y organizada, con otros tipos de delito económico. Esta actividad delictiva requiere acciones específicas y debe combatirse con medidas legales.

3.5.1

Para diferenciar el trabajo no declarado de otros delitos económicos, el Consejo recurre a la misma definición de este concepto que la utilizada en la Comunicación de la Comisión de 1998. El Comité consideró entonces –y sigue considerando– que la definición del «trabajo no declarado» como «cualquier actividad remunerada que es legal en cuanto a su naturaleza pero que no se declara a las autoridades públicas» era aceptable, habida cuenta de la necesidad de adoptar una definición común a todos los Estados miembros.

3.6.1

El Comité ya ha dado a conocer en varias ocasiones su opinión sobre la inmigración ilegal y sus causas, y ha abordado la relación entre la inmigración ilegal y el trabajo no declarado. El inmigrante ilegal no tiene acceso ni al mercado de trabajo regular ni a los sistemas de prestaciones sociales, y se ve obligado a buscar ingresos por otra vía, en la mayoría de los casos el mercado ilegal. En los sectores de la construcción, la agricultura y la jardinería, entre otros, se recurre de forma considerable a las actividades no declaradas. Como resultado de ello, muchas veces los inmigrantes ilegales se ven atrapados en una relación de dependencia, que es aprovechada por los empleadores irresponsables.

3.6.2

Por ello, los Estados miembros de la Unión deben combatir la inmigración ilegal en el marco de la política de inmigración común (8), y ello por medio de diferentes estrategias, que pueden diferir de un Estado miembro a otro. Una posible estrategia es velar por que los inmigrantes ilegales vuelvan a sus países de origen; otra, intensificar los controles en las fronteras.

3.6.3

Pero hay que tener en cuenta que toda persona que está dispuesta a abandonar su país para iniciar una nueva vida en otra parte lo hace movido por un impulso muy difícil de contrarrestar.

3.6.4

Se dan casos incluso de personas a las que les roban o confiscan sus papeles para obligarles a reembolsar el «coste del viaje». La esclavización que de ello resulta permite a las redes de «pasadores» obligar a sus víctimas a reembolsarles su «deuda». Esto afecta tanto a personas al servicio de particulares (criados, etc.) como a trabajadores de la construcción (por ejemplo, la construcción normal o naval) e incluso de la agricultura y la restauración. Resulta alarmante ver cómo la criminalidad puede organizarse ante nuestros ojos implicando a diversos estratos de la sociedad. Convendría que fuéramos conscientes de este fenómeno y lo reconociéramos para así poder combatirlo protegiendo a todas las víctimas, concediéndoles derechos y consiguiendo que se les respete.

3.6.5

Son muchos los casos de inmigración ilegal en los que no es posible devolver a la persona en cuestión a su país de origen, ya sea por motivos humanitarios, jurídicos o de índole práctica. Es obvio que, en estos casos, es necesario integrar a los inmigrantes en la sociedad mediante diferentes medidas.

3.6.6

En la evaluación que se efectuará de las medidas transitorias sobre la «libre circulación de trabajadores» o, mejor dicho, sobre la ausencia de ésta, para los nacionales de los países de la ampliación del 1 de mayo de 2004, convendría señalar las dificultades inútiles que han tenido que afrontar los empresarios y los trabajadores teniendo en cuenta la evolución de las cualificaciones, las tendencias demográficas y culturales y el desarrollo de las necesidades de movilidad.

3.6.7

De lo contrario se corre el riesgo de que estos grupos se conviertan en mano de obra no declarada, con los efectos negativos que ello conlleva para el mercado de trabajo regular.

3.6.8

Tal como el Comité ha señalado con anterioridad, en su Dictamen de iniciativa titulado «La inmigración, la integración y el papel de la sociedad civil organizada», la integración del inmigrante en la sociedad civil mediante diversas medidas y, en última instancia, su incorporación a ésta mediante la ciudadanía, puede ser un complemento importante a las medidas para combatir el trabajo no declarado (9).

3.6.9

Las autoridades tienen la obligación de aclarar a los inmigrantes cuáles son sus derechos y obligaciones y velar por que tengan acceso al mercado de trabajo regular y a la formación. Además, los inmigrantes deberán poder beneficiarse de la asistencia sanitaria y otros servicios sociales en las mismas condiciones que el resto de la población. Por último, debe combatirse la segregación por barrios.

3.7.1

En su Resolución el Consejo insta a los Estados miembros a la creación de un entorno legal y administrativo propicio para la declaración de la actividad económica y del empleo. En líneas generales se trataría de reducir el atractivo del trabajo no declarado.

3.7.2

El Comité desea ofrecer algunas propuestas que, aplicadas por separado o de manera conjunta, podrían servir para alcanzar este objetivo.

3.7.3

Convendría realizar estudios comparativos para examinar qué bases fiscales se ven más afectadas por el trabajo no declarado, y considerar las posibilidades de solucionar este problema.

3.7.4

Los Estados miembros deben contar con sistemas jurídicos eficaces que permitan encontrar, juzgar y sancionar a las personas que realizan trabajos no declarados, en particular cuando lo hacen de manera sistemática y aprovechándose de los trabajadores.

3.7.5

También se requiere un gran esfuerzo en materia de información y educación con el fin de mostrar los efectos perniciosos del trabajo no declarado, tanto para la sociedad como para el ciudadano.

3.8.1

Los estudios sobre el trabajo no declarado suelen partir de la idea de que éste resulta problemático porque supone una pérdida de ingresos fiscales.

3.8.2

Sin embargo, los estudios sobre la magnitud de la economía sumergida llevados a cabo en varios países no respaldan la hipótesis de que exista una relación estadística entre el trabajo no declarado y la presión fiscal.

3.8.3

La relación entre el trabajo no declarado y la presión fiscal es compleja. El Comité no cree que la ecuación sea tan simple como que un bajo nivel impositivo implique automáticamente una disminución del fraude fiscal, ya que también en países con impuestos bajos se llevan a cabo actividades no declaradas.

3.8.4

El Comité considera que resultaría útil elaborar un estudio exhaustivo sobre la relación entre el nivel impositivo y de las tasas y el trabajo no declarado.

3.8.5

La experiencia muestra que, con frecuencia, el trabajo no declarado se lleva a cabo en empresas muy pequeñas que disponen de recursos administrativos limitados, y cabe preguntarse si ello se debe al desconocimiento de las normas vigentes o a que estas son demasiado complicadas o si se trata de un acto consciente con objeto de obtener ventajas competitivas.

3.8.6

Nuestra sociedad exige mucho a la justicia, y por ello disponemos de normativas detalladas. Los sistemas fiscales son un buen ejemplo: las elevadas exigencias de equidad requieren enormes recursos, en particular para los entes que deben controlar que la normativa se respete.

3.8.7

Cuando, en un sector en crisis, una parte considerable de los empresarios y los trabajadores no declara sus ingresos o salarios, los empresarios serios no podrán considerar el sistema como justo, ya que pueden incluso verse obligados a cerrar su empresa como consecuencia de esta competencia desleal.

3.8.8

Por ello, se debería examinar si es posible normalizar este tipo de disposiciones en mayor medida para así simplificar los sistemas y facilitar la tarea tanto de los particulares como de las autoridades. De esta manera se reducirían las posibilidades de manipular el sistema, al mismo tiempo que se liberarían recursos que permitirían a las autoridades centrarse en delitos de mayor calibre.

3.9.1

Una de las tesis primordiales defendidas en la Resolución del Consejo es que para regularizar el trabajo no declarado se deben reforzar las inspecciones y las sanciones. En opinión del Comité, es obvio que una mayor regulación y un aumento del control social deben constituir maneras de combatir el trabajo no declarado. El hecho de no declarar la actividad económica no debe considerarse como un delito insignificante. Tal como establecen las actuales directrices de empleo, es preciso mejorar la ejecución de la legislación y la aplicación de sanciones eficaces, a fin de que el trabajo no declarado no resulte rentable. Las medidas para erradicar el trabajo no declarado deben atender siempre a dos aspectos: las sanciones y la prevención, que deben resultar complementarios y no excluyentes. En la Resolución del Consejo y las actuales directrices de empleo se utiliza ya esta doble estrategia que combina las medidas de control con los incentivos, y el Comité respalda este enfoque.

3.9.2

En muchas ocasiones, los empresarios ven las normas y medidas de control como un exceso de celo por parte de las autoridades. Sin embargo, para mejorar la ética ciudadana en este sentido no basta con que las autoridades dicten un mayor número de normas. En la actualidad muchos sectores están llevando a cabo un saneamiento, y los planteamientos éticos tienen cada vez mayor peso en diferentes organizaciones. Las medidas voluntarias para luchar contra el trabajo no declarado deben apoyarse, pero no pueden sustituir los controles a cargo de las autoridades competentes

3.10.1

Para los empleados, el hecho de que su trabajo no esté declarado implica normalmente un empleo precario, con perspectivas a corto plazo y sin posibilidades de desarrollo profesional. Las empresas no declaradas no pueden crecer en exceso por miedo a que se descubra el fraude. Por ello, los trabajadores de la economía sumergida difícilmente podrán progresar en el plano profesional. Además, la evolución salarial en este sector no es paralela a la del mercado de trabajo legal, ni tampoco se pagan cotizaciones a la seguridad social ni a los fondos de pensiones.

3.10.2

Normalmente, las personas que realizan u organizan trabajos no declarados lo hacen con un fin determinado: evitar pagar impuestos y cotizaciones sociales. Resulta sumamente importante cobrar más conciencia de la relación existente entre el pago de cotizaciones sociales y las prestaciones sociales que se obtendrán en el futuro.

3.10.3

En opinión del Comité, estos dos casos hipotéticos sirven para entender cuán necesarias resultan las medidas de información y formación. Se trata de explicar los efectos negativos del trabajo no declarado para el individuo y la sociedad, tanto a corto como a largo plazo.

3.10.4

En este sentido, los interlocutores sociales y las organizaciones empresariales pueden desempeñar un papel de enorme importancia. Los agentes sociales tienen la posibilidad de velar por la correcta aplicación de los convenios colectivos y, junto con los representantes empresariales, por que no se dé empleo a ningún trabajador no declarado, contribuyendo así a eliminar las condiciones que hacen posible el trabajo no declarado. Las organizaciones patronales y empresariales pueden exigir a sus miembros que respeten ciertos códigos de conducta, y podrían imponer distintos tipos de sanciones a los que no los apliquen debidamente.

3.10.5

De todos modos, el precio de la honestidad no debe ser excesivo, pues entonces es posible que la economía sumergida se extienda como un reguero de pólvora. El recurso al trabajo no declarado está más extendido en unos sectores que en otros pero, obviamente, existe el riesgo de que la atención se centre al azar en determinados sectores por la simple razón de que es más fácil detectar allí la presencia de una economía sumergida.

3.10.6

En última instancia son los individuos quienes deben definir su posición frente a las cuestiones de ética y de derecho.

4.1

El trabajo no declarado está presente en todos los niveles de la sociedad. Sin embargo, resulta muy difícil establecer la magnitud de este fenómeno. Según algunos estudios, la economía sumergida representa entre el 7 % y el 16 % del PNB de la Unión Europea, lo que significa que en la eliminación del trabajo ilegal y sus causas tenemos mucho que ganar.

4.2

El Comité desea hacer hincapié en una serie de ámbitos que es necesario examinar con mayor detenimiento y tener en cuenta con el fin de encontrar vías adecuadas para hacer frente al problema:

4.3

Para concluir, el Comité desea subrayar la importancia de que la elevada tasa de desempleo, que en buena medida es causa de la mano de obra y el trabajo no declarados, se reduzca lo más posible en los Estados miembros. Por este motivo, es esencial que la puesta en práctica de la estrategia europea de empleo esté respaldada por los planes de acción nacionales. El buen funcionamiento de un mercado laboral con pleno empleo y trabajos de calidad constituye la mejor manera de combatir el trabajo no declarado.