AUFFORDERUNG ZUR STELLUNGNAHME

ZU EINER INITIATIVE (ohne Folgenabschätzung)

Mit diesem Dokument sollen Öffentlichkeit und Interessenträger über die Arbeit der Kommission informiert werden und so die Möglichkeit erhalten, Rückmeldung zu geben und sich effektiv an Konsultationen zu beteiligen.

Sie sind aufgefordert, sich zur Einschätzung des Problems durch die Kommission und zu möglichen Lösungen zu äußern und uns alle sachdienlichen Informationen zu übermitteln.

Bezeichnung der Initiative

Gezielte Überarbeitung der Verordnung (EU) 2021/782 über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr

Federführende GD – zuständiges Referat

GD MOVE — Referat B.5

Voraussichtliche Art der Initiative

Legislativvorschlag (Verordnung)

Vorläufiger Zeitplan

4. Quartal 2025

Weitere Angaben

https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/14691-Gezielte-Uberarbeitung-der-Verordnung-EU-2021-782-uber-die-Rechte-und-Pflichten-der-Fahrgaste-im-Eisenbahnverkehr_de

Dieses Dokument dient nur der Information. Es greift der abschließenden Entscheidung der Kommission über die Weiterverfolgung dieser Initiative oder über deren endgültigen Inhalt nicht vor. Alle Aspekte der in diesem Dokument beschriebenen Initiative, einschließlich ihres zeitlichen Ablaufs, können sich ändern.

A. Politischer Kontext, Problemstellung und Subsidiaritätsprüfung

Politischer Kontext

Enrico Letta hat in seinem Bericht über den Binnenmarkt darauf hingewiesen, dass die Eisenbahn für die Einheit der EU und die Dekarbonisierung des Verkehrs eine zentrale Rolle spielt. Dennoch ist es für Verbraucherinnen und Verbraucher schwierig, eine aus mehreren Teilstrecken bestehende Bahnreise zu buchen, und ihre Rechte als Bahnfahrgäste sind nur unzureichend geschützt, wie Mario Draghi in seinem Bericht über die Zukunft der europäischen Wettbewerbsfähigkeit hervorgehoben hat.

In den politischen Leitlinien 2024-2029 betonte Präsidentin von der Leyen, dass den Menschen der Übergang zu nachhaltigeren Reiseoptionen, insbesondere in Bezug auf grenzüberschreitende Bahnreisen, erleichtert werden solle. Dies sei entscheidend, um die EU-Klimaziele zu erreichen. Die Menschen sollten daher transeuropäische Bahnreisen buchen können, die aus Teilstrecken verschiedener Anbieter bestehen, und ihre Fahrgastrechte sollten auf der gesamten Strecke geschützt sein.

Diese Initiative steht in engem Zusammenhang mit den Initiativen für eine Verordnung über einheitliche digitale Buchungs- und Ticketdienste und eine Verordnung über multimodale digitale Mobilitätsdienste und wird daher – auch im Hinblick auf die Fristen – mit diesen abgestimmt.

Gegenstand der Initiative

Für grenzüberschreitende Bahnreisen im Fern- und Regionalverkehr in der EU ist es häufig erforderlich, bei verschiedenen Eisenbahnunternehmen gekaufte Fahrkarten zu kombinieren.

Grenzüberschreitende Bahnreisen im Fern- und Regionalverkehr mit Umstieg sind aufgrund der mangelnden Verfügbarkeit von „Durchgangsfahrkarten“, d. h. Fahrkarten mit uneingeschränktem Schutz der Fahrgastrechte auch für Anschlussdienste (Erstattung oder anderweitige Beförderung, Unterstützung und Entschädigung), nur wenig attraktiv. Derartige Fahrkarten sind nach wie vor unüblich, wie die Kommission im Aktionsplan zur Förderung des Schienenpersonenverkehrs auf Fern- und grenzüberschreitenden Strecken und in der Begleitstudie hervorgehoben hat. Mit der Verordnung (EU) 2021/782 über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr wurden die Eisenbahnunternehmen erstmals verpflichtet, Durchgangsfahrkarten anzubieten, jedoch nur für Fern- oder Regionalverkehrsdienste eines „einzigen Eisenbahnunternehmens“, d. h. eines Eisenbahnbetreibers oder mehrerer Eisenbahnbetreiber, die demselben Eisenbahnunternehmen angehören.

Bei Schienenverkehrsdiensten, die nicht unter die Verpflichtung zum Angebot von Durchgangsfahrkarten fallen, wurden die Eisenbahnunternehmen verpflichtet, alle zumutbaren Anstrengungen zu unternehmen, um Durchgangsfahrkarten anzubieten, und zu diesem Zweck zusammenzuarbeiten. Verkauft ein Eisenbahnunternehmen auf eigene Initiative eine Kombination von Fahrkarten für eine Fahrt, an der Betreiber beteiligt sind, die nicht demselben Eisenbahnunternehmen angehören, und geschieht dies im Rahmen einer einzigen geschäftlichen Transaktion, so ist allgemein davon auszugehen, dass es sich hierbei um eine Durchgangsfahrkarte handelt – es sei denn, das Unternehmen teilt dem Fahrgast vor dem Kauf mit, dass es sich bei den Fahrkarten um getrennte Beförderungsverträge handelt.  

Derzeit arbeiten die Eisenbahnunternehmen beim Angebot von Durchgangsfahrkarten nur wenig bzw. nur im Einzelfall zusammen. Einige Eisenbahnunternehmen haben zur Unterstützung von Fahrgästen, die ihre Anschlüsse verpassen, multilaterale freiwillige Sektorvereinbarungen geschlossen (z. B. Agreement on Journey Continuation (AJC), Hop On the Next Available Train (HOTNAT)). Diese Initiativen sind jedoch nicht weithin bekannt und bieten Dienste und Unterstützung nur in geringem Umfang an.

Daher gelten die Fahrgastrechte für kombinierte Fahrkarten oft selbst dann nicht, wenn diese im Rahmen einer einzigen Transaktion auf einer einzigen Plattform erworben wurden. So haben Fahrgäste, die eine Kombination von Fahrkarten im Rahmen derselben Transaktion kaufen, aber infolge der Verspätung oder des Ausfalls eines vorherigen Dienstes einen von einem anderen Eisenbahnunternehmen erbrachten Anschlussdienst verpassen, nach EU-Recht keinen Anspruch auf Erstattung oder anderweitige Beförderung, Unterstützung und Entschädigung. Es besteht also das Risiko, dass sie während ihrer Reise an einem bestimmten Ort „stranden“ und ihnen zusätzliche Kosten für Weiterreise, Unterbringung und Verpflegung entstehen, wobei die Möglichkeiten, eine Kostenerstattung oder eine Entschädigung für die erlittenen Unannehmlichkeiten zu erhalten, gering sind.

Ohne ein Tätigwerden auf EU-Ebene wird es für Fahrgäste im Eisenbahnverkehr der EU auch weiterhin nur wenig Unterstützung und Möglichkeiten geben, Kostenerstattungen oder Entschädigungen im Zusammenhang mit verpassten Anschlüssen zu erhalten, wenn die betreffenden Dienste von unterschiedlichen Eisenbahnunternehmen erbracht werden – selbst dann, wenn sie die Fahrkarten in einer einzigen Transaktion bei einem Fahrkartenverkäufer oder Eisenbahnunternehmen erwerben.

Grundlage für das Tätigwerden der EU (Rechtsgrundlage und Subsidiaritätsprüfung)

Rechtsgrundlage

Der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) überträgt den EU-Organen die Zuständigkeit für die Festlegung geeigneter Bestimmungen im Verkehrssektor (Artikel 91 und Artikel 100 Absatz 2 AEUV).

Notwendigkeit eines Tätigwerdens der Union

Diese Initiative betrifft grenzüberschreitende Bahnreisen im Fern- und Regionalverkehr (und auch im Nahverkehr, sofern dieser im betreffenden Mitgliedstaat nicht ausgenommen ist), die im Rahmen einer einzigen Transaktion auf einer Fahrkartenplattform erworben werden. Ziel der Initiative ist es, die Fahrgastrechte EU-weit zu schützen, indem die Verordnung (EU) 2021/782 gezielt geändert wird.

B. Zweck und Ansatz der Initiative

Mit dieser Initiative sollen die Fahrgastrechte von Fahrgästen geschützt werden, die mit Zügen mehrerer Eisenbahnunternehmen reisen und ihre Fahrkarten im Rahmen einer einzigen Transaktion auf einer Fahrkartenplattform erworben haben. Dies ist besonders wichtig, wenn sie Anschlüsse infolge der Verspätung oder des Ausfalls eines vorherigen Dienstes verpassen. Die Mindestanschlusszeiten müssen eingehalten werden.

Voraussichtliche Auswirkungen

Was die wirtschaftlichen Auswirkungen betrifft, so werden Bahnreisenden, die Fahrkarten im Rahmen einer einzigen Transaktion auf einer einzigen Plattform erwerben und keine Durchgangsfahrkarte kaufen können, im Falle eines verpassten Anschlusses infolge der Verspätung oder des Ausfalls eines vorherigen Dienstes voraussichtlich geringere Kosten entstehen als heute. Sie müssten keine neue Fahrkarte zu geltenden Tagespreisen kaufen, um sicherzustellen, dass sie das Endziel ihrer Reise erreichen. Ist der nächste Anschluss erst am folgenden Tag verfügbar, würden ihnen auch die Kosten der Unterbringung erspart bleiben.  Darüber hinaus würden Fahrgäste, die ihren Anschluss verpassen, für die daraus entstehenden Unannehmlichkeiten angemessen entschädigt – außer in Fällen höherer Gewalt. Eisenbahnunternehmen und Vermittler könnten möglicherweise mehr Fahrkarten absetzen, da die Fahrgäste den Fahrkartenkauf im Rahmen einer einzigen Transaktion auf einer einzigen Plattform aufgrund der gestärkten Fahrgastrechte als zuverlässig erachten und daher attraktiv finden würden. Zugleich könnten die gestärkten Fahrgastrechte zu einem gewissen Anstieg der Fahrkartenpreise führen, da die Eisenbahnunternehmen mit potenziellen zusätzlichen Durchführungskosten rechnen. Den Behörden könnten höhere Kosten für die Durchsetzung der gestärkten Fahrgastrechte entstehen.

Gleiches gilt in geringerem Maße für jene Fahrgäste, deren Buchungen unter die freiwilligen Vereinbarungen der Eisenbahnunternehmen (AJC und HOTNAT) fallen. Sie sind zwar in Bezug auf verpasste Anschlüsse geschützt, haben in solchen Fällen aber keinen Anspruch auf andere Leistungen, etwa in Bezug auf Information, Betreuung und Unterstützung oder Entschädigung.

Was die sozialen Auswirkungen betrifft, so ist davon auszugehen, dass die Initiative das Wohlbefinden der mit der Bahn reisenden Bürgerinnen und Bürger steigern wird. Fahrgäste, die im Rahmen ihrer Reise Dienstleistungen mehrerer Bahnbetreiber in Anspruch nehmen, wären beim Kauf der Fahrkarten im Rahmen einer einzigen Transaktion auf einer einzigen Plattform besser geschützt.

Was die Umweltauswirkungen betrifft, so dürfte die Stärkung der Fahrgastrechte im Bahnverkehr und allgemein des Vertrauens in diesen die Attraktivität von Zugreisen steigern, sodass andere weniger umweltfreundliche Verkehrsalternativen seltener genutzt werden. Die Initiative trägt daher zum Ziel für nachhaltige Entwicklung Nr. 13 (Klimaschutz) bei.

Diese Initiative dürfte sich auf alle EU-Mitgliedstaaten auswirken, in deren Hoheitsgebiet Eisenbahnen verkehren, insbesondere in Bezug auf grenzüberschreitende Fahrten.

Künftige Überwachung

Die Überwachung der Auswirkungen dieser Initiative wird gewährleistet, indem Daten für die in Artikel 32 der Verordnung (EU) 2021/782 genannten Indikatoren erhoben werden.

C. Bessere Rechtsetzung

Folgenabschätzung

Der Initiative wird eine Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen beigefügt, in der das bestehende Problem definiert wird und die vorgeschlagene Lösung und deren Auswirkungen sowie die zugrunde liegenden Fakten dargestellt werden. Eine Folgenabschätzung ist nicht geplant, da die vorgeschlagene Maßnahme bereits im Rahmen der 2017 durchgeführten Folgenabschätzung bewertet wurde. Die Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen baut auf dieser Bewertung auf und ergänzt sie um neue Erkenntnisse.

Konsultationsstrategie

Die Kommission wird möglichst breit angelegte Konsultationen durchführen, um wichtige Informationen zu sammeln und sicherzustellen, dass das öffentliche Interesse der EU – auch jenes der Eisenbahnbetreiber und Vermittler – bei der Gestaltung dieser Initiative gebührend berücksichtigt wird.

Im Rahmen dieser Aufforderung zur Stellungnahme, deren Laufzeit 8 Wochen beträgt, können sowohl die Öffentlichkeit als auch die Interessenträger ihre Ansichten vorbringen und Daten und Nachweise übermitteln.

Die Kommission wird zudem gezielte Konsultationen mit den Mitgliedstaaten und anderen einschlägigen Akteuren durchführen.

Die wichtigsten Interessenträger, die wahrscheinlich betroffen sein werden, umfassen Zivilgesellschaft, Unternehmen und nationale Behörden.