15.2.2013   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 44/53

1.1

Retten til en bolig er en ret, som medlemsstaterne er internationalt forpligtet til at sikre, hvilket Den Europæiske Union skal tage hensyn til. Denne ret er faktisk anerkendt såvel i De Forenede Nationers verdenserklæring om menneskerettigheder, som fastsætter, at »Enhver har ret til en sådan levefod, som er tilstrækkelig til hans og hans families sundhed og velvære, herunder til føde, klæder, bolig og lægehjælp og de nødvendige sociale goder«. I Europarådets reviderede socialpagt hedder det, at »de undertegnende lande forpligter sig til at sikre den effektive udøvelse af retten til en bolig og til at træffe foranstaltninger med henblik på at fremme adgangen til en bolig af passende standard, at forebygge og reducere hjemløshed med henblik på gradvist helt at eliminere denne og at gøre prisen på boliger overkommelig for dem, som mangler tilstrækkelige ressourcer«. Retten til en bolig er nedfældet i mange medlemsstaters forfatninger og/eller er omfattet af specifikke love med henblik på effektiv udøvelse af denne ret.

1.2

Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder fastsætter, at »for at bekæmpe social udstødelse og fattigdom anerkender og respekterer Unionen retten til social bistand og boligstøtte, der skal sikre en værdig tilværelse for alle, der ikke har tilstrækkelige midler, efter de bestemmelser, der er fastsat i EU-retten og national lovgivning og praksis«.

1.3

I de fleste medlemsstater gennemføres disse rettigheder ved hjælp af en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse i henhold til artikel 36 i charteret om grundlæggende rettigheder, hvorefter »Unionen anerkender og respekterer adgangen til tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, som fastsat i national lovgivning og praksis, i overensstemmelse med traktaterne med det formål at fremme social og territorial samhørighed i Unionen«.

1.4

I henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF – og for så vidt som den universelle ret til en bolig udmøntes i en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse – er virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, ikke underkastet EU-bestemmelserne om konkurrence og forbud mod samt kontrol med statsstøtte, undtagen i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem af de nationale, regionale eller lokale myndigheder. Kommissionens afgørelse af 20. december 2011 (»SGEI-afgørelsen«) begrænser tilvejebringelsen af sociale boliger til mindrebemidlede eller vanskeligt stillede samfundsgrupper, som af økonomiske grunde er ude af stand til at skaffe sig en bolig på markedsvilkår.

1.5

Protokol nr. 26 til Lissabontraktaten anerkender, at medlemsstaterne og deres nationale, regionale og lokale myndigheder har det overordnede ansvar for at levere, udlægge, finansiere og tilrettelægge tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, og de tillægges vide skønsbeføjelser på området og demokratisk valgfrihed.

1.6

Samme protokol pålægger blandt andet medlemsstaterne at sørge for et højt niveau med hensyn til overkommelige priser og fremme af universel adgang til deres tjenesteydelser af almen økonomisk interesse.

1.7

Udøvelsen af retten til en bolig er forudsætningen for at nyde godt af andre grundlæggende rettigheder, såsom retten til menneskelig værdighed, til beskyttelse af privatlivets fred og bopælen, retten til at stifte familie, adgang til vand, sundhed, energi osv. En passende bolig er afgørende for, at et menneske kan udfolde sig og integreres i samfundet.

1.8

Den reelle udøvelse af retten til en bolig afhænger som oftest og i det væsentlige af, om der findes et passende udbud af boliger. Retten til en bolig fortolkes normalt som en ret til en anstændig bolig til en overkommelig pris.

1.9

At sikre adgang til en bolig betyder almindeligvis ikke, at de offentlige myndigheder har pligt til at stille en bolig til rådighed til enhver, der ansøger herom. Staten eller den kompetente offentlige myndighed har en politisk forpligtelse til via sine politikker og programmer at gøre det lettere for hele befolkningen at opnå en bolig.

1.10

Medlemsstaterne intervenerer på vidt forskellige måder og i vidt forskelligt omfang i de nationale boligmarkeders funktionsmåde i deres forsøg på at konkretisere denne grundlæggende rettighed med det mål at give alle borgere adgang til en ordentlig bolig til en overkommelig pris. Ved at inddrage de fremtidige beboere i passende grad i opførelsen af socialt boligbyggeri bidrager man både til, at denne type bolig kan tilbydes til en mere overkommelig pris, og til en forbedring af de berørte personers beskæftigelsesudsigter.

1.11

Boligen er set i dette perspektiv et gode (offentligt eller underlagt det offentlige), for hvilket medlemsstaterne ud fra deres egne politiske valg og kollektive præferencer fastlægger minimumsnormer for beboelighed og komfort, specifikke bestemmelser for byplanlægning og byggeri, maksimale byggeprocenter, lofter over prisudviklingen på huslejeområdet som f.eks. i Tyskland eller ordninger for boligstøtte eller skattebegunstigelse for at påvirke denne store udgiftspost på husholdningernes budget.

2.1

Det må konstateres, at trods disse foranstaltninger er der mange borgere i EU, som ikke længere har adgang til en ordentlig bolig, som de kan betale. I 2010 var 5,7 % af den europæiske befolkning boligløse (kilde: Europe Information Service S.A.), hvilket står i kontrast til, at Europarådets reviderede socialpagt sigter mod at reducere hjemløshed med henblik på gradvist helt at eliminere denne, 17,86 % boede i boliger, som var overfyldte eller ikke anstændige, og for 10,10 % af husholdningerne oversteg boligudgifterne 40 % af deres disponible indkomst.

2.2

Mange medlemsstater har desuden valgt at udforme og tilrettelægge et parallelt udbud af såkaldte »sociale« eller almene boliger, som et supplement til det spontane udbud på det private boligmarked. Disse almene boliger stilles til rådighed på særlige vilkår, først og fremmest af almennyttige foretagender oprettet specifikt til dette formål, men også af private investorer, som kan være fysiske eller juridiske personer, der er bemyndiget hertil og støttes finansielt af de nationale, regionale eller lokale myndigheder.

2.3

Alle medlemsstater bortset fra Grækenland har en almen boligpark. 25 millioner europæiske husstande bor således i en almen bolig, for hvilke vilkårene mht. fysisk planlægning, adgang og pris fastlægges direkte af de offentlige myndigheder i medlemsstaterne.

2.4

Dette parallelle udbud af boliger bidrager især til at dæmpe boligmarkedets cykliske karakter og fænomenet med boligbobler i kraft af den stabilitet og priskontrol, der karakteriserer de almene boliger. De medlemsstater, der råder over en stor almen boligpark, er således blevet forskånet for boligbobler og de makroøkonomiske konsekvenser heraf.

2.5

Socialt boligbyggeri er blot en af de måder, hvorpå de offentlige myndigheder søger at afhjælpe boligmarkedets manglende evne til at dække hele boligefterspørgslen og sikre alle adgang til en anstændig bolig til en overkommelig pris/leje. Ved at inddrage de fremtidige beboere i passende grad i opførelsen af socialt boligbyggeri kan man tilbyde denne type bolig til en mere overkommelig pris, forbedre beboernes tilfredshed med de udbudte boliger og give dem mulighed for at opnå eller forbedre deres arbejdsvaner og færdigheder og dermed øge deres muligheder på arbejdsmarkedet.

2.6

Markedets manglende evne til at dække hele boligbehovet går ikke kun ud over dem, som ganske enkelt ikke kan opnå en bolig, men viser sig også derved, at nogle mennesker er henvist til sundhedsfarlige, uegnede eller overfyldte boliger, mens andre må bruge hovedparten af deres indkomst på at betale deres husleje eller månedlige ydelse på deres lån.

2.7

Boligbehovene varierer betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat og inden for den enkelte medlemsstat: mellem landene i Vest- og Østeuropa, fra land til by og inden for de forskellige byområder samt mellem byernes centrum og yderkvartererne.

2.8

I Unionens medlemsstater følges tre forskellige tilgange

3.1

I betragtning af markedets manglende evne til at sikre hver borger en passende bolig, kan det sociale boligbyggeri falde ind under det EU-retlige begreb »tjenesteydelse af almen økonomisk interesse«, hvis det defineres som en sådan af den pågældende medlemsstat, og tjenesteydelsen kan i så fald modtage offentlige tilskud eller kompensation for offentlig tjeneste.

3.2

Protokol nr. 26 til Lissabontraktaten bekræfter de nationale, regionale og lokale myndigheders vigtige rolle og vide skønsbeføjelser med hensyn til at levere, udlægge og tilrettelægge tjenesteydelser af almen økonomisk interesse så tæt på brugernes behov som muligt. Den almene boligmasse er underlagt en forpligtelse til offentlig tjeneste, som fastlægges af de offentlige myndigheder på nationalt, regionalt eller lokalt plan, hvad angår planlægning, pris, betingelser for tildeling og beboelse. Samme protokol pålægger blandt andet medlemsstaterne at sørge for et højt niveau med hensyn til overkommelige priser, lige behandling og fremme af universel adgang og af brugernes rettigheder.

3.3

Hvis det sociale boligbyggeri klassificeres som tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, er det omfattet af artikel 14 og artikel 106, stk. 2, i TEUF samt dens protokol nr. 26, der navnlig knæsætter princippet om kollektive præferencer af social og kulturel art og om dækning af lokale behov i forbindelse med medlemsstaternes definition af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse. I henhold til disse bestemmelser har opfyldelsen af de opgaver, som påhviler det sociale boligbyggeri, forrang frem for konkurrence- og indre markedsreglerne inden for rammerne af visse betingelser, der er fastlagt i SGEI-afgørelsen, jf. punkt 3.6.

3.4

I medfør af disse bestemmelser i TEUF har Kommissionen fritaget statsstøtte til almene boligorganisationer for kravet om forudgående anmeldelse.

3.5

Medlemsstaternes klassificering af socialt boligbyggeri som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse skal blot kontrolleres af Kommission for åbenbare fejl under overvågning af Den Europæiske Unions Domstol.

3.6

På boligområdet er Kommissionen af den opfattelse, at eftersom den offentlige tjenesteydelse har en almennyttig karakter, skal definitionen af almene boliger sammenkædes direkte med »mindrebemidlede eller vanskeligt stillede samfundsgrupper« og ikke tilpasses de forskelligartede boligbehov, der gør sig gældende på de lokale boligmarkeder. Dette er en kilde til evindelige konflikter mellem Kommissionen og visse medlemsstater, almene boligorganisationer og repræsentanter for lejerne af almene boliger, som ikke deler Kommissionens holdning, mens den får opbakning fra andre.

4.1

Kommissionens beslutningspraksis i forbindelse med kontrollen for åbenbare fejl i klassificeringen af socialt boligbyggeri som en almennyttig tjeneste har medført ændringer i visse medlemsstaters politiske valg mht. tilrettelæggelsen og finansieringen af socialt boligbyggeri og har medvirket til, at der er opstået tvister.

4.2

I Nederlandene har denne beslutningspraksis ført til, at omkring 400 000 familier, som af Kommissionen er blevet bedømt som værende for rige til at få adgang, ikke kan få en almen bolig, skønt de i praksis ikke har råd til en bolig på markedets vilkår.

4.3

I Sverige, hvor man ikke har ønsket at følge denne praksis, er det sociale boligbyggeri blevet udelukket fra anvendelsesområdet for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, og dermed er der stillet spørgsmålstegn ved dets finansiering i form af kompensation for offentlig tjeneste, som er den eneste form for finansiering, der er forenelig med traktatens princip om forbud mod statsstøtte.

4.4

I Frankrig har den nationale sammenslutning af boligejere (l’Union nationale de la propriété immobilière) indgivet en klage til Kommissionen over den franske stat, især med den begrundelse, at indtægtsgrænserne for at få adgang til en almen bolig er for høje og ikke i overensstemmelse med Kommissionens beslutningspraksis.

4.5

Direktivforslagene om offentlige indkøb og koncessioner indebærer, at deres krav og bestemmelser om indkaldelse af bud kommer til at gælde for samarbejdet inden for almene boligorganisationer, som har karakter af sociale virksomheder og offentligretlige organer. Ved at udvide den retspraksis, der er opbygget vedrørende samarbejde mellem offentlige myndigheder, til samtlige ordregivende myndigheder, rejser Kommissionen tvivl om den praksis med samarbejde og fælles ressourceudnyttelse, som er nødvendig for at modernisere de almene boliger, forvalte dem fornuftigt og styrke deres lokale forankring.

4.6

Disse konkrete eksempler viser, at EU-retten har direkte konsekvenser for medlemsstaternes definition, tilrettelæggelse og finansiering af socialt boligbyggeri, og at der er behov for at fastlægge et retsgrundlag, som fremmer udviklingen af det sociale boligbyggeri i Den Europæiske Union.

4.7

I kraft af sine mange aspekter og store udbredelse i Den Europæiske Union spiller det sociale boligbyggeri en nøglerolle i gennemførelsen af Europa 2020-strategien. Almene boliger bidrager aktivt til målet om at gøre EU til en intelligent, bæredygtig og inklusiv økonomi ved at bidrage til at sikre høje niveauer for beskæftigelse, produktivitet, inklusion og social samhørighed. Endvidere medvirker de aktivt til at bekæmpe fattigdom og klimaændring såvel som energifattigdom.

4.8

Selv om det er op til hver enkelt medlemsstat at fastlægge sine egne nationale mål på hvert af disse områder, herunder for udbuddet af almene boliger, bør konkrete foranstaltninger på europæisk plan understøtte Europa 2020-strategien, også når det gælder almenboligområdet.

5.1

Det sociale boligbyggeri bidrager aktivt til gennemførelsen af flere af Europa 2020-strategiens mål ved at understøtte vækststrategien og regionernes attraktivitet, tiltrække investeringer og medfølgende arbejdspladser, som ikke kan udflyttes, bekæmpe fattigdom og social udstødelse samt engagere sig i kampen mod klimaændring og energifattigdom.

5.2

Den Europæiske Union har således verdens andenstørste produktion af almene boliger, efter Kina, som har gjort socialt boligbyggeri til en ledsagepolitik for økonomisk og bymæssig vækst og afbødning af boligboblerne i den private boligsektor.

5.3

Socialt boligbyggeri er fuldt berettiget til strukturfondsstøtte for perioden 2014-2020 ifølge Kommissionens forslag, navnlig i forbindelse med renovation af varmeinstallationer og fremme af vedvarende energikilder, integrerede aktioner til fremme af bæredygtig byudvikling og bekæmpelse af marginalisering, hvorved marginaliserede grupper får adgang til en bolig og sociale ydelser til en overkommelig pris og af god kvalitet.

5.4

Det sociale boligbyggeri indgår i et konkret og effektivt svar på Kommissionens og Rådets ønske om at forbedre den økonomiske styring i euroområdet og især overvågningen af boligbobler og deres katastrofale følger for den makroøkonomiske og sociale balance. Udviklingen af et parallelt udbud af almene boliger bidrager til at dæmpe disse fænomener med bobler og markedscyklusser i boligsektoren.

5.5

Hvis en medlemsstat af budgetmæssige årsager eller en for restriktiv fortolkning af definitionen af »mindrebemidlede eller vanskeligt stillede samfundsgrupper« ikke længere er i stand til at tilpasse udbuddet af almene boliger til dens borgeres reelle behov i overensstemmelse med sine internationale forpligtelser mht. retten til en bolig, vil adgangen for alle til en anstændig bolig til en overkommelig pris kun kunne realiseres ved, at de offentlige myndigheder griber kraftigt ind i det private marked.

6.1

Det sociale boligbyggeri skal tackle den nye klimasituation og nødvendigheden af at forbedre den energimæssige ydeevne for den eksisterende boligpark og de nye almene boliger, der udbydes. De almene boligorganisationers politik for energiinvesteringer bør modtage offentlig støtte, da de giver mulighed for at bekæmpe klimaforandringerne, imødegå mindrebemidlede husstandes energifattigdom og fremme lokal beskæftigelse og regionernes økonomiske udvikling. Samhørighedspolitikken kan bidrage aktivt til denne dynamik og få en løftestangseffekt på mobiliseringen af andre supplerende finansieringer.

6.2

Befolkningsaldringen betyder også, at der i forbindelse med den nødvendige tilpasning af den almene boligpark skal tages hensyn til ældres og plejekrævende personers behov og til udviklingen af nye integrerede tjenester, som giver plejekrævende personer mulighed for at blive i hjemmet og få adgang til almene boliger.

6.3

Det forhold, at familier, som har fået tildelt og/eller ansøger om en almen bolig, bliver stadig mere sårbare, gør det endnu mere nødvendigt at sikre et socialt miks og højne kvaliteten af de almene boliger samt udvikle integrerede tilgange til bæredygtig byudvikling, som omfatter de sociale, økonomiske, bymæssige og miljømæssige aspekter, således som Kommissionens forslag til EFRU-forordning lægger op til.

7.1

Den Europæiske Union bør først og fremmest sikre retlige rammer, som gavner udviklingen af det sociale boligbyggeri i medlemsstaterne, både hvad angår finansieringen af dette udbud og fastlæggelsen af adgangskriterier og driftsformer. Sådanne gunstige retlige rammer omfatter kontrollen med åbenbare fejl i klassificeringen som tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, lovligheden af statsstøtte til almene boligorganisationer, anvendelsen af bestemmelserne om offentlige indkøb og om samarbejde mellem almene boligorganisationer, men også anvendelsen af lavere momssatser i og med, at en bolig er et stærkt nødvendigt gode.

7.2

Kommissionen bør revidere sin beslutningspraksis vedrørende kontrollen med åbenbare fejl i medlemsstaternes klassificering af socialt boligbyggeri som en tjeneste af almindelig økonomisk interesse, da den måske ikke altid tager højde for de særlige forhold, der gør sig gældende i sektoren. Den bør overlade det til medlemsstaterne at fastlægge betingelserne for adgang til almene boliger og prisniveauet med udgangspunkt i de lokale behov og lokale præferencer samt de faktiske behov hos mindrebemidlede eller socialt vanskeligt stillede grupper, i henhold til bestemmelserne i protokol nr. 26 om tjenesteydelser af almen interesse.

7.3

EØSU glæder sig over Kommissionens beslutning om at forlænge fritagelsen for forhåndsanmeldelse af statsstøtte, der ydes i form af kompensation for offentlig tjeneste til almene boligorganisationer, og over at den har taget hensyn til særlige aspekter, især mht. funktionsperiode og langsigtede investeringer.

7.4

EØSU glæder sig over, at Kommissionen i en meddelelse om socialt iværksætteri har bebudet, at den vil fremme et gunstigt miljø for udviklingen af sociale virksomheder i Den Europæiske Union, også når det gælder opnåelse af bolig, og at begunstige oprettelsen af solidariske investeringsfonde. EØSU understreger nødvendigheden af at respektere den rolle, som arbejdsmarkedets parter spiller i de medlemsstater, hvor der er tradition for at inddrage dem i forvaltningen af det sociale boligbyggeri.

7.5

Kommissionen, Parlamentet og Rådet bør lade direktivforslagene om offentlige indkøb og koncessioner omfatte samarbejdet mellem almene boligorganisationer i deres egenskab af offentligretlige organer og sociale virksomheder ved at inddrage dem i anvendelsesområdet for offentlig-offentligt samarbejde i betragtning af, at disse enheder tjener almenhedens interesse og at der er investeret offentlig eller privat kapital i dem.

7.6

Kommissionen bør genoverveje sine forslag om momssystemets fremtid ved at bevare medlemsstaternes mulighed for at fastsætte en lavere momssats for offentlige, sociale eller private tjenesteudbyderes opførelse og renovation af almene boliger i deres egenskab af et stærkt nødvendigt gode af lokal karakter, som ikke påvirker handelen mellem medlemsstaterne og det indre markeds gnidningsløse funktion.

7.7

Den Europæiske Union bør ligeledes hjælpe medlemsstaterne med at udvikle deres almene boligpark og modernisere den, således at den bliver i stand til at imødegå de nye demografiske, sociale og klimatiske udfordringer og dermed bidrage aktivt til at opfylde målene for Europa 2020-strategien.

7.8

EØSU glæder sig på denne baggrund over Kommissionens forslag om EFRU- og ESF-forordningerne, som åbner mulighed for strukturfondsstøtte for perioden 2014-2020 til investeringer på områderne renovation af varmeinstallationer i almene boliger, integrerede aktioner for bæredygtig byudvikling, adgang til en almen bolig af god kvalitet til en overkommelig pris for marginaliserede grupper og fremme af sociale virksomheder. EØSU minder om, at målet er at kunne tilbyde en almen bolig af god kvalitet til alle, som har behov herfor.

7.9

EØSU mener, at sådanne foranstaltninger er nødvendige og bør ledsage bestemmelserne i Kommissionens direktivforslag om energieffektivitet, som pålægger de almene boligorganisationer årligt at renovere varmeinstallationerne i 4 % af den almene boligpark. En sådan forpligtelse bør følges op med specifikke tiltag til finansiering af de dermed følgende investeringer, især via EFRU, men også gennem oprettelse af en investeringsfond på EU-plan.

7.10

Parlamentet og Rådet bør vedtage Kommissionens forslag om EFRU- og ESF-forordningerne, som er et led i gennemførelsen af Europa 2020-strategien og som for første gang i alle strukturfondsforordningerne anerkender boligsektorens fremtrædende rolle i medlemsstaternes investeringspolitik inden for rammerne af samhørighedspolitikken for perioden 2014-2020.

7.11

Reguleringen af medlemsstaternes boligmarkeder er en faktor af stor betydning for stabiliteten i euroområdet i betragtning af boligboblernes makroøkonomiske og sociale indvirkning. Almene boliger bidrager til stabilisering af boligmarkederne og til regulering af cykliske udsving i boligpriserne.

7.12

EØSU glæder sig over Kommissionens forslag om at indføre en stærkere makroøkonomisk overvågning af euroområdet og i den forbindelse tage højde for de makroøkonomiske følger af boligbobler. EØSU mener, at disse bestemmelser om stærkere overvågning bør ledsages af foranstaltninger til fremme af en intelligent regulering af boligmarkederne i medlemsstaterne og udvikling af et udbud af almene og private boliger, som kan stabilisere og dæmpe konjunkturbevægelserne på boligmarkedet og gå hånd i hånd med en bæredygtig byudvikling.

7.13

EØSU mener, at tiden nu er inde til at overveje spørgsmålet om oprettelse af en økonomisk reserve på EU-plan til sikring af finansieringen af det sociale boligbyggeri, som er en del af den europæiske sociale model. Man bør undersøge muligheden for indførelse af en ordning for folkelig opsparing til socialt boligbyggeri. En sådan opsparingskonto kunne etableres online af EIB, som i givet fald skulle forvalte disse midler. En sådan fremgangsmåde ville have det dobbelte formål at stabilisere investeringerne i det sociale boligbyggeri og give investorerne en fast folkelig forankring.