21.11.2013   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 341/92

1.1

EØSU bifalder de rettidige ændringer til direktivet om nuklear sikkerhed som resultat af Det Europæiske Råds mandat til Kommissionen til at overveje og foreslå nødvendige lovgivningsmæssige ændringer efter Fukushima-katastrofen. Efterfølgende har stresstest af europæiske nukleare anlæg identificeret områder, der kræver særlig opmærksomhed. Nuklear sikkerhed er et vigtigt grænseoverskridende emne for EU. Befolkningens opfattelse heraf har stor betydning for den nationale politik. Borgerne forventer med rette verificerbare høje standarder og konsekvens.

1.2

Det glæder udvalget, at der i dette forslag tages højde for flere af de problemstillinger, der fremhæves i dets tidligere udtalelser (1) om nuklear sikkerhed. Der er bl.a. tale om en bedre tilgang til harmonisering blandt medlemsstaterne, afklaring af tilsynsansvar, kompetence og kapacitet, de nationale tilsynsmyndigheders uafhængighed samt nødberedskabs- og indsatsforanstaltninger på de enkelte anlæg. Udvalget bifalder især den styrkede tilgang til den samlede gennemsigtighed og bestræbelserne på at påtage sig særlige forpligtelser som et nødvendigt og potentielt effektivt bidrag til imødekommelsen af borgernes bekymringer.

1.3

Udvalget glæder sig særligt over den væsentligt forbedrede tilgang til nationalt tilsynsansvar, kompetence, anvendelse og uafhængighed, som styrker hvert af disse områder samt muliggør støtte- og verifikationsmekanismer.

1.4

Den udvidede artikel indeholdende definitioner vil bidrage til en enkel fortolkning og større retskraft, men det bør sikres, at teksten er forenelig med eventuelle tilsvarende definitioner fra WENRA (De Vesteuropæiske Nukleare Tilsynsmyndigheders Sammenslutning) og IAEA (Den Internationale Atomenergiorganisation) og i givet fald opdateres, så den forbliver i overensstemmelse med den internationalt aftalte terminologi.

1.5

Udvalget noterer sig styrkelsen af bestemmelserne om nødberedskabs- og indsatsforanstaltninger på de enkelte anlæg. Der vil i givet fald være behov for øjeblikkelige foranstaltninger på baggrund af anbefalingerne i fremskridtsrapporten om nødberedskab uden for anlægget. Dette område vækker særlig bekymring hos de europæiske borgere og kræver iværksættelse af yderligere øjeblikkelige og effektive foranstaltninger.

1.6

Bestemmelserne vedrørende information af offentligheden og gennemsigtighed styrkes, men det bør kræves af medlemsstaterne, at de sikrer, at offentligheden og civilsamfundsorganisationerne modtager praktisk og aktiv støtte til deres samarbejde med tilsynsmyndigheden om at udvikle en deltagelsesorienteret procedure for styrkelse af borgernes deltagelse i planlægning, evaluering og beslutningstagning.

1.7

Udvalget påskønner Kommissionens hurtige forelæggelse af dette forslag om direktivændring. Udvalget bemærker desuden, at der fortsat foretages internationale analyser af erfaringerne fra Fukushima, og at en evaluering af gennemførelsen af det nuværende direktiv om nuklear sikkerhed senere kan give yderligere sikkerhedsmæssig indsigt. Alle parter er forpligtet til fortsat at øge sikkerheden, og erfaringer har vist, at den nukleare sikkerhed fortsat må forbedres.

2.1

I 2009 gav EØSU i sin udtalelse om de foreslåede rammebestemmelser for nuklear sikkerhed  (2) udtryk for sin bekymring over den lange tid, det havde taget at udvikle og opnå tilstrækkelig konsensus til at fremlægge det første direktiv om nuklear sikkerhed (2009/71/ Euratom); i en resolution fra Rådet af 22. juli 1975 om de teknologiske problemer vedrørende nuklear sikkerhed var der blevet opfordret til passende foranstaltninger og en harmoniseret tilgang på fællesskabsniveau. Derimod har det kun taget 4, og ikke 34 år, at foreslå de aktuelle ændringer af direktivet fra 2009.

2.2

Der er flere grunde til det øgede tempo. For det første er de foreslåede ændringer et svar på rapporten om det omfattende "stresstestprogram", der blev gennemført i Europa som følge af tsunamiens konsekvenser for Fukushima Daiichi-atomkraftværket i marts 2011. I Japan kastede dette lys på en række tekniske, operationelle og tilsynsmæssige svagheder og fejl. Ændringerne afspejler imidlertid også bekymringer, som der var givet udtryk for inden 2009, men som det ikke har været muligt at inddrage i det oprindelige direktiv på grund af tilsynsmyndighedernes, medlemsstaternes og den nukleare industris holdninger. Fukushima har ikke blot gjort det muligt at tage disse bekymringer op til fornyet overvejelse, men har også haft en væsentlig og direkte indvirkning på den nukleare politik i flere medlemsstater.

2.3

I denne udtalelse gives der udtryk for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs ansvar for at afspejle civilsamfundets holdninger og bekymringer generelt – et ansvar, som i dette tilfælde styrkes af proceduren i Euratom-traktatens artikel 31 (om sundhed og sikkerhed), der indeholder et krav om en udtalelse fra EØSU. Udvalget har tidligere udtalt, at der – fordi direktiverne om nuklear sikkerhed omhandler grundlæggende emner vedrørende arbejdstagernes sundhed, miljø og den offentlige sikkerhed (nødberedskab), som EU beskæftiger sig med i henhold til TEU og TEUF - er god grund til at behandle de pågældende emner i disse traktater frem for i Euratom-traktaten. Dette vil desuden øge den demokratiske troværdighed, idet der i så tilfælde skal træffes fælles beslutning med Europa-Parlamentet.

2.4

En del af befolkningen er stadig bekymret over de 132 nukleare reaktorer, der er i drift i Europa. Selv om holdningerne varierer fra én medlemsstat til en anden, er nukleare anlæg stadig en kilde til underliggende frygt - en følelse, der i høj grad kan stimuleres af eksterne begivenheder. Mange borgere ønsker sikkerhed i en form, de kan forstå og have tillid til, og søger en sådan fra EU, som har stor erfaring og et godt ry generelt med hensyn til at fremme og konsolidere borgernes sikkerhed. Fukushima har med stor tydelighed vist, at det ikke længere er holdbart at promover konceptet absolut sikkerhed - en tendens i Japan teknologisk og institutionelt set. Udfordringen for enhver lovgivningsmæssig tilgang er spørgsmålet om, hvorvidt den kan understøtte en relativ tilgang til sikkerhed, som offentligheden kan have tillid til. En sådan tillid må baseres på en kombination af den måde, risikoen opfattes på, og de beskyttende eller modvirkende foranstaltningers virkning. Der findes endnu ingen fuldt harmoniserede sikkerhedsstandarder for Europa, og offentligheden giver udtryk for bekymring, når den skønner, at sikkerhedsstandarderne eller håndhævelsen af disse i et tilgrænsende land er lavere end i dens eget. En løsning på sådanne udsving kan være en kompetent myndighed på EU-niveau.

2.5

I alle medlemsstater hviler ansvaret for den nukleare sikkerhed hos anlæggenes ledelse, der handler inden for bestemte rammer, som overvåges af den nationale tilsynsmyndighed. Fukushima bragte en række spørgsmål om forskellige emner på bane, bl.a. anlæggenes design og forsvarsmekanismer, modvirkningsindsats, nødberedskab, kommunikation af oplysninger, menneskelige fejl, forvaltning, gennemsigtighed og reguleringsmæssigt tilsyn. Konsekvenserne af et begrænset antal af disse emner blev behandlet i stresstestprocessen og efterfølgende rapporter, idet de kunne gøre sig gældende for europæiske atomkraftværker og sikkerheden.

2.6

Nuklear sikkerhed er et grænseoverskridende emne, og EU er skredet til handling, fordi de internationale sikkerhedsstandarder og konventioner vedrørende nuklear sikkerhed enten er juridisk ikkebindende eller ligefrem juridisk uigennemførlige. Disse forslag til ændringer er resultatet af det mandat, Kommissionen har fået af Det Europæiske Råd til at vurdere den eksisterende juridiske og lovgivningsmæssige ramme og foreslå nødvendige forbedringer.

3.1

Forslaget er en vurdering af den eksisterende juridiske og lovgivningsmæssige ramme for nuklear sikkerhed, der har til hensigt at sikre ensartede høje standarder for nuklear sikkerhed og tilsyn. I lyset af stresstestene og den erfaring, der er høstet på baggrund af Fukushima-undersøgelserne, foreslår Kommissionen, at EU's rammer for nuklear sikkerhed i nogle henseender og i den udstrækning, der er muligt, tilpasses de seneste tekniske standarder, og kræver samtidig større gennemsigtighed.

3.2

De nationale tilsynsmyndigheders beføjelser og uafhængighed vil derved blive styrket, og de vil få en større rolle, der understøttes af eksperter og ekspertressourcer. De vil sammen med anlæggenes ledelser skulle udvikle og offentliggøre en strategi for information til offentligheden, navnlig i tilfælde af ulykker, men også i forbindelse med anlæggenes almindelige drift. Borgerne vil således i højere grad kunne deltage i godkendelsesprocessen for nukleare anlæg.

3.3

Nye sikkerhedsmål vedrørende placering, design, konstruktion, ibrugtagning, drift og nedlukning af nukleare anlæg vil blive udfærdiget, og et system med "peerevalueringer" af nukleare anlæg hvert sjette år vil blive indført på EU-niveau og resultere i udarbejdelsen af tekniske retningslinjer for forbedring af den nukleare sikkerhed.

3.4

Nye nukleare anlæg bør designes således, at beskadigelse af reaktorkernen ikke kan have konsekvenser uden for anlægget, og hvert anlæg bør have et godt beskyttet nødberedskabscenter og stringente retningslinjer for håndtering af ulykker.

4.1

EØSU har fulgt debatten om nuklear sikkerhed, stresstestprocessen og den efterfølgende udvikling nøje. I sin udtalelse Endelig rapport om stresstestene af nukleare anlæg  (3) opfordrer EØSU på det kraftigste til en ambitiøs revision af direktivet fra 2009. Kommissionen tilkendegiver også tydeligt sine ambitioner for direktivet i sin rapport om stresstest af nukleare anlæg (4). Den identificerer følgende fire hovedområder, hvor der er behov for en revision af direktivet om nuklear sikkerhed:

En kort gennemgang af, hvorvidt målene under disse fire områder opfyldes, følger i afsnit seks.

4.2

Det nuværende forslag indeholder mere end 90 ændringsforslag til det eksisterende direktiv, hvoraf visse er af en væsentlig længde og størrelse. De omfattende betragtninger i direktivet giver fortolkningsmæssig vejledning om baggrund og praktisk gennemførelse, men det bør bemærkes, at direktivets artikler udgør den omfangsrige tekst, som denne udtalelse omhandler.

4.3

EØSU bemærker, at begrebet "med rimelighed kan lade sig gøre", der anvendes i teksten, trods den udvidede definition kan føre til urimelig vægtning af økonomiske eller politiske overvejelser. Alternativt kan begreberne "bedste, tilgængelige teknologier" og "bedste tilsynspraksis" anvendes, men dette vil medføre væsentlige omkostningsstigninger.

4.4

EØSU påpeger, at selv om direktiverne ifølge Kommissionen skulle sikre, at nye nukleare anlæg designes således, at beskadigelse af en reaktorkerne ikke kan have konsekvenser uden for anlægget, fremgår det af aktuelle tekniske og videnskabelige udtalelser, at dette ikke kan hævdes kategorisk, og at det i praksis er umuligt fuldstændigt at undgå enhver form for konsekvens uden for anlægget.

5.1

Det oprindelige direktiv vil blive styrket, udvidet og præciseret med dette forslag om direktivændring, og en række specifikke problemer med hensyn til at give offentligheden sikkerhedsgarantier vil blive behandlet. Udvalget bifalder især:

5.2

EØSU bifalder ændringen af titlen på og udvidelsen af artikel 8, der nu omhandler gennemsigtighed, samt det nye afsnit 2, der definerer vidtgående særlige forpligtelser. Den tidligere artikel 8 med titlen "Information af offentligheden" var af meget begrænset omfang. Sammen med artikel 8, litra a-f), og de udvidede "definitioner" i artikel 3 dækker den nu knap 50 % af teksten i det ændrede direktiv. Håndhævelsen bør fremmes med disse bestemmelser, selv om visse områder stadig lægger op til forskellig fortolkning. Indførelsen af de foreslåede vidtrækkende nye bestemmelser, der i høj grad kan medvirke til at imødekomme borgernes forståelige bekymringer, er særlig prisværdig. Blandt bestemmelserne kan fremhæves:

5.3

EØSU bemærker, at de vigtige temaer nødberedskabs- og indsatsarrangementer uden for anlægget samt krisekommunikation ikke behandles i dette direktiv, men er genstand for en igangværende evaluering og rapport med anbefalinger, som vil blive fremlagt inden udgangen af 2013. Der bør hurtigst muligt træffes alle nødvendige foranstaltninger i lyset af disse anbefalinger.

5.4

Spørgsmålet om beskyttelse af nukleare anlæg mod terrorangreb er behandlet separat parallelt med stresstestprogrammet, og der er rapporteret om dette til Det Europæiske Råd i 2012. Medlemsstaterne opfatter sikkerhedsforanstaltninger som en selvstændig kompetence, der ligger uden for rammerne af bestemmelserne i direktivet om nuklear sikkerhed. Ifølge undersøgelsen efter katastrofen i Fukushima har Japans nukleare tilsynsmyndighed besluttet at anmode alle ledelser af nukleare anlæg om at træffe de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at anlæggene er sikret mod eventuelle terrorangreb.

5.5

Direktivet udvider til en vis grad de lovgivningsmæssige krav. Det er vigtigt, at nye anmodninger er nødvendige, proportionale og har til hensigt at garantere borgernes sikkerhed. EØSU mener, at der er opnået en passende balance i forslaget om direktivændring.

6.1

Fortsatte forskelle mellem medlemsstaterne resulterer i en manglende konsekvent tilgang til nuklear sikkerhed. Dette er (ifølge Kommissionen) hovedkonklusionen og kan afhjælpes ved hjælp af en lovgivningsmæssig ramme. Manglen på kodificerede EU-mekanismer til opnåelse af enighed om tekniske standarder og fremgangsmåder for gennemførelse af sikkerhedsvurderinger fremhæves. Den ændrede artikel 8f), fastlægger en sådan mekanisme, selv om EØSU mener, at sætningen "Medlemsstaterne udvikler og opstiller med støtte fra de kompetente tilsynsmyndigheder i fællesskab retningslinjer" mangler præcision og vidner om utilstrækkelige beslutninger om emnet. Effektiviteten af denne tilgang bør derfor fortsat evalueres, og hvis der opstår alvorlig tvivl, bør etableringen af et EU-reguleringsagentur for nuklear sikkerhed overvejes. En sådan tilgang kan give betydelige fordele med hensyn til mindre medlemsstaters adgang til kvalifikationer og ressourcer.

6.2

Spørgsmål om de nationale tilsynsmyndigheders uafhængighed, delt ansvar, manglende koordinering, afsættelse af tilstrækkelige ressourcer og definerede kompetencer er alle områder, der bør tages op til behandling. Den ændrede artikel 5 indeholder meget mere specifikke lovgivningsmæssige krav til medlemsstaterne. Kravene bør i høj grad lægge op til behandling af disse emner. Der er imidlertid behov for hurtigst muligt at verificere de nationale tilsynsmyndigheders uafhængighed og kompetence – et af de områder, der specifikt behandles i Kommissionens rapport. En sådan verifikation bør betragtes som fremmende frem for krænkende for de nationale tilsynsmyndigheders uafhængighed, og den bør ikke begrænses til selvvurdering med supplerende international peerevaluering hvert 10. år. EØSU foreslår, at der foretages vurderinger og peerevalueringer i alle medlemsstater senest inden udgangen af 2018 og hvert sjette år derefter.

6.3

På nuværende tidspunkt er overvågnings- og verifikationsmekanismerne på EU-niveau begrænset til peerevalueringer af de nationale rammer for nuklear sikkerhed og af de kompetente tilsynsmyndigheder. Kapitel 2a i forslaget om direktivændring udvider betydeligt omfanget af internationale peerevalueringer – en positiv udvikling. Planen om en peerevaluering "af et eller flere specifikke temaer" hvert sjette år kan imidlertid bevirke, at visse områder ikke underlægges en dybdegående undersøgelse i flere årtier. Udvalget foreslår derfor, at de temabaserede evalueringer foretages parallelt med den evalueringsproces, der fremgår af konventionen om nuklear sikkerhed, og som finder sted hvert tredje år. Af hensyn til forpligtelsen til gennemsigtighed bør offentligheden være med til at afgøre, hvilke specifikke temaer evalueringen skal dække.

6.4

Der lægges betydeligt mere vægt på information af offentligheden og gennemsigtighed i forslaget til direktivændring med specifikke krav, der i flere tilfælde erstatter de nuværende generiske krav. I praksis er det imidlertid ofte vanskeligt for privatpersoner og civilsamfundsorganisationer at engagere sig i offentlige høringer og informationsmekanismer. Effektiviteten af offentlighedens deltagelse kom til udtryk på de to møder, som blev afholdt af ENSREG i forbindelse med stresstestene. EØSU foreslår, at det kræves af medlemsstaterne, at de sikrer, at offentligheden og civilsamfundsorganisationerne modtager aktiv støtte til i samarbejde med tilsynsmyndigheden at udvikle deltagelsesorienterede procedurer for etablering af borgernes deltagelse i og høring om planlægning, evaluering og beslutningstagning. Dette bør også gælde for formelle og de facto-forlængelser af nukleare anlægs levetid. Etablerede processer som f.eks. RISCOM's model for gennemsigtighed (http://www.karita.se/our_approach/riscom_model.php) kunne effektivt incitere hertil, hvis de foretages uafhængigt.

6.5

Forståelsen for, hvad en omfattende tilgang til nuklear sikkerhed udgør, øges til stadighed. Etiske, socioøkonomiske og psykologiske faktorer er blevet mødt med større accept i perioden med intens debat efter Fukushima-katastrofen. Udvalget mener, at der også kan drages nytte af sådanne analyser inden for andre områder af energifremstilling og brug af energi, navnlig i en overgangsfase og en periode med globalt pres.