21.11.2013   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 341/92

1.1

El CESE acoge favorablemente las enmiendas oportunamente presentadas a la Directiva sobre seguridad nuclear, que son el resultado del mandato del Consejo Europeo a la Comisión por el que le pedía que considerase y propusiera los cambios legislativos impuestos por la catástrofe de Fukushima. Posteriormente, diversas pruebas de resistencia efectuadas en las centrales nucleares europeas determinaron las áreas que necesitaban una especial atención. La seguridad nuclear es una importante cuestión transfronteriza para la UE. La forma en que esta cuestión es percibida por los ciudadanos tiene un impacto significativo en la política nacional. Los ciudadanos esperan con razón cierta coherencia y unas normas de seguridad elevadas y verificables.

1.2

El Comité observa con gran satisfacción que en la propuesta sometida a examen se han recogido varias de las cuestiones subrayadas en sus anteriores dictámenes (1) sobre seguridad nuclear, como un mayor hincapié en la armonización entre los Estados miembros, la clarificación de las responsabilidades reguladoras, competencia y capacidad, la independencia de los reguladores nacionales y la preparación y respuesta a las emergencias in situ. En particular, el Comité celebra el hincapié en la transparencia general y el afán por incluir las obligaciones específicas como una contribución necesaria y potencialmente eficaz para hacer frente a las inquietudes de los ciudadanos.

1.3

En particular, el Comité acoge favorablemente que la Comisión haga mayor hincapié en la responsabilidad reguladora, competencia, aplicación y en la independencia nacional que refuerza cada una de estas áreas, al tiempo que proporciona mecanismos de apoyo y verificación.

1.4

El artículo ampliado dedicado a las «definiciones» aumentará la claridad de la interpretación y ayudará a asegurar jurídicamente el cumplimiento, aunque hay que asegurar que el texto sea compatible cuando la WENRA (Asociación de Reguladores Nucleares de Europa Occidental) y el OIEA (Organismo Internacional de Energía Atómica) faciliten definiciones equivalentes y que estas se actualicen en caso necesario para que sigan siendo coherentes con la terminología internacionalmente acordada.

1.5

El Comité celebra el refuerzo de las disposiciones para la preparación y respuesta a las emergencias in situ. Será necesaria una intervención rápida en respuesta a las recomendaciones del informe intermedio sobre la preparación para las emergencias fuera del emplazamiento, cuando esté disponible. Esta es una cuestión de particular interés para los ciudadanos europeos y requiere la adopción urgente de medidas adicionales eficaces.

1.6

Se mejoran las disposiciones para la transparencia y la información pública, pero hay que exigir a los Estados miembros que garanticen que las organizaciones públicas y de la sociedad civil obtienen un apoyo práctico y activo a la hora de desarrollar, con la autoridad reguladora, procesos participativos para aumentar la intervención pública en la planificación, revisión y toma de decisiones.

1.7

El Comité aprecia la rapidez con que la Comisión ha presentado esta Directiva de modificación. Asimismo, observa que continúa el análisis internacional de las lecciones que cabe aprender de Fukushima y que una revisión de la aplicación de la Directiva vigente sobre seguridad nuclear puede sugerir a su debido tiempo otros conocimientos en materia de seguridad. Todas las partes están comprometidas con la continua mejora, y la experiencia indica que aún será posible introducir nuevas mejoras de la seguridad nuclear.

2.1

En 2009, en su Dictamen acerca de un marco comunitario sobre seguridad nuclear  (2), el CESE manifestaba su preocupación por el tiempo que se había tardado en desarrollar y conseguir un consenso suficiente para presentar la primera Directiva sobre seguridad nuclear (2009/71/ Euratom); una Resolución del Consejo de 22 de julio de 1975 sobre los problemas tecnológicos de la seguridad nuclear abogaba por una intervención apropiada y un planteamiento armonizado a nivel comunitario. En cambio, se han necesitado solo cuatro años, en lugar de 34, para proponer las actuales enmiendas a la Directiva de 2009.

2.2

Este cambio de ritmo se explica por una serie de razones. En primer lugar, las enmiendas propuestas son la respuesta al informe sobre el amplio programa de «pruebas de resistencia» llevado a cabo en Europa a raíz del impacto del tsunami en la central nuclear de Fukushima Daiichi. En Japón, dicho impacto expuso una serie de fallos y puntos débiles técnicos, operativos y normativos. Sin embargo, las enmiendas también reflejan las inquietudes manifestadas antes de 2009 que, debido a las opiniones expresadas por los reguladores, los Estados miembros y la industria nuclear, no había sido posible incluir en la Directiva original. Fukushima no solo permitió reconsiderar estas inquietudes, sino que también tuvo una importante repercusión directa en la política nuclear de varios Estados miembros.

2.3

En el presente dictamen se subraya la responsabilidad del Comité Económico y Social Europeo a la hora de reflejar las opiniones e inquietudes de la sociedad civil en general, una responsabilidad aumentada en este caso porque el procedimiento seguido con arreglo al artículo 31 del Tratado Euratom (sobre asuntos de salud y seguridad) establece que el dictamen del Comité es un requisito prioritario. El Comité ha señalado previamente que, como quiera que las directivas sobre seguridad nuclear contemplan cuestiones fundamentales como la salud de los trabajadores, el medio ambiente y la seguridad pública (respuesta a las emergencias), que la UE aborda en el TUE y el TFUE, cabe tratar esas cuestiones bajo estos últimos tratados, en lugar del Tratado Euratom. Así se reforzaría aún más la credibilidad democrática, porque deberían ser aprobadas en codecisión con el Parlamento Europeo.

2.4

Algunos ciudadanos aún están preocupados por los 132 reactores nucleares en funcionamiento en Europa. Aunque las actitudes varían de un Estado miembro a otro, las centrales nucleares pueden seguir siendo una fuente de ansiedad subyacente, un sentimiento que puede verse avivado por sucesos externos. Muchos ciudadanos están buscando seguridad en una modalidad que puedan comprender y confiar, por lo que confían en la UE, que tiene una amplia experiencia y una excelente reputación a la hora de mejorar y consolidar las cuestiones de seguridad pública. En cierto sentido, Fukushima demostró que no se puede seguir promoviendo el concepto de seguridad absoluta, una tendencia japonesa en términos tecnológicos e institucionales. El desafío que conlleva cualquier planteamiento legislativo estriba en saber si este puede apoyar un planteamiento relativo en términos de seguridad que permita mantener la confianza de los ciudadanos. Tal confianza se basará en una combinación de cómo se percibe el riesgo y la fuerza de las medidas de protección o mitigación. Aún no se cuenta con normas de seguridad totalmente armonizadas para Europa, y los ciudadanos se preocupan cuando creen que las normas de seguridad, o su cumplimiento, en un país vecino son más bajas que en su propio país. Comprensiblemente, una solución a tal disparidad podría ser una autoridad competente a nivel de la UE.

2.5

En todos los Estados miembros, la seguridad nuclear es responsabilidad del operador de la central en un marco supervisado por el órgano regulador nacional. Fukushima planteó ciertas preguntas sobre diversos aspectos, como el diseño de las centrales y las acciones de protección, los esfuerzos de mitigación, la respuesta a las emergencias, la comunicación de la información, los errores humanos, la gobernanza, la transparencia y la supervisión normativa. En los procesos de pruebas de resistencia y en posteriores informes se consideraron las implicaciones de un limitado número de estas cuestiones a efectos de las centrales nucleares y de la seguridad en Europa.

2.6

La seguridad nuclear es una cuestión transfronteriza y la UE ha intervenido porque los convenios y normas internacionales que rigen la seguridad nuclear son jurídicamente no vinculantes o no son de aplicación jurídica directa. Las propuestas de enmienda sometidas a examen son el resultado del mandato conferido a la Comisión por el Consejo Europeo de revisar el marco jurídico y reglamentario vigente y proponer las mejoras que resultaran necesarias.

3.1

La propuesta es una revisión del marco jurídico y reglamentario vigente en materia de seguridad nuclear que pretende garantizar unas normas altas y coherentes de seguridad nuclear y supervisión. A la luz de las pruebas de resistencia y las lecciones aprendidas de la investigación de la catástrofe de Fukushima, propone adaptar, en algunos aspectos y cuando sea posible, el marco de seguridad nuclear de la UE a las últimas normas técnicas, y exige una mayor transparencia.

3.2

Se potenciarán las facultades e independencia de las autoridades reguladores nacionales, a las que se les conferirá un papel más importante, apoyándolas con expertos y recursos. Junto con los operadores de las centrales nucleares, se les exigirá que desarrollen y publiquen una estrategia para facilitar información a los ciudadanos, especialmente en caso de accidente, pero también por lo que respecta al funcionamiento normal. Los ciudadanos podrán participar en mayor medida en la concesión de licencias para el funcionamiento de centrales nucleares.

3.3

El emplazamiento, diseño, construcción, puesta en servicio, explotación y desmantelamiento de las centrales nucleares se someterán a nuevos objetivos de seguridad, y en toda la UE se introducirá un sistema de revisión inter pares de las instalaciones nucleares cada seis años, lo que se traducirá en el desarrollo de directrices técnicas para la mejora de la seguridad nuclear.

3.4

Habría que diseñar nuevas centrales nucleares para que el daño al núcleo de un reactor no pueda tener consecuencias fuera de la central, y cada central debería disponer de un centro de respuesta a las emergencias bien protegido y unas estrictas directrices para la gestión de accidentes.

4.1

El CESE ha seguido de cerca el debate en torno a la seguridad nuclear, el proceso de pruebas de resistencia y su evolución. En su Dictamen acerca del Informe final sobre las pruebas de resistencia nuclear  (3), el CESE abogaba por una ambiciosa revisión de la Directiva de 2009. Asimismo, la Comisión Europea expuso claramente sus aspiraciones respecto de la directiva en su informe sobre las pruebas de resistencia (4). En dicho informe estableció cuatro ámbitos principales en los que la Directiva de Seguridad Nuclear requería una revisión:

En la sección 6 se ofrece una breve evaluación a fin de examinar si se han alcanzado los objetivos de esos cuatro ámbitos.

4.2

La propuesta sometida a examen presenta más de 90 enmiendas a la directiva vigente, y algunas de ellas son considerablemente extensas y profundas. Los amplios considerandos de la directiva ofrecen una orientación interpretativa sobre su aplicación racional y práctica, aunque debería observarse que los artículos de la directiva constituyen la esencia del texto sobre el que trata el presente dictamen.

4.3

El CESE señala que el término «razonablemente posible» utilizado en el texto, aunque va acompañado de una amplia definición, podría conducir a dar una importancia indebida a las consideraciones económicas o políticas. Una alternativa podría ser el uso de los términos «mejores tecnologías disponibles» y «mejores prácticas reguladoras», según proceda, aunque esta tendría unas repercusiones significativas en términos de costes.

4.4

El CESE señala que, aunque la Comisión afirma que las directivas deberán garantizar que las nuevas centrales nucleares se diseñen de manera que el daño al núcleo de un reactor no pueda tener consecuencias fuera de la central, la actual opinión técnica y científica sugiere que no puede imponerse una exigencia tan categórica y que prácticamente es imposible eliminar totalmente las consecuencias fuera del emplazamiento.

5.1

La directiva original se verá reforzada, ampliada y aclarada por esta directiva de modificación, al tiempo que se considerará una serie de aspectos específicos para que los ciudadanos tengan plena confianza por lo que a la seguridad respecta. En particular, el Comité acoge favorablemente:

5.2

El CESE acoge favorablemente la ampliación y nueva denominación del artículo 8 que ahora se ocupa de la transparencia, así como la nueva Sección 2, que define las obligaciones específicas. El artículo 8 anterior, denominado «Información al público», tenía un alcance muy limitado. Junto con los artículos 8 bis, 8 ter, 8 quater, 8 quinquies, 8 sexies, 8 septies y las «definiciones» ampliadas en el artículo 3, ahora comprende casi el 50 % del texto de la Directiva modificada. Estas disposiciones deberían impulsar el cumplimiento, aunque algunas áreas quedan abiertas a una interpretación divergente. Es particularmente alentador ver las nuevas disposiciones ampliadas que se proponen y que podrían contribuir en gran medida a mitigar las preocupaciones comprensibles de los ciudadanos. Entre estas disposiciones cabe subrayar:

5.3

El CESE observa que en la directiva no se considera la importante cuestión de la preparación para las emergencias fuera del emplazamiento y la comunicación de las crisis, aunque es el asunto de una revisión y un informe en curso con recomendaciones que deberán presentarse antes de que finalice 2013. Habría que seguir estas recomendaciones para emprender cualquier acción necesaria en caso de urgencia.

5.4

La cuestión de la protección de las centrales nucleares contra los ataques terroristas se consideró separadamente, junto con el programa de pruebas de resistencia, y se presentó al Consejo Europeo en 2012. Los Estados miembros consideran que las medidas de seguridad son competencia de la soberanía nacional al margen de las disposiciones de la Directiva sobre seguridad nuclear. Cabe señalar que la Autoridad Reguladora Nuclear de Japón, en el análisis posterior a la catástrofe de Fukushima, ha decidido pedir a todas las centrales nucleares que adopten las medidas apropiadas para asegurar que las centrales estén protegidas frente a la posibilidad de ataques terroristas.

5.5

Hasta cierto punto, la Directiva amplía los requisitos legislativos. Es importante que las nuevas solicitudes sean necesarias y proporcionales, al tiempo que sirvan al propósito de garantizar la seguridad pública. A juicio del CESE, en la Directiva de modificación se ha alcanzado un equilibrio apropiado.

6.1

Las continuas diferencias entre Estados miembros se traducirán en la falta de un planteamiento coherente de la seguridad nuclear. La Comisión considera que esas diferencias pueden subsanarse a través de un marco legislativo. Se subraya la falta de mecanismos codificados de la UE para acordar normas técnicas y la forma de conducir las revisiones de la seguridad. Aunque el artículo 8 septies establece un mecanismo de esas características, el CESE considera que la frase «los Estados miembros, con ayuda de las autoridades reguladoras competentes, desarrollarán y establecerán conjuntamente directrices» no es precisa y refleja una falta de resolución en esta cuestión. Por consiguiente, habría que mantener bajo revisión la eficacia de este planteamiento y, si se ciernen serias dudas, habría que considerar el establecimiento de una agencia reguladora de la seguridad nuclear de la UE. Tal planteamiento podría ofrecer significativas ventajas en términos de acceso a capacidades y recursos para los Estados miembros más pequeños.

6.2

Es necesario considerar ciertas cuestiones como la independencia de los reguladores nacionales, las responsabilidades compartidas, la falta de coordinación, la provisión de recursos adecuados y la definición de las competencias. El artículo 5 de la Directiva de modificación impone requisitos legislativos más específicos a los Estados miembros, que deberían contribuir considerablemente a hacer frente a estas cuestiones. Sin embargo, es necesario verificar regularmente la independencia y competencia de los reguladores nacionales, uno de los ámbitos planteados específicamente en el informe de la Comisión. Habría que considerar que tal verificación aumenta, y no menoscaba, la independencia de los reguladores nacionales y no habría que dejarla a una autoevaluación decenal con revisiones internacionales inter pares suplementarias. El CESE propone que la evaluación y revisión inter pares tenga lugar en todos los Estados miembros antes de que finalice 2018, y cada seis años a partir de entonces.

6.3

En la actualidad, los mecanismos de supervisión y verificación de la UE se limitan a la revisión inter pares del marco de seguridad nuclear nacional y las autoridades reguladoras competentes. El capítulo 2 bis de la Directiva de modificación amplía considerablemente el alcance de las revisiones internacionales inter pares, lo que se acoge favorablemente. Sin embargo, la periodicidad de la revisión, cada seis años, de «uno o varios temas específicos» podría dar lugar a que algunos ámbitos no se examinaran en profundidad durante décadas. Por consiguiente, el Comité propone que se lleven a cabo revisiones temáticas paralelamente al proceso de revisión de la Convención sobre Seguridad Nuclear que tiene lugar cada tres años. El debate en torno a qué temas específicos se someten a revisión también debería ser un ámbito en el que participaran los ciudadanos en aras del compromiso con la transparencia.

6.4

En la Directiva de modificación se hace mucho más hincapié en la transparencia y la información pública, al tiempo que, en varios casos, se introducen requisitos específicos para sustituir los requisitos generales actuales. Sin embargo, en la práctica, a menudo resulta difícil para los individuos o la sociedad civil organizada participar en los mecanismos de consulta pública e información. La eficacia de la participación pública se ha comprobado en las dos reuniones organizadas por el ENSREG en relación con las pruebas de resistencia. El CESE propone que se exija a los Estados miembros que garanticen que las organizaciones públicas y de la sociedad civil sean activamente apoyadas a la hora de desarrollar, con la autoridad reguladora, procesos participativos para propiciar el compromiso y la consulta pública en la planificación, revisión y toma de decisiones. Esto también debería aplicarse a la ampliación de facto de la vida útil de las centrales. Los procesos establecidos, como el modelo RISCOM para la transparencia (http://www.karita.se/our_approach/riscom_model.php) podrían, si se llevan a cabo con independencia, ofrecer vías efectivas.

6.5

La comprensión de lo que constituye un enfoque global de la seguridad nuclear no deja de avanzar. Los factores éticos, socioeconómicos y psicológicos han ganado en aceptación a lo largo del intenso debate mantenido desde la catástrofe de Fukushima. El Comité considera que otras áreas de generación y uso de energía, especialmente en un período de transición y de presión global, también pueden beneficiarse de tal análisis.