2.3.2018   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 81/81

Докладчици:

Bernd DITTMANN; Denis MEYNENT; Ronny LANNOO

1.1.

За установяване на подходящо законодателство, позволяващо да се постигнат целите на член 3 от ДЕС, ЕИСК припомня значението на следните принципи: правилно прилагане във времето, субсидиарност, пропорционалност, предпазливост, предвидимост, „мисли първо за малките“, външното измерение на конкурентоспособността и тестът на вътрешния пазар.

1.2.

Целта на европейското законодателство трябва винаги да бъде създаването на правна уредба, която позволява на предприятията и гражданите да се възползват от предимствата на вътрешния пазар, и избягването на ненужната административна тежест. Ето защо ЕИСК смята, че мониторингът на изпълнението на място е от съществено значение. Освен това той подкрепя законодателство, което се приспособява. Комитетът отбелязва, че не само съдържанието на законодателството, но и самият законодателен процес трябва да могат да се приспособяват, за да отговарят на потребностите на предприятията и гражданите.

1.3.

По тази причина счита, че приложимостта на правото на Европейския съюз трябва да бъде взета под внимание от самото начало на законодателния цикъл, в момента на оценките на въздействието, и че европейската екосистема в тази област трябва да претърпи по-нататъшно развитие.

1.4.

ЕИСК подчертава обаче, че подобряването на регулирането не замества политическите решения и в никакъв случай не може да води до дерегулиране, нито да предизвиква намаляване на равнището на социална защита, на защитата на околната среда и на основните права.

1.5.

Голяма част от трудностите по привеждане в изпълнение и прилагане на правото на Европейския съюз се дължат на липсата на транспониране на директивите. По тази причина в становищата си ЕИСК предлага като цяло да се използват регламенти вместо директиви.

1.6.

ЕИСК счита, че подобряването на начина, по който Комисията провежда консултации със заинтересованите страни, е от съществено значение за изготвянето на законодателство, което да е лесно за прилагане от държавите членки и заинтересованите страни.

1.7.

В този контекст ЕИСК смята, че може да играе полезна роля в качеството си на посредник между законодателите и ползвателите на законодателството на ЕС. От своя страна ЕИСК непрекъснато адаптира методите си на работа. Ето защо неотдавна той взе решение да участва активно в оценката на законодателния цикъл, като извършва собствени последващи оценки на достиженията на правото на Съюза.

2.1.

На 21 декември 2016 г. Pietro Russo, член на Европейската сметна палата (ЕСП), уведоми с писмо заместник-председателя на ЕИСК Michael Smyth, че на административно равнище ще бъдат установени контакти във връзка с обзорен доклад на ЕСП относно мониторинга върху прилагането на правото на ЕС, извършван от Европейската комисия, като това ще се извърши в съответствие с нейните задължения. Проверката, поискана от ЕСП, се основава на член 17, параграф 1 от Договора за Европейския съюз (ДЕС), съгласно който „Комисията допринася за общия интерес на Съюза и предприема подходящи инициативи в тази насока. Тя следи за прилагането на Договорите и на мерките, приети от институциите по силата на тези Договори. Тя съблюдава прилагането на правото на Съюза под контрола на Съда на Европейския съюз. Тя следи за прилагането на Договорите и на мерките, приети от институциите по силата на тези Договори. Тя съблюдава прилагането на правото на Съюза под контрола на Съда на Европейския съюз[…]“

2.2.

На 3 май 2017 г. Leo Brincat, член на Сметната палата, предаде на генералния секретар на ЕИСК документ, съдържащ три групи въпроси.

2.3.

С оглед на политическото значение на това досие, генералният секретар на ЕИСК информира Бюрото за него и то взе решение да създаде ad hoc група от трима членове, която да изготви отговор под формата на становище по собствена инициатива въз основа на член 29, параграф 2 от Правилника за дейността на ЕИСК. ЕСП трябва да получи приноса на ЕИСК, за да го включи в своя доклад, който се очаква през май 2018 г.

2.4.

По същество ЕСП желае да чуе становището на ЕИСК относно това дали действията, предприети от Европейската комисия, за да се гарантира спазването на правото на ЕС отговарят на опасенията на европейските граждани. ЕСП би желала да се запознае със специфичните аспекти на мониторинга върху прилагането на законодателството, които са от особено значение за ЕИСК.

3.1.

ЕСП отправя три набора от въпроси във връзка с позицията на ЕИСК по отношение на:

3.2.

Отговорите, предоставени в настоящото становище, което няма претенции за изчерпателност, се основават на позициите, изложени в редица становища на ЕИСК (2).

4.1.

Целите на Съюза са определени в член 3 от ДЕС. По-специално, „Той работи за устойчивото развитие на Европа, основаващо се на балансиран икономически растеж и ценова стабилност, силно конкурентна социална пазарна икономика, която има за цел пълна заетост и социален прогрес, и високо равнище на защита и подобряване качеството на околната среда.[…] Той насърчава икономическото, социалното и териториалното сближаване, както и солидарността между държавите-членки“.

4.2.

В този контекст ЕИСК припомня важността на вече определените принципи за изготвяне на подходящо законодателство с цел постигане на горепосочените цели. Тук се включват, наред с другото, принципите на добро прилагане във времето, субсидиарност и пропорционалност, предпазните мерки, предвидимост, „мисли първо за малките“, външното измерение на конкурентоспособността и тестът на вътрешния пазар (3).

5.1.

Относно ключовите инициативи, започнати от Комисията с цел по-добро прилагане на правото на Съюза („По-добро законотворчество“  (4) и „Правото на ЕС: по-добри резултати чрез по-добро прилагане“  (5))

5.1.1.

Темата за „По-добро законотворчество“ отдавна е в полето на интереса на ЕИСК, който ѝ е посветил значителен брой становища и информационни доклади (6), както и множество дебати, семинари, проучвания и изслушвания (7).

5.1.2.

Що се отнася до прилагането на принципите на програмата „По-добро законотворчество“, ЕИСК счита, че регулирането само по себе си не е пречка, а, напротив, то е от жизненоважно значение за постигането на целите, заложени в Договора. Ето защо Комитетът приветства неколкократните напомняния от страна на заместник-председателя Timmermans, че програмата REFIT не бива да води до дерегулиране, нито да предизвиква намаляване на равнището на социална защита, на защитата на околната среда и основните права (8).

5.1.3.

ЕИСК счита, че усъвършенстването на регулирането и превръщането му в интелигентно регулиране е задача, за която обща отговорност носят всички европейски институции и държавите членки в полза на гражданите, предприятията, потребителите и работниците. ЕИСК подчертава обаче, че усвършенстването на регулирането не заменя политическите решения.

5.1.4.

Така например в становището си относно съобщението „По-добро регулиране“, ЕИСК (9):

5.1.5.

От друга страна, приемайки поканата за участие в платформата REFIT, отправена от Комисията и изготвяйки предложения за подобряване на функционирането на платформата (10), ЕИСК демонстрира ангажимента си за правна рамка на Съюза, която да позволява на предприятията и гражданите да се възползват от предимствата на вътрешния пазар и да се избегне ненужната административна тежест.

5.1.6.

С участието си в групата на заинтересованите страни в рамките на платформата REFIT, ЕИСК активно спомогна за изготвянето на различни становища на платформата, които допринесоха за годишната работна програма на Комисията и ще продължат да дават своя принос. Приоритетите на ЕИСК бяха определени въз основа на елементите, предоставени от секциите, и включват, наред с другото, предложение за опростяване по отношение на проблеми, свързани с припокриване и повтарящи се изисквания, произтичащи от различни правни актове на ЕС, както и необходимостта от ясни и пълни европейски стандарти за строителните продукти (Регламент относно строителните продукти). Комитетът допринесе и за изготвянето на изчерпателен списък с предложения относно начините за подобряване на механизмите за консултация на Европейската комисия със заинтересованите страни, който ще допринесе за текущото преразглеждане на насоките и инструментариума за по-добро регулиране.

5.2.

Относно ключовите теми, свързани с по-добро прилагане на правото на ЕС, (приложимост на законодателството, прозрачност и обществената осведоменост)

5.2.1.1.

ЕИСК непрекъснато адаптира своите методи на работа, за да допринесе за оценяването на качеството на прилагането на правото на ЕС. Преди две години той взе решение да участва активно в оценката на законодателния цикъл чрез собствени последващи оценки на достиженията на правото на Съюза.

5.2.1.2.

ЕИСК (11) счита, че приложимостта на правото на ЕС трябва да бъде взета под внимание от самото начало на законодателния цикъл, в момента на оценките на въздействието. Въпреки постигнатия напредък, европейската екосистема в областта на оценката на въздействието (ОВ) трябва да бъде развита допълнително. ЕИСК предлага редица насоки за подобрение с цел укрепване на качеството на ОВ, сред които създаване на прозрачни, достъпни и плуралистични спецификации за проучванията в сферата на ОВ, разширяване на европейския регистър на ОВ, необходимостта от качествен подход и конвергиращ методичен подход на равнището на изследователската матрица на ОВ между различните европейски институции. В бъдеще ЕИСК би трябвало също да анализира някои проучвания на въздействието (по тематики, където институцията има силна позиция), да извърши преглед на методическите аспекти и да изрази мнение относно евентуалното отчитане на икономическите, социалните, екологичните или териториалните измерения в най-напредналия стадий на законодателния цикъл. Това би улеснило и изготвянето на евентуални консултативни становища на ЕИСК, свързани с проектите на законодателни актове, подготвяни от същите тези оценки на въздействието.

5.2.1.3.

За ЕИСК (12) целта на европейското законодателство винаги трябва да бъде създаването на правна рамка, която да позволява на предприятията и гражданите да се възползват от предимствата на вътрешния пазар, и избягването ненужната административна тежест. Ето защо ЕИСК смята, че мониторингът на прилагането на място е от съществено значение. Освен това той подкрепя законодателство, което се приспособява.

5.2.1.4.

Европейското законодателство трябва да бъде категорично по отношение на крайната си цел, винаги да е съобразено със залегналите в Договора цели и гъвкаво по отношение на транспонирането си в националното право (13). В този контекст ЕИСК се застъпва за изясняване на принципите на субсидиарност и на пропорционалност.

5.2.1.5.

ЕИСК отбелязва, че не само съдържанието на законодателството, но и самият законодателен процес трябва да могат да се приспособяват, за да отговарят на потребностите на предприятията и гражданите (14). Във връзка с това ЕИСК препоръчва (15):

5.2.1.6.

По-голямата част от трудностите по прилагане и изпълнение на правото на ЕС се дължат на пропуски при транспонирането на директивите. По тази причина в становищата си ЕИСК препоръчва като цяло да се използват регламенти вместо директиви (16).

5.2.1.7.

Също така, Комисията беше обявила в рамките на REFIT, че ще се проведат консултации във връзка с оценките, проверките за пригодност и изработването на делегирани актове и на актовете за изпълнение. В тази връзка Комисията би трябвало също така да взема под внимание в по-голяма степен становищата на Комитета за регулаторен контрол (КРК) на Европейската комисия, който вече също разполага с правомощия по отношение на последващите оценки.

5.2.1.8.

ЕИСК счита, че подобряването на начина, по който Комисията провежда консултации със заинтересованите страни, е от съществено значение за изготвянето на законодателство, лесно за прилагане от държавите членки и заинтересованите страни. Във връзка с това той вече отправи предложения с оглед структурирано оптимизиране на процеса на консултация и гарантиране на последващите действия (17).

5.2.1.9.

ЕИСК имаше възможността да изрази съжаление, че мерките на програмата „По-добро законотворчество“ не отчитат в достатъчна степен ролята, функцията и представителността на ЕИСК, така както те са определени в Договорите, и поради това се пропуска възможността за използване на експертния опит и компетентността на неговите членове и подобаваща оценка на възложените му задачи. За съжаление фактът, че ЕИСК участва в платформата REFIT (на последващия етап), не отразява в достатъчна степен задачите и отговорността му за укрепване на демократичната легитимност и ефективността на институциите (18).

5.2.1.10.

ЕИСК смята, че прилагането на достиженията на правото на ЕС страда често и от липсата на политическа воля на националните власти да изпълняват и да налагат изпълнението на разпоредби, считани за „чужди“ от гледна точка на техните правни системи и национални традиции, както и упоритата тенденция към общностните норми да се добавят нови и ненужни регулаторни разпоредби или да се избират определени части от тези норми и да се пропускат други (19).

5.2.1.11.

Накрая, ЕИСК счита, че системата EU Pilot (неофициален диалог между Комисията и държавите членки относно неспазването на правото на ЕС преди започването на официална процедура за установяване на нарушение) е друга стъпка в правилната посока, но нейното функциониране все още предстои да бъде оценено. От друга страна, тази система не трябва да се използва за заместител на процедурите за нарушение.

5.2.2.1.

ЕИСК (20) е убеден, че всяко законодателство трябва да бъде резултат от публични политически разисквания. Той смята, че европейският законодателен процес би трябвало да бъде преразгледан в рамките на Договора от Лисабон и, ако е необходимо, в рамките на нов договор, за да може европейските политики да дават по-добри резултати. ЕИСК би искал да изтъкне качеството, легитимността, прозрачността и приобщаващото естество на законодателството.

5.2.2.2.

Заседанията на съставите на Съвета, които функционират въз основа на квалифицирано мнозинство, би трябвало да бъдат публични с цел по-голяма прозрачност и повече демокрация. Според ЕИСК ускорената законодателна процедура в рамките на тристранните срещи би трябвало да се прилага единствено в неотложни случаи, което, впрочем, е в съответствие с Договора (21).

5.2.2.3.

За разлика от заседанията на комисиите на Европейския парламент, тристранните срещи не са нито прозрачни, нито достъпни. Ограничаването на законодателната процедура само до едно четене е равнозначно на ограничаването на участието на гражданското общество (22).

5.2.2.4.

Европейският парламент, но също и институции като Европейския комитет на регионите (КР) и ЕИСК трябва да бъдат включени по-добре в цикъла на европейския семестър (23).

5.2.2.5.

По отношение на делегираните актове Европейската комисия следва да осигури по-голяма прозрачност на процеса на вземане на решения (вж. член 290 от ДФЕС) — нещо, което Комитетът неколкократно е подчертавал (24).

5.2.2.6.

Освен това увеличаването на броя на наименованията на плановете и програмите („По-добро законотворчество“, „Интелигентно регулиране“, „Мисли първо за малките“ и т.н.) доведе до известно объркване. Йерархията на тези програми и проекти, както и тяхното взаимодействие би трябвало да се изяснят, с цел обществеността да разбира към кого са адресирани (25).

5.2.2.7.

Освен това, в интерес на прозрачността и легитимността ЕИСК отправи искане (26) консултациите на Комисията да се осъществяват, без да се засяга структурираният граждански диалог (член 11, параграф 2 от ДФЕС) или консултациите, провеждани в конкретни рамки, като например консултациите между социалните партньори в рамките на социалния диалог (член 154 от ДФЕС) или консултацията с консултативни органи, като ЕИСК (член 304 от ДФЕС).

5.2.3.1.

Необходимо е да се насърчи и подобри комуникацията с обществеността. Комуникацията поражда интерес, а интересът поражда разбиране. Така нареченото „Ново наративно послание за Европа“ би трябвало да започне с възприемането на споделена от Комисията и държавите членки стратегия за комуникация и опростяване. В това отношение би било полезно да се повтори това, на което ЕИСК наблегна в своето становище относно „Акт за единния пазар“, а именно, че политическите партии, медиите, образователните институции и всички заинтересовани страни имат историческата отговорност за това ЕС да може успешно да се справи с предизвикателствата на глобализирания свят, като се основава на ценностите, характеризиращи нашата социална пазарна икономика досега (27).

5.2.3.2.

Създадените от Комисията мрежи за подкрепа все още са слабо познати; това важи в особена степан за мрежата SOLVIT, която има за цел да помогне на гражданите или предприятията от ЕС, когато правата им не се спазват от публичната администрация на друга държава членка. ЕИСК приветства инициативата на Комисията за по-доброто популяризиране на тази мрежа.

5.2.3.3.

Едно от възможните решения (28) би било Комисията да предостави на обществеността повече информация за нарушенията, тъй като в крайна сметка правителствата на държавите членки са тези, които транспонират лошо законодателството, не го транспонират изобщо или го правят със закъснение. Те са тези, които са одобрили съответните законодателни актове в рамките на Съвета. Те носят отговорността за незадоволително привеждане в изпълнение като цяло на достиженията на европейското право, което се установява ежегодно в докладите относно прилагането му. Освен това Комисията би трябвало системно да проверява кои мерки са от първостепенно значение за съществена промяна на настоящото положение, както и да вземе под внимание предишни предложения на ЕИСК (29) в тази сфера.

5.3.

Относно ключовите отговорности на Комисията за по-добро прилагане на правото на ЕС (мониторинг върху прилагането на правото на Европейския съюз (30) и спазването му от държавите членки)

5.3.1.

Естествено, въпросът за мониторинга върху прилагането на правото на ЕС тревожи ЕИСК, който му посвети специални становища (31). Този въпрос беше разгледан в предходни становища по други теми („Интелигентно регулиране“, „По-добро законотворчество“, „REFIT“ и др.) и по време на изслушвания и семинари на тази тема (по-специално в рамките на своята Обсерватория на единния пазар).

5.3.2.

В този контекст ЕИСК често е призовавал Комисията да му представя годишния си доклад за становище с цел да бъде взета предвид гледната точка на организираното гражданско общество по отношение на прилагането на законодателството на ЕС, и по този начин да се подкрепя прилагането на правото на ЕС (32).

5.3.3.

ЕИСК счита, че може да играе полезна роля в качеството си на посредник между законодателите и ползвателите на законодателството на ЕС. Така например, той би могъл да дава конкретен принос към доклада по собствена инициатива на Европейския парламент относно годишния доклад за прилагането на законодателството на ЕС от държавите членки, като се съсредоточи върху допълненията, внесени от държавите членки при транспонирането (33).

5.3.4.

Освен това ЕИСК (34) предлага мерки за подобряване на транспонирането на директивите, а именно:

5.3.5.

Освен това ЕИСК счита, че подходящи последващи действия във връзка с европейските въпроси в държавите членки биха били особено полезни за Комисията и биха допринесли за качеството на нейната дейност (35).