8.9.2005   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 221/17

1.1

Tjänster av allmänt intresse utgör i dag en samhällsföreteelse som är nära förknippad med den europeiska integrationen.

1.2

I EG-fördragets artikel 16 erkänns att tjänster av allmänt ekonomiskt intresse hör till unionens gemensamma värderingar och bidrar till dess sociala och territoriella sammanhållning. Tillgång till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och de rättigheter som konkret avser tjänster av allmänt intresse (social trygghet och socialbidrag, hälsoskydd, miljöskydd m.m.) erkänns i stadgan om de grundläggande rättigheterna (avdelning IV, artiklarna II-34 till II-36).

1.3

Tjänster av allmänt intresse är inte bara centrala för konkurrenskraften och viktiga för att uppnå Lissabon-målen, utan de är också grundläggande för den europeiska sociala modellen. De bidrar till att garantera de grundläggande mänskliga rättigheterna, främjar en kunskapsbaserad ekonomi och den sociala, ekonomiska och territoriella sammanhållningen samt utgör bärande inslag i en hållbar utveckling.

1.4

Även om EESK:s begäran att främjande av tjänster av allmänt intresse skall ingå som mål i artikel 3 i konstitutionsfördraget inte har hörsammats, utgör slutversionen av detta fördrag trots allt ett visst framsteg för tjänster av allmänt intresse: Artikel III-122 gör det möjligt för EU att på ett övergripande sätt lagstifta om principerna och villkoren för att fullgöra uppdraget att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. I konstitutionsfördraget erkänns också principen om administrativ frihet för de lokala myndigheterna, och principen att de skall ha möjlighet att själva tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse befästs, vilket innebär att subsidiaritetsprincipen skall tillämpas i fråga om unionens och medlemsstaternas respektive befogenheter att besluta om tjänster av allmänt intresse.

1.5

Merparten av sekundärlagstiftningen präglas dock fortfarande av en allmän obalans mellan å ena sidan konkurrensrätten, som utgör en detaljerad gemenskapslagstiftning med direkt tillämpning, och å den andra målsättningar av allmänt intresse, som utgör undantag från konkurrensrätten.

1.6

Europeiska unionen har fortfarande svårigheter att hantera den motsägelse som ligger i att skapa en marknad som endast bygger på konkurrens och behovet av att i offentlig regi styra processer som inte enbart kan omfattas av ekonomiska mekanismer. Tjänster av allmänt intresse är inte metoder eller instrument, utan möjliga garanter för den enskildes rättigheter, social sammanhållning och integration.

1.7

Det är dessutom uppenbart att Europas medborgare blir alltmer oförstående, kritiska och avvisande gentemot en politik som förefaller leda till en europeisk integration som är främmande för deras vardagsproblem, ökar de sociala klyftorna, äventyrar den sociala sammanhållningen och urholkar den sociala modellen.

1.8

Den europeiska integrationen måste leda till en harmonisk kombination av marknadsmekanismer och uppdrag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster på de områden där en sådan kombination är förenlig med målen för tjänster av allmänt intresse och kan utgöra ett mervärde för användarna eller konsumenterna. Detta innebär att det, med förbehåll för de villkor som anges i artikel 86.2 i EG-fördraget, i händelse av en tvist är viktigare att en tjänst av allmänt intresse utförs effektivt än att fördragets konkurrensregler tillämpas, enligt EU-praxis.

1.9

Tjänster av allmänt intresse grundar sig på den politiska viljan att kontrollera förvaltningen av kollektiva intressen och tillgodose behov samt garantera de grundläggande rättigheterna i en europeisk samhällsmodell. I en sådan modell skall alla, oavsett ålder, samhällsställning och bostadsort, ha rätt till en adekvat social trygghetsnivå, men också på ett lättillgängligt sätt rätt till högkvalitativa och prismässigt överkomliga grundläggande levdnadsbetingelser när det gäller mat, bostad, vatten, resor, kommunikationer osv. Tjänster av allmänt intresse är således ett uppenbart inslag i en social marknadsekonomi som inte kan fungera enbart genom konkurrensens spelregler. Utan offentliga insatser kommer unionen att utvecklas i två hastigheter med växande utvecklingsskillnader, fördjupade klyftor och ökad social utslagning.

1.10

Många europeiska medborgare kommer i en nära framtid att folkomrösta om ratificeringen av konstitutionsfördraget. Utan allmänhetens stöd inget politiskt Europa. Och allmänheten kommer inte att ge sitt stöd om unionen inte kan ge garantier för att man kommer att slå vakt om och utveckla den europeiska samhällsmodellen och sociala modellen.

1.11

Genom att vitboken om tjänster av allmänt intresse lägger grunden för högkvalitativa, lättillgängliga och prisvärda tjänster av allmänt intresse, utgör den ett av många viktiga steg i strävan att främja Europa bland medborgarna och undvika att ett resolut ”Nej!” avbryter dynamiken i den europeiska integrationen.

1.12

Den debatt som har inletts genom vitboken och resultaten av denna debatt är oskiljaktiga från debatterna om partnerskapet mellan privat och offentlig sektor, tjänstemarknaden (särskilt sociala tjänster), statligt stöd, den rapport om vatten som är under utarbetande, översynen av Lissabonstrategin och utvärderingsrapporterna.

2.1

I vitboken som Europeiska kommissionen antog den 12 maj 2004 redogörs för resultaten av den omfattande europeiska debatt som följde efter publiceringen av grönboken 2003 och de många bidrag som den gav upphov till, framför allt från EU-institutionernas och det civila samhällets sida. Kommissionen föreslår också strategiska riktlinjer för de närmaste åren.

2.2

Under debatten om grönboken framkom skillnader i perspektiv och åsikter. Likväl var alla eniga om att det behövs en harmonisk kombination av marknadsmekanismer och uppdrag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster.

2.3

Leveranserna av tjänster av allmänt intresse kan organiseras i samarbete med den privata sektorn eller överlåtas på affärsdrivande eller icke affärsdrivande privata eller offentliga företag, men det är de berörda offentliga myndigheterna som skall definiera vilka uppdrag och skyldigheter som tjänster av allmänt intresse skall omfatta. De berörda offentliga myndigheterna skall också ha till uppgift att reglera marknaden och se till att både privata och offentliga aktörer sköter sina uppdrag.

2.4.1

Offentliga myndigheter bör kunna arbeta närmare medborgarna: Tjänster av allmänt intresse skall organiseras och regleras så nära medborgarna som möjligt och subsidiaritetsprincipen måste strikt respekteras.

2.4.2

Allmännyttiga tjänster på konkurrensutsatta, öppna marknader: Kommissionen anser fortfarande att målen för en öppen och konkurrensutsatt inre marknad är förenliga med tillhandahållandet av högkvalitativa, lättillgängliga och prisvärda tjänster av allmänt intresse. Enligt EG-fördraget, och på de villkor som fastställs i artikel 86.2, är det dock i händelse av en tvist viktigare att en tjänst av allmänt intresse utförs effektivt än att fördragets regler tillämpas.

2.4.3

Sammanhållning och samhällsomfattande tillgång: För att främja den sociala och territoriella sammanhållningen i Europeiska unionen är det utomordentligt viktigt att alla medborgare och företag, oavsett var de befinner sig, får tillgång till prisvärda och högkvalitativa tjänster av allmänt intresse. I det sammanhanget är samhällsomfattande tjänster ett nyckelbegrepp som gemenskapen har utvecklat för att säkerställa en effektiv tillgång till tjänster som betraktas som nödvändiga.

2.4.4

Värna om kvalitet, säkerhet och trygghet: Säkra tjänsteleveranser, och i synnerhet en tryggad tillgång, är ett viktigt krav som måste beaktas när man definierar allmännyttiga tjänsteuppdrag. Villkoren för tjänsteleveranser måste också i tillräcklig utsträckning motivera aktörerna att bibehålla lämpliga nivåer på långsiktiga investeringar.

2.4.5

Skyddet för konsumenternas och användarnas rättigheter: Till dessa rättigheter hör bland annat tillgången till tjänster, inbegripet gränsöverskridande tjänster, i hela unionen och för alla befolkningsgrupper. Tjänsterna skall levereras till ett rimligt pris, det skall finnas särskilda system för låginkomsttagare, och tjänsterna skall garantera fysisk säkerhet, trygghet och pålitlighet, kontinuitet, hög kvalitet, valfrihet, öppenhet och tillgång till information från leverantörer och regleringsmyndigheter. Tillämpningen av dessa principer kräver i allmänhet att det finns oberoende regleringsorgan med tydligt definierade behörigheter och arbetsuppgifter. Till dem hör behörighet att fastställa sanktioner (möjligheter att övervaka införlivandet och tillämpningen av regler om samhällsomfattande tjänster), och de bör innehålla bestämmelser för aktivt deltagande av representanter för konsumenter och användare för att fastställa och utvärdera tjänster, tillgång till lämpliga mekanismer för klagomål och ersättning och en utvecklingsklausul som innebär att kraven kan förändras i takt med förändrade behov och önskemål hos konsumenter och användare och förändringar i ekonomin och tekniken.

2.4.6

Kontroll och utvärdering av prestationerna: I linje med resultaten från det offentliga samrådet anser kommissionen att utvärderingar skall vara flerdimensionella och omfatta samtliga rättsliga, ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekter.

2.4.7

Respekten för tjänsternas och villkorens mångfald: I gemenskapens politik på områden som gäller tjänster av allmänt intresse är det nödvändigt att ta hänsyn till mångfalden av olika tjänster av allmänt intresse och under vilka villkor de tillhandahålls. Detta innebär emellertid inte att gemenskapens politik inte skall garantera samstämmighet inom olika sektorer, eller att det vore meningslöst att utveckla gemensamma begrepp som kan användas inom flera sektorer.

2.4.8

Ökad öppenhet: Denna princip bör tillämpas på alla aspekter av leveransprocessen och omfatta definitionen av uppdraget för tjänster av allmänt intresse, organisation, finansiering och reglering av tjänsterna, liksom produktion och utvärdering, inklusive mekanismer för att hantera klagomål.

2.4.9

Tydligare lagstiftning: Kommissionen är medveten om att det kan vara komplicerat att tillämpa gemenskapens lagstiftning på tjänster av allmänt intresse. och kommer därför, utan att det påverkar tillämpningen av prejudikaten från EG-domstolen och förstainstansrätten, att förtydliga gemenskapslagstiftningen om tjänster av allmänt intresse.

2.5.1

Respekten för mångfalden inom enhetliga ramar: Kommissionen kommer på nytt att behandla frågan om genomförbarheten och det eventuella behovet av ramlagstiftning om tjänster av allmänt intresse när konstitutionsfördraget träder i kraft, samt inleda en översyn av läget på området för tjänster av allmänt intresse och lämna sin rapport före utgången av 2005.

2.5.2

Förtydligande och förenkling av bestämmelserna om ersättning för skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster: Kommissionen skall senast i juli 2005 fatta beslut om tillämpningen av artikel 86 i EG-fördraget på statligt stöd i form av ekonomisk ersättning som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att sköta tjänster av allmänt ekonomiskt intresse; senast i juli 2005 anta gemenskapsramar för statligt stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt intresse; senast i juli 2005 anta en ändring av direktiv 80/273/EEG om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag; samt senast i juli 2005 ytterligare klargöra på vilka villkor ersättning kan utgöra statligt stöd i den betydelse som avses i artikel 87.1.

2.5.3

Tydliga bestämmelser för valet av företag som anförtros att sköta en tjänst av allmänt intresse: Kommissionen skall genomföra ett offentligt samråd om grönboken om upphandlingsaspekten av offentlig-privata partnerskap och, om det visar sig lämpligt, med utgångspunkt från det offentliga samrådet lägga fram förslag.

2.5.4

Tjänster inom den sociala sektorn och vården är av allmänt intresse: Kommissionen skall under 2005 lägga fram ett meddelande om tjänster av allmänt intresse inom den sociala sektorn och vården. Man vill också främja medlemsstaternas samarbete om vård och omsorg, och därmed se till att vården ligger på en hög nivå i hela unionen.

2.5.5

Resultat- och prestationsutvärdering: Kommissionen lade år 2004 fram den första övergripande utvärderingen av tjänster av allmänt intresse som utförts i enlighet med metoderna från 2002, och skall se över sina utvärderingsrutiner 2006.

2.5.6

Revidering av politiken för olika sektorer: Kommissionen skall uppmuntra samarbete mellan nationella regleringsmyndigheter inom ramen för nätverken för sådana myndigheter. Vid de planerade revideringarna för respektive sektor skall kommissionen beakta resultaten från det offentliga samrådet om grönboken. Detta berör bl.a. revideringarna för omfattningen av samhällsomfattande tjänster inom elektroniska kommunikationer, senast i juli 2005; lagstiftningspaketet om elektroniska kommunikationer, senast i juli 2006; direktivet om posttjänster senast i slutet av 2006; den inre gas- och elmarknaden senast den 1 januari 2006; direktiv 97/36/EG (”Television utan gränser”) i början av 2005, och den pågående utvärderingen av vattensektorn.

2.5.7

Politiken för internationell handel skall avspegla de interna bestämmelserna: Kommissionen tänker fortsätta att se till att gemenskapens ståndpunkter i internationella handelsförhandlingar är förenliga med gemenskapslagstiftningen om tjänster av allmänt intresse.

2.5.8

Främjande av tjänster av allmänt intresse i utvecklingssamarbete: Kommissionen tänker hjälpa utvecklingsländer att bygga upp fungerande samhälls- och rättssystem, eftersom detta är en nödvändig betingelse för investeringar i och tillgång till finansiering av grundläggande tjänster av allmänt intresse.

3.1

EESK välkomnar publiceringen av vitboken. Kommittén har granskat de nio principer och åtta nya riktlinjer som kommissionen föreslår för att stärka tjänster av allmänt intresse. Kommittén har under de senaste åren vid upprepade tillfällen (1) efterlyst ett ramdirektiv eller en ramlag för att bl.a. säkerställa tjänster av allmänt intresse, medlemsstaternas frihet att utforma, organisera och välja driftsform, långsiktig finansiering, resultatutvärdering och konsumenternas rättigheter. Dessa förslag har beklagligt nog ännu inte beaktats, även om kommissionen avser att lägga fram en rapport om denna fråga före utgången av 2005.

3.2

EESK värdesätter särskilt att vitboken innehåller en exakt tidsplan för de förslag och åtgärder som kommissionen skall genomföra för att tillämpa dessa principer och riktlinjer under de närmaste åren.

3.3

EESK kommer att följa insatserna för att uppfylla dessa åtaganden med stor uppmärksamhet och är beredd att delta i detta arbete.

4.1

Den första principen – ”Offentliga myndigheter bör kunna arbeta närmare medborgarna” – innebär att tjänster av allmänt intresse skall organiseras och regleras så nära medborgarna som möjligt och att ”subsidiaritetsprincipen måste respekteras”. I fotnot 30 hänvisas dock till förslaget till förordning om lokala landtransporter, ”som skulle ålägga medlemsstaterna att använda koncessioner i allmänhetens intresse” och därmed systematisk offentlig upphandling. Man kan inte tala om respekt för subsidiaritetsprincipen om inte varje behörig myndighetsnivå har frihet att välja formen för att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse.

4.2

I samband med den tredje principen – ”Sammanhållning och samhällsomfattande tillgång” – påpekar kommissionen att ”samhällsomfattande tjänster [är] ett nyckelbegrepp som gemenskapen har utvecklat för att säkerställa en effektiv tillgång till tjänster som betraktas som nödvändiga”. Det innebär att ”kraven kan förändras i takt med förändrade behov och önskemål hos konsumenter och användare och förändringar i ekonomin och tekniken”. Med en sådan utgångspunkt och med hänvisning till handlingsplanen e-Europe, som bl.a. syftar till att alla skall ha tillgång till bredband för elektronisk kommunikation, vill EESK påpeka att 20 % av befolkningen inom EU:s tidigare 15 medlemsstater saknar tillgång till dessa tjänster. Bredbandsteknik är en tjänst av allmänt intresse som förbättrar levnadsvillkoren genom att minska avstånden och underlätta tillgång till hälsovård, utbildning och allmännyttiga tjänster för geografiskt isolerade områden och utsatta befolkningsgrupper. Av det följer att om inte samhällsomfattande telekommunikationstjänster till ett rimligt pris också omfattar tillgång till bredband och mobiltelefoni, kommer EU att halka efter ytterligare när det gäller att införa och använda den nya informations- och kommunikationstekniken och utveckla kunskapssamhället. Samtidigt kommer den ”digitala klyftan” att vidgas, i synnerhet i de nya medlemsstaterna.

4.3

EESK har också i likhet med många andra aktörer insisterat på den sjätte principen (”Kontroll och utvärdering av prestationerna”), och påpekat att man successivt bör införa en resultatutvärdering av tjänster av allmänt intresse med målet att de skall fungera effektivt, garantera lika tillgång och vara anpassade till konsumenternas, medborgarnas och samhällets skiftande behov samt underlätta en revidering av regelverken. I vitboken framhålls helt riktigt att ”utvärderingarna skall vara flerdimensionella och omfatta samtliga rättsliga, ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekter”. I detta sammanhang anser EESK att utvärderingarna också bör omfatta en ingående granskning av sysselsättningsfrågorna. EESK understryker att EU:s uppgift består i att utforma en gemensam metod och gemensamma kriterier, särskilt kvalitetskriterier, och att driva på utvecklingen av en objektiv och oberoende utvärdering som bygger på subsidiaritetsprincipen. Enligt EESK måste de förslag i vitboken som rör revidering av politiken för olika sektorer (se punkt 2.5.6) åtföljas av utvärderingsrapporter om effekterna av tidigare åtgärder. EESK hoppas kunna bidra till att leda utvärderingen eftersom alla berörda parter är samlade inom kommittén. EESK skall därför undersöka möjligheten att inrätta en permanent studiegrupp om tjänster av allmänt intresse.

4.4

Den sjunde principen – ”Respekten för tjänsternas och villkorens mångfald” – ”innebär emellertid inte att gemenskapens politik inte skall garantera samstämmighet inom olika sektorer, eller att det vore meningslöst att utveckla gemensamma begrepp som kan användas inom flera sektorer”. Kommissionens förslag till riktlinje är att den på nytt skall behandla frågan om genomförbarheten och det eventuella behovet av ramlagstiftning på området för tjänster av allmänt intresse när konstitutionsfördraget träder i kraft, och lämna sin rapport före utgången av 2005. I vitboken beaktas följaktligen inte EESK:s och många andra europeiska aktörers begäran om ett ramdirektiv (se EESK:s yttrande om ”Grönbok om tjänster i allmänhetens intresse” – EUT C 80, 30.3.2004). Det är därför viktigt att snarast konsolidera samtliga tjänster av allmänt intresse – även tjänster av allmänt intresse inom den sociala sektorn och vården med hänsyn till deras speciella karaktär – när det gäller konkurrenslagstiftning, finansiering, tillämpning av subsidiaritetsprincipen och deras roll i den europeiska integrationen.

4.5

Utifrån den nionde principen – ”Tydligare lagstiftning” – skall kommissionen klargöra gemenskapslagstiftningen, utan att det påverkar tillämpningen av prejudikaten från EG-domstolen och förstainstansrätten. Två förslag till riktlinjer bygger på denna princip:

4.5.1

”Förtydligande och förenkling av bestämmelserna om ersättning för skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster”, senast i juli 2005: Det bör bidra till att man utifrån principerna om öppenhet, icke-diskriminering och proportionalitet kan garantera långsiktig finansiering av en del av de investeringar som krävs dels för tjänsternas kontinuitet, dels för ersättningen för skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga eller samhällsomfattande tjänster; att man erkänner att formerna för denna ersättning kan vara mycket varierande och att de måste kunna anpassas till de uppställda målen: offentliga subventioner, interna justeringar som gör det möjligt att finansiera kostnader för intäkter från kommersiell verksamhet (med eller utan exklusiva rättigheter), en kompensationsfond för operatörer, skattelättnader eller andra förmåner, offentlig-privata partnerskap, stöd vid tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster osv.

4.5.2

”Tydliga bestämmelser för valet av företag som anförtros att sköta en tjänst av allmänt intresse”, som bygger på det offentliga samrådet om grönboken om offentlig-privata partnerskap. Enligt EESK förutsätter det att man erkänner att det finns många olika former för att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse och att varje berörd myndighet har frihet att själv välja att direkt tillhandahålla tjänsterna (allmännyttigt eller offentligt företag), att anförtro förvaltningen till ett offentligt eller halvoffentligt blandägt företag inom vilket den offentliga myndigheten utövar en kontroll likställd med de tjänster den själv erbjuder eller som är verksamt inom den sociala och kooperativa ekonomin eller föreningsekonomin och utan vinstsyfte, eller att lägga ut tjänsterna på entreprenad till ett privat företag under en tidsbestämd period (koncession efter föregående konkurrens), utan att förbise möjligheten att övergå från en förvaltningsmetod till en annan.

5.1

Vitboken om tjänster av allmänt intresse innebär ett ökat hänsynstagande till dessa tjänster i EU. Den utgör ett solitt underlag för att utveckla idéerna kring en europeisk politik för tjänster av allmänt intresse som kan ge de europeiska företagen och medborgarna tillgång till lättillgängliga, prisvärda och effektiva allmännyttiga tjänster som bygger på spetsteknologi.

5.2

Tjänster av allmänt intresse är inte bara centrala för konkurrenskraften, utan de utgör också ett nyckelinslag på det sociala området och miljöområdet. De kompletterar på ett väsentligt sätt de tre komponenterna (ekonomi, sociala frågor och miljö) i Lissabonstrategin och är omistliga för att göra Europeiska unionen till världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade samhälle, som bygger på en ekonomiskt hållbar tillväxt, fler och bättre arbetstillfällen samt på en stärkt social sammanhållning. Tjänster av allmänt intresse överskrider med sin specifika karaktär den inre marknaden och utgör en grundförutsättning för ekonomisk och social välfärd för medborgarna och företagen.

5.3

Vi måste uppnå en harmonisk kombination av marknadsmekanismer och uppdrag att tillhandahålla allmännyttiga tjänster på de områden där en sådan kombination är förenlig med målen för tjänster av allmänt intresse och kan bidra till en bättre livskvalitet för de europeiska medborgarna med ekonomisk tillväxt, skapande av arbetstillfällen och varaktigt välbefinnande.

5.4

”Medborgarnas rättigheter att åtnjuta lättillgängliga, prisvärda och effektiva tjänster av allmänt intresse måste värnas om och stärkas med hänvisning till solidariteten och den ekonomiska och sociala sammanhållningen, som utgör grundprinciper i fördraget. En medlemsstat som beslutar om liberalisering av tjänster av allmänt intresse måste alltid uppfylla ovannämnda kriterier. Det behövs följaktligen en samling allmänna principer för enhetliga tjänster som kan tillhandahållas under varierande former i de olika medlemsstaterna, samtidigt som de helt och fullt respekterar subsidiaritetsprincipen.”