8.9.2005   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 221/126

1.1

Inom ramen för handlingsplanen för finansiella tjänster, som lanserades 1999, tar kommissionen upp den komplicerade frågan om värdepapperstransaktioner, särskilt clearing och avveckling, som utgör det grundläggande elementet i transaktionerna. Säkerheten och effektiviteten i systemen – som är osynliga för privata investerare – utgör grunden för värdepappersmarknaderna. Om logiken å ena sidan är lättfattlig – clearingen ger motparterna garantier mot ”återanskaffningskostnadsrisken” (utebliven betalning från en av motparterna), medan avvecklingen garanterar betalning för sålda värdepapper – är å andra sidan de underliggande processerna, mekanismerna och bestämmelserna ett mycket komplicerat och specifikt område. I detta kapitel sammanfattas de viktigaste punkterna i kommissionens dokument.

1.2

På det nationella planet fungerar systemen tillfredsställande vad gäller kostnadseffektivitet och säkerhet. Problem uppstår i stället vid gränsöverskridande transaktioner, där det förekommer effektivitetsbrister, risker och höga kostnader till följd av en överdriven fragmentering av marknaderna, som i sin tur orsakas av lagstiftning, regler och rutiner som skiljer sig från land till land. Marknadsoperatörerna själva påpekar behovet av reformer.

1.3

Meddelandet, som snart kommer att följas av ett direktiv, utgör underlag till en diskussion mellan berörda parter om de olika aspekterna av problemet, med det grundläggande syftet att skapa en effektiv, integrerad och säker europeisk marknad för clearing och avveckling av värdepapperstransaktioner. Integrationen av systemen kommer att kräva förenade insatser från marknadskrafterna och de offentliga myndigheterna. Kommissionen ämnar främja samordningen mellan institut i den privata sektorn, tillsynsmyndigheter och lagstiftande organ.

1.4

Det kommer att krävas ett ramdirektiv för att infrastrukturoperatörerna och användarna av tjänsterna (auktoriserade operatörer) skall få tillträde till och fritt kunna välja ett clearing- och avvecklingssystem som är vederbörligen auktoriserat och övervakat och som fungerar i överensstämmelse med konkurrensreglerna. Vid utarbetandet av direktivet försäkrar kommissionen att den skall respektera subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna genom att beakta kravet på att i möjligaste mån inte blanda sig i de kriterier som antagits av de nationella myndigheterna för att reglera de olika marknadsstrukturerna. Detta förhållningssätt borde leda till en tydlig, tillförlitlig och enhetlig rättslig grund.

1.5

Kommissionen ämnar inte beröra en möjlig konsolidering (gränsöverskridande) av clearing- och avvecklingsverksamheten, som man menar i första hand bör vara en marknadsdriven process. Kommissionen förbinder sig å andra sidan att kontrollera att de offentliga policymålen beaktas (konkurrenskraft, soliditet/effektivitet i systemen).

2.1

Förfarandena för clearing- och avveckling är komplicerade. Med dessa begrepp avser kommissionen ”alla led i det system som krävs för att avsluta en transaktion med värdepapper eller derivatinstrument”. Funktionen clearing omfattar förnyelse (ingripande av clearingmedlemmar och motpartens riskhantering) och nettning (beräkning av skulder och fordringar samt reglering av de bilaterala åtagandena). En sidofunktion är nettning med novation , som garanterar motparter mot ”risker för ersättningskostnader” (risk för förluster på grund av motpartens insolvens).

2.1.1

Funktionen avveckling är ytterst förenklat dels en notariatsfunktion (kodifiering av värdepapper, central förvaring av dematerialiserade värdepapper, utbyte av personuppgifter mellan deponent och utgivare, m.m.), dels central förvaring av värdepapper (hantering av värdepapperskonton, värdepappersförvaltning, etc.), samt en regelrätt avvecklingsfunktion (beräkning av fordringar, överföringar mellan värdepapperskonton, förbindelser med centralbanker, automatisk överföring av likvida medel, dagstransaktioner för tillförande av likvida medel till systemen för kontantbetalningar och värdepappersbetalningar, genomförande av transaktioner inom penningpolitiken, etc.).

2.1.2

Definitionen av funktionerna, de tekniska termerna och deras innehåll är ibland tvetydiga, dels därför att terminologin inte alltid överensstämmer på de olika språken, dels därför att innehållet kan tillämpas något olika på de inhemska marknaderna. Det är därför ytterst viktigt att man i det framtida direktivet antar en terminologi som är noggrant kontrollerad, som kan förstås av alla och översättas till de olika språken i samarbete med nationella experter.

2.2

Clearingtjänsterna tillhandahålls av organ med den gemensamma benämningen centrala motparter. Avvecklingen sker via värdepapperscentraler. De centrala motparterna och värdepapperscentralerna utgör ett ”slutet kretslopp”, som utöver kontakterna dem emellan också omfattar centralbanker samt auktoriserade banker och finansiella institut. Investerarna har inga kontakter med de centrala motparterna eller värdepapperscentralerna. Det är endast aktörerna (banker och finansiella institut som är clearingmedlemmar) som har tillträde till dessa.

2.3

Gränsöverskridande transaktioner kan ske enligt skilda metoder på något av följande sätt:

2.3.1

Förutom att alla dessa alternativ inte är tillgängliga för varje aktör har de alla tre sina för- och nackdelar. De har emellertid en gemensam nämnare: de är dyra och ineffektiva. Den bristande effektiviteten beror inte på systemen själva, utan har att göra med kravet på att använda komplicerade förfaranden och att garantera samtliga deltagare mot insolvensrisker eller utebliven leverans.

2.4

Av det som sagts ovan skulle man lätt kunna dra slutsatsen att det för att skapa en integrerad, konkurrenskraftig och säker marknad skulle räcka med att anta gemensamma standarder, harmonisera lagstiftning och skattesystem samt rationalisera och internationalisera strukturerna. Kommittén vill varna för lättfärdig optimism. De lösningar som i teorin kan förefalla lätta att införa måste bedömas mycket noga med hänsyn till den aktuella situationen i ett Europa som består av 25 länder som är mycket olika till storlek och ekonomisk tyngd. I hela unionen finns 24 värdepapperscentraler, och två av dessa hanterar 32,2 % av antalet transaktioner och 60,4 % av deras totala volym. I 14 av 25 länder finns inga clearingmöjligheter. I EU-15 är avvecklingen med centralbanksmedel långt vanligare än avveckling med affärsbanksmedel och motsvarar 67 % av såväl antalet transaktioner som deras volym.

2.4.1

Denna synbarligen mycket haltande situation är förståelig om man betänker att olika länder med låg marknadskapitalisering inte har och inte heller kan ha strukturer för värdepapperscentraler och centrala motparter. Sådana kostar nämligen pengar och kan bli livskraftiga endast under förutsättning att de kan räkna med ansenliga volymer. Några strukturer har nått näst intill monopolställning på nationell nivå (vilket inte betyder att de automatiskt bryter mot konkurrensreglerna), och fungerar effektivt och till låg kostnad.

3.1

Kommittén tar del av kommissionens initiativ och välkomnar ett dokument som innebär ett steg mot en integrering av de europeiska värdepappersmarknaderna. Ämnet är mycket specifikt, det är tekniskt till sin natur och har ett ekonomiskt och finansiellt innehåll som inte alltid är lättförståeligt. Det innehåller också politiska och konkurrensrelaterade aspekter som kan få betydande konsekvenser för framtidens marknader. Vare sig innovationerna föreslås eller påtvingas bör de således gradvis införas i praktiken genom att man bedömer såväl de omedelbara som de mer långsiktiga återverkningarna på marknaderna.

3.2

Om det underförstådda syftet med kommissionens initiativ är att göra den europeiska marknaden konkurrenskraftig i förhållande till den amerikanska (som för övrigt ses som ”riktmärke” på förslag från Europaparlamentet), får man inte glömma bort att den nyligen genomförda utvidgningen av unionen har inneburit att det tillkommit relativt ”svaga” marknader eller under alla omständigheter marknader med erfarenheter och strukturer som ännu inte har befästs. Förändringar som genomförs utan bedömning av deras omedelbara och framför allt långsiktiga konsekvenser skulle kunna få traumatiska effekter med risk för att det skapas en otillbörlig dominans från de ”starkare” systemens sida. De konsolideringar som kommissionen nämner som en positiv effekt av integrationen (och till vilka kommissionen förklarar sig ”neutral”), bör inte fastställas med hänsyn till behovet av överlevnad, utan beslutas av marknadskrafterna utifrån en fri utvärdering av deras lämplighet.

3.3

Förutom den situation som beskrivs i punkt 2.4, är de viktigaste faktorerna som avgör en fragmentering av marknaderna de skiftande nationella lagstiftningarna och skattesystemen, både vad gäller egendomsrätt och transaktioner. På dessa områden krävs ett ingripande från gemenskapens sida för att man skall uppnå en konvergens av regelverken som undanröjer dagens rättsliga och framför allt skattemässiga hinder.

3.4

En konvergens av lagstiftningen är nödvändig, men det räcker inte. Om det slutliga målet är att skapa en solid alleuropeisk struktur krävs en konkurrens på lika villkor mellan banker och finansiella institut och en konkurrens som främst bygger på mellanhändernas valfrihet (se punkt 3.7), som uppnås genom en noggrann kontroll av tillträdesreglerna. Att skapa förutsättningar för en optimal konkurrens är en nödvändighet för att uppnå en prissänkning för investerarna.

3.5

Kommissionen tar inte ställning till frågan om att klargöra och göra åtskillnad mellan aktörernas (banker och finansiella institut) och infrastrukturens olika roller. Infrastrukturen sköter clearingfunktionen (centrala motparter) och avveckling och förvaring (värdepapperscentraler). Varje kategori har skilda uppdrag och driftsprofiler, vilket gör att de båda funktionerna kräver skilda regler och anpassade kontroller. Kommittén noterar att affärsbankerna i allt större omfattning tenderar att ”internalisera” clearing- och avvecklingsfunktionerna.

3.5.1

På marknaden verkar sedan en tid två av de största organisationerna, som är ett exempel på just den situation som beskrivs i punkten ovan, dvs. ett mellanting mellan bank och mellanhand. De har däremot separat redovisning. Erfarenheterna av dessa strukturer är positiva vad gäller effektivitet, stordriftsfördelar och ekonomiskt resultat. Trots allt vore det orealistiskt att kräva en splittring eller omstrukturering av företag som utgör marknadens ryggrad.

3.5.2

Det finns två alternativa lösningar: Antingen accepterar man att det kan finnas ”kombinerade” organisationer, eller också väljer man den strikt juridiska lösningen att kräva en åtskillnad mellan bankverksamhet och den verksamhet som utgörs av clearing och avveckling. Den första lösningen gynnar marknaden ur effektivitets- och kostnadssynpunkt, men innebär åtminstone teoretiskt sett ett ökat risktagande och mindre effektiva kontroller. Det andra alternativet skulle ligga i linje med den gängse principen att separera verksamheten, men det förefaller varken görligt eller önskvärt. Tydligt är att den enda rekommendation som kommittén kan lägga fram är att den separata redovisningen skall erbjuda tillräcklig insyn för att möjliggöra effektiva kontroller, både från tillsynsmyndigheternas och konkurrensmyndigheternas sida. Ett direktiv som dikterar detaljerna för att uppfylla dessa villkor vore välkommet, för att inte säga nödvändigt.

3.6

Som anförts ovan erinras om att investerarna endast har kontakt med operatörerna. Till de centrala motparterna och värdepapperscentralerna har däremot endast operatörerna tillträde via clearingmedlemmar och förvaringsinstitut. Värdepapperscentralerna i sin tur har kontakt med respektive nationella centralbanker och med andra inhemska eller utländska värdepapperscentraler.

3.7

Operatörerna kontrolleras redan av tillsynsmyndigheterna, men mellanhänderna ställer upp ytterst strikta tekniska regler och kapitalregler vad gäller tillträdet till deras tjänster. Detta innebär att endast ett begränsat antal operatörer har direkt kontakt med mellanhänderna, medan andra måste förlita sig på auktoriserade operatörer för transaktioner som innebär en risk. De regler som fastställs av mellanhänderna hänger samman med den funktion av allmänt intresse som dessa instanser har. De har åliggandet att säkerställa stabiliteten på marknaden och ytterst att skydda investerarna. Tillsynsmyndigheterna och konkurrensmyndigheterna skall kontrollera att de tillträdesbestämmelser som mellanhänderna har fastställt inte används för att begränsa rätten till fritt tillträde.

3.8

Med tanke på de olika aktörernas driftsegenskaper har investerarna ett direkt intresse av att operatörerna är tillförlitliga och solida. Marknaden däremot stöder sig på att mellanhänderna är tillförlitliga och solida. Medan systemrisken är gemensam för operatörer och mellanhänder, måste de kontroller som utförs på båda parter ske enligt skilda förutsättningar. Det är bakgrunden till det krav som framfördes i punkt 3.5 ovan på att upprätthålla skilda roller och regler. När det gäller värdepapperscentralerna skall det påpekas att kreditrisken för deltagarna (huvudsakligen kreditinstitut) är praktiskt taget obefintlig eftersom medlemsstaternas lagar skyddar investeraren mot en värdepapperscentrals insolvens genom att kräva att de värdepapper som förvaras inte skall tas upp i deltagarnas balansräkning.

3.9

Vad gäller de åtskilda rollerna ställer sig kommittén liksom några av operatörerna frågande till att vissa bankinstitut köper upp värdepapperscentraler i olika länder och på så sätt integrerar, eller snarare blandar ihop, sin egen roll med de internationella värdepapperscentralernas. Kommittén uppmanar kommissionen att i första hand undersöka om det föreligger några tecken på eventuella snedvridningar av konkurrensen till följd av sammanblandningen av rollerna som operatör och mellanhand hos en verksamhet (eller hos skilda men med varandra förbundna verksamheter). Man bör särskilt kontrollera att värdepapperscentralernas funktioner inte utnyttjas för att finansiera eller gynna andra verksamheter.

3.10

Även om en snedvridning av konkurrensen ännu inte kan bevisas, leder sammanblandningen av olika funktioner, vilket påpekats ovan, till att myndigheternas kontroller försvåras. Som bank är en internationell värdepapperscentral underkastad de bankbestämmelser och -kontroller som gäller i det land där den har sitt säte, men som värdepapperscentral måste den rätta sig efter skilda regler och kontroller från de myndigheter som ansvarar för värdepappersmarknaden i de länder där den är verksam. Även om det föreligger separat redovisning kan länkar, vare sig de är mer eller mindre uppenbara, skapa överlappningar vad gäller befogenheter eller vad värre är, riskabla luckor i övervakningen. För ordningens skull bör dock påpekas att de lagar om förvaring av värdepapper som nämns i punkt 3.8 effektivt skyddar investerarna.

3.11

Som avslutning på de allmänna kommentarerna och som inledning till de särskilda kommentarerna här nedan konstaterar kommittén att kommissionens dokument bygger på en önskan att skapa en integrerad marknad som är fri från restriktioner, som respekterar konkurrensreglerna och som bedriver sin verksamhet till låga kostnader. Alla dessa mål bör stödjas. EESK vill särskilt framföra följande synpunkter:

4.1.1

De två rapporterna från Giovannini-gruppen (1) är utgångspunkt för kommissionens reflexioner. Beskrivningen av förhållandena i dessa rapporter är resultatet av framstående experters arbete som man har anledning att helt och fullt lita på. De fakta som läggs fram går inte att invända mot, men kommittén anser att det finns utrymme för diskussion om åsikterna. Vi vill därför komma med några konstruktiva kommentarer.

4.1.2

De hinder som kartlagts i de två Giovanni-rapporterna (sammanlagt 15 stycken) kan delas in i följande tre grupper: tekniska eller marknadsmässiga hinder, skattemässiga hinder och rättsliga hinder. Den åsikt som formuleras i rapporterna – och som kommissionen delar – är att ett av de främsta integrationshindren är begränsningarna för platsen för clearingen och avvecklingen, det vill säga att aktörerna inte får fritt tillträde till och fritt kan välja denna plats. Kommissionen konstaterar med rätta att detta innebär en begränsning av konkurrensen. Kommittén instämmer i stort men anser att grunderna för vissa av dessa begränsningar bör undersökas närmare, så att man kan se om det finns rättmätiga skäl utöver den rena protektionismen.

4.1.3

Andra hinder som kartlagts är de som förmår eller tvingar aktörerna att använda lokala aktörer för att få tillträde till utländska avvecklingssystem. Även i detta fall uppmanar kommittén till försiktighet. Som antytts i punkt 3.11 ovan beror inte alla begränsningar och hinder på att man vill skydda den egna marknaden.

4.1.4

Kommittén håller förbehållslöst med kommissionen i dess kritik av att avvecklingssystemen i vissa länder måste innehålla en mekanism för uppbörd av transaktionsskatter, medan ett annat system skulle kunna innebära att högre skatter betalades. Detta innebär att aktörernas valfrihet begränsas av kostnadsskäl, och det är ett av de hinder som är svårast att undanröja, eftersom det gäller en nationell skatteåtgärd.

4.2.1

Clearing- och avvecklingssystemen är underställda de nationella myndigheternas bestämmelser och övervakning. Det finns inget regelverk på EU-nivå. I och med att det saknas ett gemensamt regelverk – och därmed ett ”EU-pass” – är det logiskt att de nationella myndigheterna kan hindra system som de inte kontrollerar att få tillgång till marknaden. Detta kan rättfärdigas med att deras uppdrag är att skydda den marknad de är ansvariga för. För att åtgärda denna brist har Europeiska centralbankssystemet (ECBS) och Europeiska värdepapperstillsynskommittén (CESR, Committee of European Securities Regulators) tillsatt en gemensam arbetsgrupp för att utveckla gemensamma standarder för företag som tillhandahåller clearing- och avvecklingstjänster, genom att anpassa rekommendationerna från G10-gruppens kommitté för betalningssystem. Resultatet av detta arbete kommer – förhoppningsvis – att bli rekommendationer och inte bestämmelser. Fördelen med rekommendationer är att de kan antas av alla och när så är lämpligt ändras för att anpassas till den tekniska utvecklingen och marknaden.

4.2.2

Gemensamma bestämmelser är en förutsättning för marknadsintegration. De standarder som Europeiska centralbankssystemet och CESR fastställer skall inte vara obligatoriska eftersom endast ett gemenskapsdirektiv kan ändra eller åsidosätta nationella rättsliga bestämmelser. Kommittén hoppas att Europeiska centralbankssystemets och CESR:s bestämmelser skall publiceras efter det att ramdirektivet har antagits, och att de i enlighet med riktlinjerna skall begränsas till att införliva direktivets bestämmelser eller fylla eventuella luckor i regelverket. Ett annat tillvägagångssätt skulle kunna orsaka förvirring på marknaderna.

4.3.1

Vissa institut som erbjuder clearing- och avvecklingstjänster är registrerade som banker eller investeringsföretag. Kommissionen förklarar att banker och investeringsföretag kan erbjuda gränsöverskridande förvaringstjänster med hjälp av de pass som infördes genom direktivet om investeringstjänster, medan det inte finns någon motsvarande rättighet för de aktörer som enbart tillhandahåller clearing- och avvecklingstjänster. De två aktörskategorierna är underställda olika kapitaltäckningskrav och olika bestämmelser i fråga om kontroller och tillhandahållande av tjänster. Kommissionen drar slutsatsen att denna situation innebär stora problem för likabehandlingen.

4.3.2

Kommissionen tycks anse att det största problemet gäller marknadsöppning och jämlika konkurrensvillkor. Kommittén anser att det viktigaste är att marknaderna är säkra och att kontrollerna är effektiva. Den situation som har uppstått är relativt oroväckande. I brist på tydliga och enhetliga bestämmelser har det skapats strukturer som utgör mellanformer eller blandas samman, och det är svårt att avgöra vilken verksamhet som dominerar: bankverksamheten, mellanhandstjänster för värdepapper eller clearing. Det är visserligen sant att kombinerade eller kompletterande verksamheter ger samverkanseffekter och skalfördelar, men det är också sant att man bör undvika alltför många kontroller och olika bestämmelser för de olika verksamheterna.

4.3.3

Sammanfattningsvis menar kommittén att man bör behandla konkurrensfrågan med största försiktighet: Marknadernas säkerhet måste gå först och styra alla ställningstaganden. När detta villkor väl är uppfyllt, gäller det att respektera den fria marknadens bestämmelser och skydda aktörernas och investeringarnas intressen på ett balanserat sätt.

5.1

Det mål som kommissionen föreslår är att skapa effektiva och säkra clearing- och avvecklingssystem i EU som garanterar att samma spelregler gäller för olika leverantörer av dessa tjänster. Detta mål är tänkt att uppnås genom följande åtgärder och politik:

5.2

Med vissa förbehåll är kommittén positiv både till de mål, de förfaranden och den politik som skall antas. I stort sett instämmer kommittén även i den genomförandeplan som kommissionen skisserar. Därför kommer vi nedan endast att framföra några kommentarer som kan bidra till kommissionens utmärkta arbete.

5.3

Kommissionen är enig med Lamfalussys och Giovanninis rapporter om att en välgörande koncentration av clearing- och avvecklingssystemen kommer att inledas när de nödvändiga åtgärderna vidtagits. Marknaden bör bli drivkraften i denna process. Kommissionen anser att den bör inta en neutral ståndpunkt i strukturella frågor och därför avstå från att ta ställning i fråga om vertikal eller horisontell konsolidering och om de mellanhandstjänster eller banktjänster som avvecklingssystemen eller de centrala motparterna erbjuder.

5.4

EESK vill kommentera detta, och därmed komplettera och förtydliga det som sagts i punkt 4.3.2 ovan. Medan gränsöverskridande koncentration av likvärdiga organ kan ge skalfördelar och förenklade förfaranden, har koncentration av olika verksamheter i ett enda organ en tendens att leda till gigantiskt stora hybridföretag. Tillsynsmyndigheterna bör i nära samarbete med konkurrensmyndigheterna garantera att detta inte innebär ett hot mot mindre företags överlevnad. Om så enbart för öppenhetens skull, bör marknaden ha möjlighet att förstå ”vem som gör vad”.

5.4.1

Kommissionens förklaring om att inte vidta åtgärder bör sättas i relation till den ”avsiktsförklaring” som nämns längre fram i dokumentet (se punkt 6.2 sista strecksatsen nedan) och som skall garantera avsikten att kontrollera att konkurrensreglerna respekteras.

6.1

Kommissionens program för att uppnå målen förefaller korrekt och rationellt, och framför allt präglat av realism. Innovationerna kan införas successivt – vilket innebär rimligt lång tid för det fullständiga genomförandet – och hela tiden med respekt för marknadsbestämmelserna. Åtgärder i form av lagar och andra författningar används endast när detta behövs.

6.2

Kommissionen har inrättat en rådgivande och övervakande grupp med uppgiften att analysera de hinder som enligt Giovanninis rapport bör undanröjas på den privata sektorns initiativ. Kommissionen avser även att göra följande:

6.2.1

De flesta åtgärderna i kommissionens handlingsplan ger inte anledning till några särskilda kommentarer. Kommittén begränsar sig till ett fåtal kommentarer som utgångspunkt för diskussion:

6.3

Rätt till tillträde och val (punkt 2.1 i meddelandet): Det viktigaste problemet i hela uppbyggnaden av en alleuropeisk marknad är att vissa (i viss bemärkelse nästan alla) myndigheter hindrar leverantörer av clearing- och avvecklingstjänster att få tillträde och välja den plats för clearing och avveckling som de föredrar. Inför det motstånd som olika nationella myndigheter bjuder ser kommissionen ingen annan råd än ett direktiv som ålägger dem att undanröja dessa hinder och att garantera alla berörda parter – investeringsföretag och banker, centrala motparter och värdepapperscentraler – att alla lämpliga motparter i samtliga EU-länder får rätt till tillträde. På detta sätt skulle det dessutom bli möjligt för de reglerade marknaderna och de multilaterala handelsplattformarna att ingå avtal med centrala motparter och värdepapperscentraler i andra EU-länder.

6.3.1

EESK instämmer i princip i det mål som kommissionen föreslår, men har ändå vissa förbehåll. De nuvarande hindren beror inte alltid på nationella myndigheters vilja till protektionism. I många fall är den främsta avsikten att skydda marknaden mot risker som myndigheterna själva inte kan kontrollera. Det handlar om berättigade hänsynstaganden. Utbytet av information är inte alltid tillfredsställande, men det som framför allt saknas är snabb information, en avgörande förutsättning för att man skall kunna vidta åtgärder i tid.

6.3.2

Kommissionens dokument innehåller en rad långtgående tillsynsåtgärder, som framför allt rör kapitaltäckning och riskhantering och som upprätthåller principen om hemlandskontroll. En modell för samarbete inom tillsynen skall införas, ”för att undvika att clearing- och avvecklingssystem (…) övervakas av flera olika tillsynsmyndigheter”. Angreppssättet är visserligen korrekt, men man får inte bortse från att det praktiska genomförandet kan bli svårt.

6.3.3

Tillsynsmyndigheternas arbetsbörda ökar avsevärt när marknaderna blir alltmer sofistikerade samtidigt som koncentrationer, fusioner och förändringar i företagsstrukturen sker i snabb takt. Teoretiskt sett kan man mycket väl hävda att samarbetsåtgärderna är korrekta och rationella. Men EESK fruktar att de praktiska svårigheterna kommer att bli betydande. Det blir inte lätt att integrera 25 system, som inte alla befinner sig på samma nivå i fråga om effektivitet, resurser och erfarenhet. Kommittén anser att datum för liberaliseringsåtgärdernas ikraftträdande bör fastställas först när alla nationella tillsynsmyndigheter har gett sitt ovillkorliga samtycke. Dessa myndigheter bör på ett ansvarsfullt sätt försäkra att de kan delta i systemet för informationsutbyte och garantera att marknaden skyddas från systemrisker.

6.4

Styrning (punkt 2.3 i meddelandet): Kommissionen vill inte gå in i debatten om vilken företagsform som är lämpligast för de företag som styr avvecklingssystemen och för deras centrala motparter. Kommittén konstaterar för övrigt att många problem rörande konkurrens och dominerande ställning skulle lösas genom en kooperativ företagsform där deltagarna i systemet kan eftersträva en balanserad budget i stället för vinst.

6.4.1

Eftersom mellanhänderna har känsliga uppgifter och ett stort marknadsinflytande, anser kommissionen att det är nödvändigt att dra upp riktlinjer för en effektiv styrning som medger insyn och gör det möjligt att kontrollera företagspolitiken och de löpande affärerna. Kommittén instämmer i detta. Riktlinjerna kräver inga särskilda kommentarer, utom att de är i linje med det moderna begreppet företagsstyrning (corporate governance).

6.4.2

Kommissionen tillägger att dessa organ skulle kunna använda sig av konkurrensbegränsande metoder, just eftersom de har så stort inflytande. För att skydda sig mot detta bör de centrala motparterna och värdepapperscentralerna föra separata konton och därmed visa hur de sköter sina institutionella verksamheter, åtskilt från tillhandahållandet av olika tjänster. Samma bestämmelser bör tillämpas på det som kommissionen definierar som ”icke-kärnverksamheter, t.ex. bankverksamhet”. Hur viktig en central motpart eller en värdepapperscentral än kan vara, verkar det inte rimligt att reducera bankverksamheten till en ”icke-kärnverksamhet”. Deltagarna i avvecklingssystemet behöver kredit i form av affärsbanksmedel (eller centralbanksmedel) för att överbrygga tillfälliga likviditetsbrister. Bankverksamheten kan omfatta mycket stora belopp, och framför allt när det råder ett spänt läge på marknaden får man inte underskatta systemriskerna.

6.4.2.1

Ett undantag från regeln om separata konton verkar dock befogat när det gäller värdepapperscentralerna, eftersom dessa organs ”bankfunktioner” rör de deltagande bankerna och därför stöder avvecklingen. Krediten är därmed på sätt och vis en del av avvecklingen, och som sådan kan den – eller bör, enligt vissa – utgöra en verksamhet som är knuten till värdepapperscentralernas institutionella funktion. Detsamma kan sägas om de centrala motparterna, när kredit krävs för att clearingen skall kunna genomföras på ett fullgott sätt och krediten kan betraktas som en del av clearingen.

6.4.3

Det framgår inte klart hur de myndigheter som kontrollerar bankerna och de myndigheter som kontrollerar de centrala motparterna och värdepapperscentralerna i praktiken skall kunna samarbeta i kritiska situationer med tanke på det snabba agerande som krävs. EESK hoppas som tidigare sagts att de potentiella riskerna för marknaden skall få myndigheter med tillsyn över bankverksamhet och annan verksamhet under överinseende av ECB att ingå avtal om kontinuerligt samarbete och ömsesidig information, och att anta tillräckligt snabba och effektiva åtgärder i kritiska fall.

6.5

Rättsliga och skattemässiga skillnader (punkt 3 i meddelandet). De rättsliga problemen är så många och komplicerade att det inte är möjligt att redogöra för dem på ett strukturerat sätt. Skillnaderna i lagstiftning rör avtalsmässiga, äganderättsmässiga, bolagsrättsliga och konkursrättsliga aspekter samt internationell rätt, och de får rättsliga återverkningar i alla skeden av inköp, clearing och leverans/överföring av värdepapper. Kommissionen konstaterar att ”nationella skillnader i materiell rätt i de olika berörda jurisdiktionerna (…) [kan] påverka hela processen negativt”.

6.5.1

Det är allmänt accepterat att det kommer att ta lång tid att lösa de otaliga och komplicerade rättsliga problemen. Om man är realist inser man att nationella egenarter och konservativ byråkrati ofta har orsakat förseningar och hinder i processerna för harmonisering av lagstiftningen. Kommittén hoppas att medlemsstaternas ansvarskänsla för en gångs skull skall gå före de nationella intressena. Kommissionen föreslår att man inrättar en grupp med företrädare för högskolor, offentliga myndigheter och praktiserande advokater. Den skall få i uppgift att fördjupa de analyser som inletts av Giovannini-gruppen och föreslå lämpliga lösningar. Gruppen skall även stå i kontakt med andra organ som har inlett detta arbete på internationell nivå (Unidroit). Kommittén föreslår att gruppen kompletteras med tekniska och rättsliga experter från aktörssidan.

6.5.2

Den harmonisering av lagstiftningen som kommissionen avser att påbörja kommer inte att kunna avslutas innan de övriga aspekterna i ramdirektivet har utvecklats. Under tiden måste man leva med de nuvarande lagstiftningarna och ta itu med de rättsliga aspekterna endast när detta är absolut nödvändigt. Man bör undvika förhastade åtgärder som kräver ytterligare ändringar. Å andra sidan konstaterar kommittén att marknaden hittills har fungerat utan allvarliga problem, på grundval av etablerade metoder och praxis som sällan har gett anledning till invändningar och ännu mer sällan till rättsliga avgöranden. Man bör därför inte betrakta skillnaderna i lagstiftning som ett verkligt hinder, utan snarare som något som komplicerar förfarandena och medför stora kostnader.

6.5.3

De synpunkter som framförs i ovanstående punkt gäller även skattemässiga åtgärder, ett område där skillnaderna i lagstiftning och medlemsstaternas legitima vilja att beskatta inkomster från värdepapper ger upphov till en oöverskådlig mängd bestämmelser som ofta är diskriminerande, ibland svårtolkade och alltid kostsamma för marknaden. Kommittén anser inte att den behöver gå in på kommissionens förslag, som är formellt korrekta men som kan stöta på motstånd i medlemsstaterna, särskilt om man inte först tar itu med motstridiga ideologiska riktlinjer. Det främsta målet är att harmonisera förfarandena för skatteuppbörd. Var och en av de olika metoder som föreslås har sina fördelar och nackdelar, men det är viktigt att medlemsstaterna åtminstone på denna punkt når en överenskommelse.

6.6

Konkurrenspolitiken (punkt 4 i meddelandet): Detta område ägnas särskild uppmärksamhet i kommissionsdokumentet och en viktig princip slås fast: Åtgärderna för att liberalisera och integrera de befintliga systemen och konkurrenspolitiken kompletterar varandra. Denna princip kan verka självklar, men när den skall omsättas i handling kan tolkningarna bli olika och framför allt restriktiva. Kommissionen säger sig inte vilja ta ställning i frågan om vertikal eller horisontell konsolidering, men förklarar att det skulle kunna uppstå konkurrensproblem när vissa koncentrationer leder till att en dominerande ställning på marknaden skapas eller förstärks, vilket redan i dag är fallet. Problemet är inte den dominerande ställningen i sig, som inte är olaglig, utan missbruk av en dominerande ställning, något som med tanke på hur marknaden ser ut kan leda till problem i tillämpningen av bestämmelserna.

6.6.1

Kommissionen ger exempel på hur gränsöverskridande koncentrationer mellan nationella och internationella centrala motparter har lett till att det bildats organ av mycket stora dimensioner. Andra former av koncentrationer och strukturerat samarbete diskuteras också. När man undersöker huruvida befintliga och framtida strukturer respekterar eller kommer att respektera konkurrensreglerna, bör man erinra sig att de centrala motparterna och värdepapperscentralerna under alla omständigheter och med nödvändighet är få och stora. Mot bakgrund av deras natur är det orealistiskt att tänka sig att det i alla länder skulle finnas så många strukturer att man kan undvika att en av dem får en viktigare ställning än de andra. Detsamma gäller i ännu högre grad på europeisk nivå. Skillnaden mellan ett organ som spelar en viktigare roll än andra och ett som har en ”dominerande ställning” är hårfin, och konkurrensmyndigheternas bedömning måste grunda sig på en ingående kännedom om marknadens särdrag och operativa behov.

6.6.2

Det vore ännu svårare att göra en bedömning av en dominant ställning eller konkurrensbegränsande verksamhet, om tendensen till horisontell konsolidering mellan centrala aktörer och bankverksamheter – något som kommissionen förhåller sig neutral till – blir bestående. Priskontrollen kommer att bli särskilt komplicerad eftersom priserna inte kan regleras, men kommissionen vill kunna försäkra sig om att priserna inte tillämpas utifrån diskriminerande kriterier. De kriterier som används när man fastställer priser är eller bör vara förenliga med marknadsbestämmelserna, och de rör volymer, säkerhet, erbjudna garantier och en rad kvalitativa aspekter. Det blir inte lätt att med säkerhet avgöra vilka kriterier som är objektiva och vilka som inte är det, och när kriterierna är diskriminerande. Det kan bli ännu svårare att avgöra vilka priser som är överdrivet höga till följd av en dominerande ställning. Det finns nämligen inga på förhand fastställda kriterier för detta, utan man får göra en bedömning från fall till fall.

6.6.3

Som avslutning på denna kortfattade genomgång av konkurrensaspekterna vill kommittén uttrycka sitt stöd för kommissionens angreppssätt, men också komma med en uppmaning – som bör omsättas i tvingande bestämmelser – till samarbete mellan tillsynsorgan och konkurrensmyndigheter på både nationell och europeisk nivå. Tillsynsmyndigheterna kan (i samarbete med konkurrensmyndigheterna) genomföra en förhandskontroll för att undvika att en dominerande ställning leder till missbruk och utestängning. Den efterhandskontroll som kan medföra konflikter och påverka marknaden negativt kommer att kunna minimeras när tydliga och rimliga marknads- och kontrollregler har införts.

6.6.4

Slutligen tar kommissionen upp problemet med avtal, både s.k. exklusivitetsavtal och icke-exklusiva avtal. Kommissionen tar inte ställning i denna fråga, utan förbehåller sig rätten att undersöka varje enskilt fall, ett balanserat tillvägagångssätt som får kommitténs fulla stöd.

7.1

EESK har behandlat kommissionsdokumentet med stort intresse och huvudsakligen analyserat det utifrån arbetsmarknadsparternas perspektiv, eftersom kommittén företräder dessa parter. Kommittén är positiv till angreppssättet och riktlinjerna. Detta är ett mycket komplicerat och känsligt ämne, och vägen fram till genomförandet av ett direktiv kommer därför att bli lång. Enligt sakkunniga personer kan genomförandet av bestämmelserna komma att ta flera år.

7.2

Kommittén inser att rådfrågningen av alla berörda parter – marknaden, tillsynsmyndigheter och regeringar – med nödvändighet är ett långvarigt och mödosamt arbete, och att vägen från direktiv till lagstiftning kan bli ganska komplicerad. Vi undrar därför vilken situation som kan utvecklas under tiden; en icke oberättigad fråga som inte är avsedd att väcka onödiga farhågor. När allt kommer omkring har marknaden hittills klarat kritiska lägen med hjälp av de nuvarande reglerna, och myndigheterna har behärskat även de svåraste situationerna.

7.3

Problem uppstår snarare på kort sikt: Utvecklingen av de utländska marknaderna – inte bara de amerikanska, utan även de asiatiska – bidrar till tendensen att skapa starkare och effektivare strukturer i Europa. Denna tendens är rationell och i linje med bestämmelserna på en marknad som inte kan isolera sig från omvärlden, inte heller i regelhänseende. Mot bakgrund av konkurrensreglerna krävs det förnuft och försiktighet när man tillåter eller förbjuder företagskoncentrationer eller nya funktioner som företag eller finansgrupper tar på sig.

7.4

Å andra sidan anser kommittén att konkurrensmyndigheterna inte skall fatta självständiga beslut. Att tillsynsmyndigheternas åsikt skall vara utslagsgivande är en regel som – även om den inte gäller alltid och överallt – hädanefter bör gälla. När man vill öppna marknaderna och samtidigt följa konkurrensreglerna, får man inte bortse från marknadens säkerhet; en aspekt som endast kan bedömas av den som har ansvar för den.