8.9.2005   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 221/35

1.1

Ramdirektivet om vatten (1) kan sägas ha inneburit en stor förändring av vattenpolitiken i EU. Det innebar inte bara ett harmoniserat tillvägagångssätt med avseende på den situation som kännetecknar våra söt- och havsvatten, utan ledde även till att det fastställdes en effektiv metod för att utvärdera kvaliteten i dessa vatten och ett centraliserat organisationssystem som gör det möjligt att agera på ett enhetligt sätt i de olika avrinningsområdena, oberoende av vilka befogenheter som tilldelats varje område. Dessutom har kommissionen fortsatt att genom lagstiftning (2) och andra åtgärder (3) komplettera och utveckla innehållet i ramdirektivet om vatten i syfte att se till att EU:s vattenpolitik skyddar våra floder och hav.

1.2

Av oförståeliga skäl har emellertid ett par aspekter av mycket stor betydelse för kvaliteten i avrinningsområdena utelämnats i ramdirektivet för vatten. Det gäller exempelvis översvämningar. De är vanliga naturfenomen som till viss del förvärras extremt genom människans påverkan. En stor del av översvämningarnas förödande effekter kan minskas genom en lämplig politik avseende användning och skydd av flodbankerna och avrinningsområdena. Framför allt bör man se till att vid konstruktionen av infrastruktur för vattenförsörjning verkligen – och inte bara formellt – ta hänsyn till miljöeffekterna i syfte att undvika att den naturliga dynamiken förändras, och i stället säkerställa att vattenresurserna utnyttjas på ett rationellt sätt.

1.3

Översvämningsriskerna inom EU ökar av i huvudsak två orsaker: Den första är klimatförändringen, som kan leda till att nederbörd i form av störtregn ökar och att havsnivån höjs till följd av uppvärmningen av atmosfären. Den andra är effekterna av diverse mänsklig verksamhet såsom byggnadsarbeten i avrinningsområden och projekt för att leda om och kanalisera floder, liksom hamnbyggen som sker utan att man vidtar åtgärder för att bedöma och kompensera för deras miljökonsekvenser. Bland de mänskliga faktorerna kan även ökenspridningen inbegripas; vår kontinent utsätts för massiv skogsskövling, eldsvådor och annat som är mot naturen. Till syvende och sist är de ökade översvämningsriskerna en konsekvens av den ohållbara utvecklingen. Genom att anta hållbara modeller för ekonomisk, social och miljömässig utveckling kan man dock minimera och begränsa dessa risker.

1.3.1

Översvämningar i områden med industri, jordbruksverksamhet och intensiv djuruppfödning, men också i bebyggda områden, leder till en spridning av substanser och produkter vars användning under normala förhållanden inte utgör någon fara för vattenkvaliteten, men som vid översvämningar förvandlas till farliga föroreningar som kan medföra risker för medborgarnas hälsa och de berörda ekosystemen.

1.4

I Europa inträffade mellan åren 1998 och 2002 över hundra större översvämningar som förorsakade skador, bland annat de katastrofala översvämningarna i floderna Donau och Elbe år 2002. Sedan 1998 har cirka 700 människor omkommit och en halv miljon har förlorat sina hem till följd av översvämningarna. Försäkringsskadorna uppgår till cirka 25 miljarder euro (4).

1.5

Kommissionen är medveten om denna situation, och därför presenterade man för rådet (miljö) i juli 2004 ett förslag till skydd mot översvämningar på europeisk nivå. Det syftade till gemensamma åtgärder med avseende på översvämningsriskerna, och målsättningen var att öka skyddet mot dessa risker. Medlemsstaterna skall samarbeta för att gemensamt kartlägga riskerna och tillämpa riskhanteringsplaner för varje avrinningsområde och kustområde, och det är kommissionens uppgift att underlätta samordningen och informationsutbytet mellan alla medlemsstater och främja de bästa metoderna på området.

1.6

Slutligen kan tilläggas att, även om det rör sig om en åtgärd inom ramen för gemenskapens vattenpolitik, bör det framhållas att problemet även berör övrig EU-politik – jordbruk, miljö, räddningstjänst, transporter osv. Inom dessa olika politikområden finns det dessutom ett omfattande juridiskt problem i anslutning till förvaltningen av översvämningsområden: frågan om hur det offentliga området skall definieras och avgränsas med avseende på skyddet av flodstränderna och kustlinjerna, så att de inte blir föremål för omfattande förändringar enbart genom politiska beslut av myndigheter som i själva verket rör andra ansvarsområden inom vattenförvaltning och när det gäller planer för att förebygga översvämningar. Genom en avgränsning av de skyddade områdena vore det lättare att vidta åtgärder för att förebygga konsekvenserna av översvämningar.

2.1

Meddelandet kan delas in i följande tre delar:

2.2

Förslaget till hantering av översvämningsrisker syftar till att minska sannolikheten för att översvämningar skall inträffa och att begränsa konsekvenserna. Därför föreslås att programmen skall inbegripa följande inslag:

2.3

När det gäller de aktuella åtgärderna och initiativen för att förebygga konsekvenserna av översvämningar föreslås tre handlingsnivåer:

2.3.1

På EU-nivå omfattar insatserna tillämpning av redan existerande politiska åtgärder som fokuserar på att förebygga och begränsa konsekvenserna av översvämningar. Med hänvisning till forskningspolitiken försöker man att utnyttja forskningsprojekt såsom FLOODsite, som bidrar till en förbättring av den integrerade riskanalysen samt olika metoder för analys och hantering av översvämningsrisker. När det gäller utnyttjandet av strukturfonderna kan framför allt Europeiska regionala utvecklingsfonden bidra till utökade forskningsinsatser och en teknisk infrastrukturutveckling (5). IRMA-projektet (Interregs Rhen-Maas-aktiviteter) är ett exempel på ett gränsöverskridande projekt mot översvämningar.

2.3.1.1

Vidare föreslås det på EU-nivå att man genom den gemensamma jordbrukspolitiken skall skydda olika områden mot översvämningar genom att använda sig av skogs- och jordbruk som markskydd. På samma sätt föreslås att man med stöd av ramdirektivet om vatten skall tillämpa miljöpolitiken och integrera hanteringen av översvämningsrisker i planerna för förvaltning av avrinningsområdena. Solidaritetsfonden, som inrättades 2002 till följd av konsekvenserna av de stora översvämningarna i Centraleuropa, finns kvar i händelse av en större katastrof.

2.3.2

Man kan konstatera att det har gjorts insatser i medlemsstaterna för att förebygga konsekvenserna av översvämningar. Officiella riktlinjer och lagar har fastställts, framför allt i de länder som är mest utsatta. Det rör sig om planer och strategier för översvämningsskydd, och dessutom har riskkartor utarbetats i de områden där översvämningar är vanligast förekommande.

2.3.3

För det tredje finns det förutsättningar för internationellt samarbete vid gränsöverskridande floder, framför allt i Centraleuropa, via organ som skall säkra en samordnad förvaltning av avrinningsområdena.

2.4

EU:s gemensamma åtgärdsprogram innehåller förebyggande åtgärder och skadebegränsande åtgärder med avseende på översvämningar. De viktigaste åtgärderna innebär en bättre samordning mellan myndigheterna via planer för avrinningsområdena och kustområdena samt en kartläggning av översvämningsrisker. Samtliga åtgärder skall vidtas mot bakgrund av bästa praxis.

2.4.1

För att man skall kunna fullborda programmet är det viktigt att medlemsstaterna, kommissionen och övriga berörda parter samarbetar och i enlighet med fattade beslut axlar sitt ansvar när det gäller att förebygga översvämningsriskerna.

2.4.2

Det är svårt att beräkna kostnaderna för denna gemensamma insats. Ur kvalitativ synpunkt överträffar fördelarna för EU-medborgarna, för deras materiella tillgångar och för berörda människor och områden i vilket fall som helst kostnaderna.

2.5

Bilagan till meddelandet är av stor betydelse för utarbetandet och genomförandet av planer för hantering av översvämningsrisker och kartläggning av risker, eftersom den möjliggör en viss harmonisering med utgångspunkt i de målsättningar som fastställts.

3.1

EESK ställer sig positiv till kommissionens meddelande som syftar till att förbättra och harmonisera de förebyggande system som flera medlemsstater har inrättat för att lindra konsekvenserna av översvämningar. För det första bör det emellertid göras en mer djupgående analys av problemet för att man skall kunna besluta om lämpliga åtgärder, särskilt sådana som syftar till effektivare förebyggande insatser. På så vis skulle man kunna undvika en stor del av de skador som översvämningarna ger upphov till. För det andra bör man definiera ett par grundläggande begrepp som saknas i förslaget, i syfte att säkerställa största möjliga harmonisering av de åtgärder som föreslås inom ramen för riskhanteringsplanerna och kartläggningen av risker.

3.2

Översvämningar är naturfenomen som hör samman med flod- och kustvattensystemens normala funktionssätt, och tidsskalan för denna dynamik spänner över en mycket längre tid än den tidsskala som normalt används vid exempelvis ekonomisk planering, stadsplanering osv. Återkomstperiod innebär

I samband med vattenhantering används bland annat följande begrepp:

3.3

Hur allvarliga följderna av översvämningar är beror på bebyggelsen och hur människorna utnyttjar flodområdena, om det rör sig om verksamhet som påverkar vattensystemens normala sätt att fungera och som på ett genomgripande sätt ändrar förhållandena i flod- och kustområdena. Ovanstående kan nämligen öka risken för onormala funktionssätt som är extremt skadliga för människor och materiella tillgångar. EESK anser att följande bör betraktas som faktorer som ökar översvämningarnas omfattning:

3.4

De ökande riskerna för översvämningar som en konsekvens av ändrade naturförhållanden, framför allt klimatförändringen, kräver omfattande forskning för att man skall kunna fastställa hur förändringarna kan påverka flodernas och kusternas dynamik och därmed även översvämningsområdena och återkomstperioderna.

3.5

De ökade riskerna till följd av mänskliga faktorer (som markanvändning och antalet bosatta i området) kan och bör åtgärdas genom en aktiv planeringspolitik i syfte att uppnå en hållbar användning av översvämningsområdena och minska riskerna.

4.1

EESK instämmer i att målsättningen för riskhantering bör var att minska sannolikheten för att översvämningar skall inträffa, och att begränsa konsekvenserna genom ett förfarande som i enlighet med kommissionens meddelande omfattar förebyggande åtgärder, skyddsåtgärder, information osv. Det vore dock lämpligt att klassificera åtgärderna och metoderna liksom de kriterier som skall säkerställa att rätt beslut fattas i varje enskilt fall. Följande förebyggande åtgärder skulle kunna användas som riktlinjer:

4.2

EESK uppmanar kommissionen att basera förvaltningsplanerna på följande principer och icke-strukturella åtgärder:

Det är mot denna bakgrund som principen om en långsiktig strategisk planering skall förstås. Det handlar inte bara om att beakta den förväntade utvecklingen, såsom anges i kommissionens meddelande, utan om att göra anpassningar i de fall man rimligen kan uppskatta att risken kommer att kvarstå eller öka.

4.3

Man bör ställa upp adekvata riktlinjer och villkor för att kunna avgöra vilka åtgärder som krävs för att förbättra översvämningsskyddet.

4.4

Erfarenheter av hantering av översvämningsrisker i olika delar av världen, framför allt från sextiotalet, visar klart och tydligt att de största problemen när det gäller att genomföra förebyggande åtgärder inte är tekniska, och att man inte kan finna en lösning enbart genom att kartlägga riskerna och faran. I USA har exempelvis ingenjörskåren (Army Corps of Engineers) utarbetat över 20 000 riskkartor, men mycket få myndigheter använder sig av dem. Och när de gör det leder det till beslut om en enda typ av strukturella åtgärder (som kanalisering, dammar och vallar) som vanligtvis inte ger ett tillfredsställande skydd mot översvämningarna utan förorsakar många skador som kunnat undvikas, men som inträffar på grund av att myndigheterna och allmänheten invaggats i en falsk känsla av säkerhet.

4.5

Det bör framhållas att det i EU är just sådana åtgärder, dvs. konstruktion av infrastruktur i form av dammar och kanaler med en begränsad användning, som finansieras av strukturfonderna (ERUF och Sammanhållningsfonden). Förebyggande åtgärder, strukturella eller inte, tilldelas i allmänhet mindre resurser. Därför anser EESK att man bör överväga att inrätta en särskild budgetpost för detta handlingsprogram eller i annat fall utarbeta riktlinjer för att låta åtgärderna ingå i andra program som finansieras av kommissionen.

4.6

I vilket fall som helst är dessa strukturella åtgärder inte tillräckliga för att förebygga översvämningar eller skydda flodområden. De är endast meningsfulla i ett bredare perspektiv där man även tar hänsyn till fysisk planering, transportplanering (vägar, järnvägar osv.), upprätthållande av dräneringskanaler och skydd av områden och ekosystem som reglerar den naturliga avrinningen. Därför vore det lämpligt att i framtiden vidareutveckla riktlinjerna i bilagan till kommissionens meddelande och låta dem inbegripa metodiska principer eller goda lösningar för att utarbeta riskhanteringsplaner.

4.7

Att integrera hanteringsplanerna för översvämningar i ramdirektivet för vatten är en förutsättning för att se till att nödvändig planering sker i hela avrinningsområdet och att effektiva åtgärder vidtas på samtliga nivåer (lokalt, nationellt, gränsöverskridande osv.) samt att samordning sker mellan alla myndigheter. För att göra detta lättare bör man genom ett direktiv utarbeta kriterier och anvisningar för att säkerställa en adekvat integrering av dessa två ramverk för planering, som är förenliga men olika. Dessa frågor bör ges en mer detaljerad behandling vid den föreslagna utvecklingen av riktlinjerna i bilagan.

4.8

Att integrera hanteringen av översvämningar i ramdirektivet om vatten skulle baseras på följande:

4.9

De viktigaste aspekterna på riskhantering med koppling till ramdirektivet om vatten är följande:

5.1

När det gäller översvämningar anser EESK att man vid samtliga förebyggande åtgärder, skyddsåtgärder och skadebegränsande åtgärder bör använda sig av de metoder och instrument som utformades i anslutning till ramdirektivet om vatten. Det gäller framför allt planen för avrinningsområdena, som gör det möjligt att reglera all aktivitet som avser förvaltningen av inre vattenvägar och därmed sammanhängande kustområden. EESK anser därför att man bör låta innehållet i kommissionens meddelande och de kommentarer som här framförs ingå i ett gemenskapsdirektiv. Detta skulle bidra till en anpassning av riskhanteringsplanerna till varje avrinningsområdes utmärkande drag, och därigenom till anpassning till våra floders och kustlinjers särskilda förhållanden.

5.2

För att säkerställa att dessa aspekter verkligen tas till vara krävs följande:

5.3

Riskhanteringsplanerna och kartläggningen av risker i bilagorna till meddelandet måste vidareutvecklas med målsättningen att upprätta en klassificering av de olika åtgärderna. I första hand bör de åtgärder som är högst prioriterade och mest adekvata i förhållande till finansieringen beaktas. Man bör även ta hänsyn till de kriterier som skall uppfyllas för att minska kostnaderna och öka fördelarna med avseende på befolkningen och de materiella tillgångarna. Den viktigaste målsättningen är att se till att de inre och yttre vattenvägarnas naturliga sätt att fungera går att förena med mänsklig verksamhet, dvs. att uppnå en integrerad hållbar utveckling i översvämningsområdena.

5.4

EESK anser att de viktigaste riskhanteringsaspekterna, som också berör planeringen i anslutning till ramdirektivet om vatten, är definitionen av risker, varningssystem och beredskapsinsatser. Man får inte heller förlora andra gemenskapsåtgärder ur sikte, såsom tvärvetenskaplig forskning och samarbete, med särskild inriktning på att minska konsekvenserna av översvämningar. Andra viktiga inslag är försäkringsskydd för att täcka skador eller minska offrens ekonomiska förluster samt övervakning och kontroll av säkerheten i samband med infrastrukturprojekt som påverkar de inre och yttre vattenvägarna.