17.2.2011

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 51/59

---

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén – Främjande av privata och offentliga investeringar i syfte att bidra till en ekonomisk återhämtning och långsiktig strukturanpassning: utveckling av offentlig-privata partnerskap”

KOM(2009) 615 slutlig

2011/C 51/12

Föredragande: Bernard HUVELIN

Den 19 november 2009 beslutade Europeiska kommissionen i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget att rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén – Främjande av privata och offentliga investeringar i syfte att bidra till en ekonomisk återhämtning och långsiktig strukturanpassning: utveckling av offentlig-privata partnerskap”

KOM(2009) 615 slutlig.

Facksektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 7 september 2010.

Inför kommitténs nya mandatperiod beslutade plenarförsamlingen att genomföra en omröstning om yttrandet vid plenarsessionen i oktober och att utse Bernard HUVELIN till huvudföredragande i enlighet med artikel 20 i arbetsordningen.

Vid sin 466:e plenarsession den 21 oktober 2010 antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 151 röster för, 3 röster emot och 11 nedlagda röster.

1.   Inledning

1.1   Kommissionen offentliggjorde den 19 november 2009 ett meddelande med titeln: ”Främjande av privata och offentliga investeringar i syfte att bidra till en ekonomisk återhämtning och långsiktig strukturanpassning: utveckling av offentlig-privata partnerskap”, i vilket kommissionen fastställer prioriteringarna för sina framtida åtgärder.

Detta dokument är ett lovvärt initiativ och kan anses vara en intressant grundläggande och högst aktuell reflexion om offentlig-privata partnerskap i ett läge då det är nödvändigt att uppbåda offentliga och privata investeringar, i synnerhet mot bakgrund av den finansiella krisen. Under 2009 har det dessutom noterats en avsevärd minskning av de offentlig-privata partnerskapen, avseende både antal och omfattning. Dels visar dokumentet vilka fördelar och särdrag de offentlig-privata partnerskapen har, dels innehåller det en analys av de orsaker som under de senaste åren gjort att användningen av offentlig-privata partnerskap bromsats. Man måste även beakta vissa möjliga nackdelar med offentlig-privata partnerskap samt erfarenheten från tidigare insatser (transaktionskostnader, omförhandlingsrisk, medel-/långfristig minskning av konkurrensen, ofta kostnadsökningar på lång sikt, (dolda) avtalsvillkor i den komplexa avtalstexten med långsiktiga nackdelar för den offentliga sektorn, förlust av demokratisk kontroll) liksom de problem som uppkommer genom att man undviker att redovisa budgetunderskott – i syfte att följa Eurostats bestämmelser – vilket leder till felaktiga incitament (och därmed höjda kostnader).

I dokumentet förklarar kommissionen bl.a. att man avser att hitta ”nya sätt att stödja utvecklingen av offentlig-privata partnerskap”. Meddelandet bör kompletteras med förslag från kommissionen om hur man skulle kunna vidareutveckla de institutionella ramarna för att minska problemen och nackdelarna med offentlig-privata partnerskap

Argumenten för offentlig-privata partnerskap i meddelandet är följande:

—	Se till att sänka infrastrukturkostnaderna genom att dra nytta av de fördelar som fås genom den privata sektorns effektivitet, innovationsförmåga och konkurrenskraft.

—	Sprida kostnaden för finansieringen av infrastruktur över tillgångens livstid.

—	Förbättra riskfördelningen mellan den offentliga och privata sektorn.

—	Främja de insatser som görs på områdena hållbarhet, innovation och FoU.

—	Ge den privata sektorn möjlighet att spela en central och pådrivande roll i utvecklingen av större industri-, handels- och infrastrukturprogram.

—	Utöka EU-företagens andel av den offentliga upphandlingen på marknader utanför EU.

Vi vill emellertid påpeka att kommissionen anser att begreppet offentlig-privata partnerskap omfattar såväl det som har att göra med koncessionskontrakt (koncessionsinnehavaren står för betalningen) som det som har att göra med offentlig-privata partnerskapskontrakt, som helt eller delvis betalas av den offentliga myndigheten.

1.2   Kommissionen har uppställt fem mål för 2010

Kommissionen föreslår i sitt meddelande

—	att man inrättar en arbetsgrupp där berörda aktörer ska kunna diskutera problem, ge vägledning som ska hjälpa medlemsstaterna att minska den administrativa bördan och förseningar i genomförandet,

—	att i samarbete med EIB öka den finansiering som finns tillgänglig för offentlig-privata partnerskap genom att utveckla eller förbättra finansieringsinstrument inom viktiga politikområden,

—	att se till att ingen diskriminering förekommer vid tilldelningen av offentliga medel när gemenskapsfinansiering är involverad, oavsett om projektet förvaltas privat eller offentligt,

—	upprätta en effektivare ram för innovation, som också ska omfatta en möjlighet för EU att delta i privaträttsliga organ och investera direkt i specifika projekt,

—	slutligen, att överväga utarbetandet av särskilda rättsakter om koncessioner på grundval av resultaten från den pågående konsekvensanalysen.

1.3   Vid en närmare genomläsning av kommissionens dokument framgår det dock att vissa mindre positiva aspekter i vissa länder eller i vissa avtal inte behandlas. Det rör sig bl.a. om de problem som kan inträffa under genomförandet av viss verksamhet och som bör nämnas framför allt för att man ska kunna ta hänsyn till dessa i de förslag som stöds av EESK. Problemen orsakas i första hand av följande faktorer:

—	Bristande transparens i vissa länder eller i vissa avtal, lönsamhetsanalyser, resultatrapporter osv. mellan den offentliga respektive privata partnern, inbegripet entreprenadavtal med andra företag, vilket innebär en begränsning av den demokratiska kontrollen.

—

Eventuella incitament för politiker att genomföra vissa offentlig-privata partnerskap som orsakar kostnadsökningar, eftersom partnerskap i fråga om (infrastruktur)projekt där bygginvesteringarna i början av avtalsperioden finansieras i första hand med privat kapital kan genomföras i förtid i jämförelse med ett konventionellt genomförande som finansieras genom den offentliga budgeten; detta på grund av de budgetmässiga riktlinjerna från Eurostat. För offentlig-privata partnerskap där ersättningen till det berörda företaget kommer från budgeten, höjer den privata finansieringen emellertid indirekt statens skuldsättning. Privat finansiering medför nämligen precis som statlig upplåning framtida betalningsåtaganden som inskränker medlemsstaternas budgetflexibilitet.

—	Avsaknaden i vissa fall av en verklig förhandsbedömning som möjliggör ett objektivt val av förfarande för tilldelning av ett offentlig-privat partnerskapskontrakt och av den anbudsgivare som tilldelas kontraktet.

—	I vissa fall en fördelning av riskerna mellan den offentliga och privata sektorn som inte bygger på ett äkta partnerskap mellan aktörerna.

—	Till sist finns det i vissa fall brister i den kontroll som utförs av de behöriga offentliga myndigheterna.

Alla dessa punkter har beaktats i EESK:s förslag.

1.3.1   EESK:s förslag bygger således på tre idéer:

1.3.2   Det gäller först och främst att vara medveten om att ett genomtänkt tillvägagångssätt från EESK:s sida gör det möjligt att få ett verkligt inflytande på ett område som är viktigt för den framtida infrastrukturen i allmänhet (och därmed på den ekonomiska tillväxten och den offentliga förvaltningen). Man får aldrig glömma, även om man måste vara kritisk i sin bedömning, att det handlar om att bidra till att utveckla ett verktyg för de offentliga uppdragsgivarna, som naturligtvis under alla förhållanden fritt kan bestämma om de vill använda detta eller inte.

EESK har ambitionen att vara en verkligt pådrivande kraft på detta område i syfte att utveckla och främja goda metoder som noteras samt minska de felaktiga incitamenten, öka medvetenheten om och lösa problemen med den demokratiska och samhälleliga kontrollen samt se till att de långsiktiga effekterna av offentlig-privata partnerskap beaktas i tillräcklig utsträckning. Mycket återstår att göra för att det föreslagna verktyget ska bli så bra som möjligt.

1.3.3   Man bör vidare ta hänsyn till goda metoder som noteras samt till de problem som uppstått i vissa fall när man föreslår tillägg till kommissionens dokument för att ge det verktyg som det offentlig-privata partnerskapet utgör en grundval som kan accepteras i alla medlemsstater. Dessutom bör man ta hänsyn till både positiva resultat och de svårigheter som man möter under genomförandet och införa bestämmelser så att dessa kan undvikas i framtiden.

1.3.4   EESK anser att tillämpningen av det offentlig-privata partnerskapets kontraktsbestämmelser bör ske med beaktande av alla arbetsmarknadsmässiga lagar och förordningar som är tillämpliga på den berörda verksamheten (utformning, konstruktion, underhåll). De behöriga myndigheterna måste få möjlighet att ta över den befintliga personalen på tidigare gällande villkor. EESK rekommenderar i detta sammanhang att de myndigheter som berörs av kontrakt om offentlig-privat partnerskap tar hänsyn till dessa arbetsmarknadsmässiga krav i sina kravspecifikationer och beaktar de svar som ges under förhandlingarna med de anbudsgivare som tilldelats kontrakt. Detta gäller även för allt det som har att göra med tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga till de installationer som uppförs inom ramen för offentlig-privat partnerskap i enlighet med de lagar och bestämmelser som gäller i hela EU.

1.3.5   Eftersom offentliga medel används i offentlig-privata partnerskapsprojekt och eftersom det måste röra sig om ett fritt beslut från den offentliga uppdragsgivaren efterlyser EESK följande:

—	Att avtal för offentlig-privata partnerskapskontrakt offentliggörs.

—

Att man överväger en ändring av Eurostatbestämmelserna som innebär att man vid kontrollen av huruvida budgetbestämmelserna har respekterats i tillämpliga fall betraktar det främmande kapital som investeras i offentlig-privata partnerskapsprojekt på samma sätt som offentligt kapital i ett konventionellt genomfört förfarande inom ramen för budgetfinansiering.

2.   Ekonomiskt sammanhang och argument för offentlig-privat partnerskap i Europa

Enligt Businesseurope utförs knappt 4 % av alla infrastrukturprojekt i världen i form av offentlig-privata partnerskap. Förenade kungariket är den medlemsstat i EU där flest offentlig-privata partnerskapskontrakt ingås (58 % av det totala antalet i Europa). Andra länder som i hög grad använder det offentlig-privata partnerskapsverktyget är Tyskland, Spanien, Frankrike, Italien och Portugal.

Med tanke på att OECD beräknar att de årliga kostnaderna för vägar, järnvägar, elektricitet och vatten 2030 kommer att uppgå till 2,5 % av världens BNP, är det absolut nödvändigt att de offentliga myndigheterna genomför alla tänkbara former av kontrakt som gör det möjligt att uppfylla förväntningarna och kraven på offentliga tjänster och infrastruktur. Det är ett obestridligt faktum att koncessionskontrakt och offentlig-privata partnerskapskontrakt spelar en historisk roll när det gäller att tackla detta problem då det har visat sig att offentlig-privata partnerskap genom att mobilisera kompetens, energi och kapital kan ge ett starkt stöd till den ekonomiska tillväxten. Detta är särskilt fallet eftersom vi måste ta med i beräkningen de förväntade nedskärningarna i investeringsbudgetarna till följd av de åtstramningsplaner som antagits i nästan alla europeiska länder.

2.1   I kommissionens dokument nämns många argument för offentlig-privata partnerskap. De misslyckanden som ibland drabbat partnerskapsprojekt framhålls emellertid inte i kommissionsdokumentet. Sådana misslyckanden kan återföras på följande orsaker:

—

Projekt genomförs i offentlig-privata partnerskap trots att uppgiften inte lämpar sig för det. I detta sammanhang bör det understrykas att man inte nödvändigtvis uppnår effektivitetsvinster. Effektivitetsvinster skulle kunna uppnås genom att överföra hela nivåer som skapar mervärde tillsammans med (kostnads)riskerna till privata företag, särskilt i de fall vissa förutsättningar uppfylls (mindre osäkerhet i fråga om miljön, stor optimeringspotential mellan mervärdesnivåerna, tillräcklig konkurrens, kunskaper i den offentliga sektorn när det gäller att utforma, tilldela och övervaka kontrakt osv.).

—

Det har funnits offentlig-privata partnerskap som har orsakat kostnadsökningar, eftersom partnerskap i fråga om (infrastruktur)projekt där bygginvesteringarna i början av avtalsperioden finansieras i första hand med privat kapital kan genomföras i förtid i jämförelse med ett konventionellt genomförande som finansieras genom den offentliga budgeten, på grund av de budgetmässiga riktlinjerna från Eurostat. För offentlig-privata partnerskap där ersättningen till det berörda företaget kommer från budgeten kan statens skuldsättning emellertid indirekt öka. Vissa offentlig-privata partnerskap medför nämligen precis som statlig upplåning framtida betalningsåtaganden som inskränker medlemsstaternas budgetflexibilitet. Ett genomförande av offentlig-privata partnerskap bör emellertid avvisas av budgethänsyn ifall man annars kringgår grundtankarna i de budgeträttsliga begränsningarna av den offentliga upplåningen. Dessutom har politiker och andra berörda aktörer då inget intresse av att objektivt pröva den ekonomiska bärkraften.

—	Bristande öppenhet i vissa av avtalen mellan de offentliga och privata partnerna, inbegripet entreprenadavtal med andra företag.

—

Brister i öppenhet vad gäller avtal, lönsamhetsanalyser, resultatrapporter osv. leder till olika problem med opportunism i samband med dessa långfristiga och komplexa avtal samt med förhandsfinansieringsmöjligheterna, som man varken kan hantera tillräckligt väl eller ställa under demokratisk kontroll.

—	I vissa fall brist på verklig förhandsgranskning som skulle möjliggöra ett objektivt val vad gäller projektförfarande och avtalspartner.

—	I vissa fall en riskfördelning mellan den offentliga respektive privata sektorn som inte bygger på ett äkta partnerskap mellan aktörerna.

—	Slutligen i vissa fall bristen på kontroll från de behöriga myndigheternas sida i synnerhet vad gäller konsekvenserna för den offentliga budgeten och servicekvaliteten.

För att i sitt yttrande tydliggöra vad som bör tilläggas har EESK valt en något annorlunda presentation med en mer realistisk hierarki över för- och nackdelarna med offentlig-privata partnerskap.

2.1.1   Vi tenderar alltför ofta att betrakta budgeten som det bästa argumentet för att eventuellt ingå ett offentlig-privat partnerskapsavtal. Vi vill inte förneka att budgeten är viktig (vi kommer tillbaka till detta längre fram), men grundliga undersökningar och de förvärvade erfarenheterna visar att detta inte är den viktigaste aspekten med hänsyn till det ekonomiska läget i sin helhet.

Det främsta argumentet för att använda offentlig-privata partnerskap är optimering av tidsfaktorn. Alla oberoende observatörer som studerat offentlig-privat partnerskapsverksamhet har konstaterat följande:

—

Att användningen av offentlig-privata partnerskap gör det möjligt att lansera offentliga projekt mycket snabbare än vad som är fallet med de normala förfarandena. Denna tidsfördel ger en ”samhällsnytta” som man ännu inte kan mäta, men som uppenbarligen är betydande. Denna samhällsnytta ger i allmänhet upphov till en ökning av den ekonomiska aktiviteten som i sin tur genererar skatteintäkter och minskar samhällets finansiella börda.

—	Att man ofta vinner tid i förberedelse- och undersökningsstadiet i förhållande till det traditionella offentliga upphandlingsförfarandet, under förutsättning att alla val som ligger inom den offentliga uppdragsgivarens behörighetsområde har gjorts av denna part.

—	Och till sist, att man bättre kan respektera tidsramarna tack vare ett större ansvarstagande från utförarnas sida.

Dessa potentiella tidsmässiga vinster kan därför betraktas som den största fördelen med ett offentlig-privat partnerskapsavtal, även om förfarandena ibland verkar vara helt annorlunda än de traditionella metoder som byggentreprenörerna nästan rutinmässigt använder sig av.

I synnerhet under perioder som präglas av stimulanspaket och krisbekämpningsplaner kan offentlig-privata partnerskap vara en oöverträffad katalysator för genomförande av tagna beslut och ett förstklassigt verktyg för att ge den förväntade uppgången en sådan fart att den ger många fler resultat.

2.1.2   Det andra argumentet för offentlig-privata partnerskap är deras naturliga förmåga att främja sammanhållningen av ett projekt och därmed maximera den ekonomiska effektiviteten för samhället.

Såsom framhålls i kommissionens text beror detta på att produktionskedjan är mer fullständigt integrerad, från utformning till underhåll och drift, inbegripet det egentliga uppförandet av den aktuella infrastrukturen.

Det ligger i sakens natur att konstruktören i detta sammanhang vet att han måste optimera produktionsmetoderna och produktionskvaliteten, eftersom han sedan på lång sikt kommer att ansvara för driften och när avtalet löper ut måste lämna över en välfungerande infrastruktur till myndigheten i enlighet med normerna och reglerna för genomförandet. Konstruktörens överväganden är således av integrerande karaktär, vilket är mycket svårare att uppnå i det fall som är typiskt för offentliga upphandlingar och som kännetecknas av uppdelning av arbetsuppgifterna och det ansvar som är kopplat till projektet.

2.1.3   Det tredje viktiga argumentet för att använda offentlig-privata partnerskap är naturligtvis det finansieringsmässiga.

Man kan lätt föreställa sig att en offentlig beslutsfattare som är ansvarig för en budget vars begränsningar är välkända söker efter medel att genomföra ett infrastrukturprojekt som det samhälle där han är verksam har behov av. Beslutsfattaren kan i ett offentlig-privat partnerskapskontrakt finna den finansiella lösningen på ett problem som han inte kan lösa inom ramen för budgetförfarandena.

Innan vi längre fram återkommer till våra förslag om att generellt utvidga de finansiella lösningarna som det offentlig-privata partnerskapet erbjuder, kan man i en sådan situation fråga sig vilka begränsningarna – som alla har känt till under lång tid, utan att någon har vågat ta upp problemet – är för de regler för offentliga räkenskaper som finns i nästan alla europeiska länder, bl.a. den ”räkenskapsmässiga” omöjligheten att sprida ut kostnaderna för en offentlig investering under dess normala brukstid.

Är finansiering genom ett offentlig-privat partnerskapskontrakt, som gör det möjligt för det offentliga att fördela utgifterna under en normal avskrivningsperiod, inte det första steget mot en förändring, som många önskar, av de regler för offentliga räkenskaper som bromsar beslut i allt högre grad och som aldrig återspeglar de egentliga förmögenhetsförhållandena, som ofta är uppenbara?

Utifrån den offentlig-privata partnerskapsmodellen skulle EU kunna inleda en politisk diskussion om detta ämne och på så sätt visa prov på en pragmatisk inställning. I vissa länder har för övrigt införandet av offentlig-privata partnerskap presenterats som ett första steg i riktning mot en nödvändig reformering av den offentliga förvaltningen och de verktyg som den använder.

2.2   Innan några långtgående politiska beslut fattas vill EESK se en övergripande konsekvensbedömning och en oberoende utvärdering av partnerskapsprojektens för- och nackdelar. Kommittén bör också höras, och eventuella förslag från arbetsmarknadsparterna, däribland organisationer som företräder småföretagen, bör beaktas. I det sammanhanget bör man undersöka tidsåtgången för procedurerna samt kostnadsfrågan, tjänstens kvalitet och de sociala konsekvenserna för anställda och användare. EESK anser att det är viktigt att både små och medelstora företag får större möjligheter att delta i offentlig-privata partnerskap.

3.   EESK:s diskussionspunkter

Förslagen bör ligga i linje med de tre argument som utvecklats ovan (tidsgräns – enhetlighet inom projektet – ekonomiska lösningar) och avspegla kommissionens förslag och den lagstiftning och det regelverk som finns.

Förslagen kommer att delas i två kategorier:

—	Förslag som behandlar finansiering i allmänhet.

—	Förslag som behandlar rättsliga strukturer, varvid vi här utgår från det som finns och försöker skilja på — sådant som bör bevaras, — sådant som bör ändras, — sådant som bör utvecklas.

Förslagen kommer också tydligt att beakta de tre grundläggande kraven för detta särskilda förfarande, på samma sätt som för alla förfaranden för offentlig upphandling, nämligen:

—	Förhandsbedömning, som gör det möjligt att samtidigt genomföra den planerade investeringen och att välja det förfarande som uppdragsgivaren vill ha.

—	Öppenhet i samrådet och det inledande valet samt i verksamheten.

—	Kontroll, både från de ansvariga myndigheternas sida och från de folkvalda församlingarnas sida, eftersom dessa ansvarar för budgetmedlen.

3.1   Finansiering

I fråga om finansieringen redovisas fyra huvudlinjer.

3.1.1   Definitionen av offentlig-privata partnerskap i Eurostats förfaranden: Dessa bör ses över, så att offentliga utgiftsåtaganden inom ramen för offentlig-privata partnerskapsprojekt kan redovisas i den offentliga skulden på samma sätt som utgiftsåtagandena i samband med klassisk kontraktstilldelning.

3.1.2   Strukturfondernas roll har hittills inte varit särskilt framträdande i fråga om finansieringen av offentlig-privata partnerskap. Är inte detta paradoxalt eftersom det av naturliga skäl finns en fantastisk överensstämmelse mellan målen?

Även om det redan har gjorts vissa erfarenheter på området (sju länder har utnyttjat strukturfonderna) är det troligt att man skulle kunna göra mer. Det krävs mer utbildning i de länder och de offentliga myndigheter som skulle kunna beröras så att de vidgar sin uppfattning om det verktyg som de offentlig-privata partnerskapen utgör genom att de kan utnyttja alla typer av offentlig finansiering, naturligtvis i första hand sådan som kommer från EU-instanser.

3.1.3   Kommissionen föreslår att man ska be EIB att, med sin kompetens, spela en nyckelroll i politiken för finansieringen av offentlig-privata partnerskap i Europa, vilket borde vara en självklarhet. EIB bör ägna sig åt samordning och rådgivning i anslutning till de åtgärder som vidtas på området, men också spela en roll när det gäller att följa upp de finansiella arrangemangen, något som i den nuvarande krisen kräver allt större kompetens och kunskaper.

Inom sina behörighetsområden har EIB den dubbla fördelen att ha teknisk kompetens och den nödvändiga politiska neutraliteten. EIB skulle på det viset kunna spela en roll som permanent kontaktpunkt för de nationella eller lokala tillsynsorganen.

Detta skulle innebära att man ber EIB om särskilt stöd i följande fall:

—

Den önskvärda utvidgningen av Epecs operativa roll (ett särskilt organ som inrättats inom EIB för att följa de offentlig-privata partnerskapens verksamhet i Europa), som bör utgöra basen för det EU-organ som krävs för uppföljning och styrning av den gemensamma politiken i fråga om offentlig-privata partnerskap samt när det gäller att erbjuda medlemsstaterna praktiskt stöd. Organisation och uppföljning av stödet till små myndigheter som saknar tillräckliga resurser bör ingå bland Epecs nya uppgifter.

—

Inrättande och styrning av en grupp privata sakkunniga (med balanserad sammansättning: företrädare för arbetsgivare, fackföreningar och det civila samhället, inbegripet organisationer som företräder små och medelstora företag, företrädare från finanssektorn, jurister, osv.) som skulle kunna utgöra en intressant kontaktpunkt med de offentliga sakkunniga som ingår i Epec inom ramen för en samrådsstrategi.

—	Systematisk uppföljning av alla kontrakt med offentlig-privata partnerskap på europeisk nivå.

—	Slutligen: inrättande av återfinansieringsinstrument för offentlig-privata partnerskap som täcker mer än den inledande perioden, bl.a. genom att mobilisera obligationsmarknaden enligt förslaget i punkt 3.1.4 nedan.

3.1.4   Granskningen av de offentlig-privata partnerskapen visar att de grundläggande kännetecknen på det ekonomiska planet (lång varaktighet, offentlig uppbackning av bästa kvalitet) gör dessa partnerskap till ett exceptionellt potentiellt verktyg för insamling av sparande på marknaden, bland annat pensionssparande.

I vissa länder arbetar man redan aktivt för att skapa en eller flera specialiserade fonder med tillgång till finansmarknaden och inriktade på återfinansiering av de offentlig-privata partnerskapens verksamhet efter den inledande perioden (och således utan risker kopplade till förseningar och därmed sammanhängande kostnadsrisker). Det vore lämpligt att på europeisk nivå skapa ett sådant verktyg. Den tekniska förvaltningen skulle, åtminstone i inledningsskedet, kunna skötas av EIB.

EESK påpekar samtidigt att flera offentlig-privata partnerskapsprojekt omfattar tjänster av allmänt (ekonomiskt) intresse. När det gäller dessa tjänster bör man säkerställa att de förutom rent finansiella kriterier uppfyller kraven på kvalitet, tillgänglighet och ekonomisk överkomlighet.

3.2   Den rättsliga ramen och regelverket

EESK vill verka för en långsiktig strategi som går ut på att offentlig-privata partnerskap endast bör genomföras om de – under vissa givna politiska förutsättningar (i fråga om social standard och tjänsternas kvalitet etc.) – sett på lång sikt och med beaktande av transaktioner, omförhandlingsproblem osv. – medför lägre kostnader. Samtidigt bör incitament i form av förhandsfinansiering avskaffas, vilket visar på behovet av en brådskande reform av Eurostatkriterierna. Granskningen av offentlig-privata partnerskap visar att några av dessa undgår demokratisk kontroll på grund av att de är komplexa och att insynen i vissa länder och i vissa avtal är bristfällig (vad avser avtal, lönsamhetsanalyser osv.). Därför uppmanas kommissionen enträget att göra medlemsstaterna medvetna om problemen.

Vi presenterar den nuvarande situationen nedan under tre rubriker. Vi skiljer på följande när det gäller det nuvarande regelverket:

—	Vad bör bevaras?

—	Vad bör ändras?

—	Vad bör utvecklas?

3.2.1   Vad bör bevaras i det nuvarande regelverket?

I fråga om rättsakter och bestämmelser finns det inte någon exakt definition av begreppet offentlig-privata partnerskap i bestämmelserna för offentlig upphandling, koncessioner och annat som rör infrastrukturarbeten.

Vid närmare granskning, och mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts i de många länder där man redan arbetar med offentlig-privata partnerskap, tycks det som om denna frånvaro av en snäv definition på europeisk nivå inte på minsta sätt hämmar vare sig utvecklingen av verksamheten eller EU-myndigheternas uppföljning.

Man kan av kommissionens tystnad dra slutsatsen att den inte ser något behov av en mer precis definition, och EESK bör och kan dela denna ståndpunkt, som låter medlemsstaterna behålla befogenheterna att fastställa en definition som är anpassad efter landets särskilda förhållanden och praxis.

Detta innebär att frågan om uppdateringen av vissa nu gällande texter lämnas öppen. Man kan i sammanhanget påminna om en omröstning som nyligen genomfördes i Europaparlamentet, där parlamentet rekommenderade att man i fråga om offentlig upphandling i första hand skulle använda befintliga texter och inte utarbeta nya.

Mot denna bakgrund rekommenderar EESK att man vad gäller förfarandena för offentlig upphandling håller fast vid direktiv 2004/18, som behandlar koncessioner för byggentreprenader, utan att detta kompletteras med en definition av offentlig-privata partnerskap, vars reglering hör till de offentliga myndigheternas kompetensområde i varje medlemsstat. Där definieras koncession för byggentreprenader på följande sätt: ”ett kontrakt av samma typ som ett offentligt byggentreprenadkontrakt med den skillnaden att kompensation för arbetet endast utgörs av rätten att utnyttja anläggningen eller av en utnyttjanderätt i kombination med rätt till ersättning”.

Definitionen av tjänstekoncession är identisk (med den skillnaden att ordet ”byggentreprenadkontrakt” bytts ut mot ”tjänstekontrakt”), men direktivet föreskriver ingenting när det gäller tilldelningsvillkoren, trots att ett kapitel ägnas åt förfarandena vid offentlig upphandling för koncessioner för byggentreprenader.

I definitionerna ovan har man valt att inte precisera detaljerna, som ansetts falla inom den nationella behörigheten och som i praktiken skulle göra det omöjligt att enas om en gemensam text.

På grundval av pragmatiska överväganden anser EESK att det inte behövs någon mer detaljerad definition av begreppet koncession (dvs. ett långsiktigt kontrakt som omfattar utformning, konstruktion, finansiering samt förvaltning eller underhåll av ett arbete eller en tjänst av offentligt slag) eftersom den nuvarande situationen effektivt täcker alla typer av offentliga kontrakt, som skiljer sig från den klassiska offentliga upphandlingen, genom att tillhandahålla ett minimum av EU-bestämmelser för upphandlingen.

EESK anser att det är bäst att undvika att lagstifta på detta område, som snabbt kan bli extremt komplext, eftersom aktörerna i alla medlemsstater redan i vid mening har tillgång till kontrakt för offentlig-privata partnerskap, enligt sina nationella traditioner (koncessioner med privata betalningar från användaren, partnerskapskontrakt som betalas av offentliga myndigheter och andra offentlig-privata partnerskapsavtal) som på ett bra sätt löser problemen.

3.2.2   Vad behöver ändras?

När det gäller direktiv 2004/18/EG föreslår kommittén emellertid, för att säkerställa överensstämmelsen med de texter som används, att man i samband med detta yttrande om offentlig-privata partnerskap överväger ett förtydligande av villkoren för tilldelning av tjänstekoncessioner, vilket saknas i direktivet trots att det innehåller en tydlig definition av tjänstekoncessioner.

I detta sammanhang vill vi även ta tillfället i akt att klargöra det svåra problemet med institutionella offentlig-privata partnerskap (IOPP) som delvis behandlades i ett tolkningsmeddelande 2008. Syftet var att påminna om att offentliga aktörer som anlitar halvstatliga företag måste respektera konkurrensreglerna.

Antingen känner de offentliga institutionerna faktiskt inte till meddelandet eller också väljer de att bortse från det. Om kommissionen fortfarande har för avsikt att fortsätta arbetet med en specifik lagstiftning för koncessioner bör denna lagstiftning även omfatta särskilda bestämmelser om inledande och förnyande av IOPP-aktiviteter, samtidigt som lagstiftningen bör förbättras för att förebygga missbruk, som det finns gott om exempel på i EU:s rättspraxis och som i vissa fall går stick i stäv med den eftersträvade insynen.

3.2.3   Vad bör utvecklas?

När det gäller förfaranden rekommenderar EESK att det skapas bättre ramar för tre generella aspekter av de offentlig-privata partnerskapen, nämligen följande:

—	Förhandsbedömningen, som ofta används för att beräkna de totala kostnaderna för ett offentlig-privat partnerskap i jämförelse med en traditionell offentlig upphandling. En ”jämförelsemodell för den offentliga sektorn” är även den ett användbart redskap.

—	Den konkurrenspräglade dialogen, som ibland spårar ur när det gäller etik, tidsfrister och krav på privata företag.

—	Övervakningen av de offentlig-privata partnerskapens verksamhet för att kunna bedöma fördelarna så noggrant som möjligt och därigenom förbättra förhandsbedömningen av den fortsatta verksamheten.

3.2.3.1   Förhandsbedömning

Denna inledande analys, som i princip bör göra det möjligt att motivera varför man använt ett visst förfarande hellre än ett annat, bör bli en tvingande regel när det gäller all offentlig upphandling.

För den upphandlande enheten är detta det bästa sättet att bedöma konsekvensen, eller snarare konsekvenserna, av det beslut som den håller på att fatta. Kravet på att resultaten av denna förhandsbedömning måste offentliggöras skulle i många fall vara ett betydande steg mot större öppenhet, vilket är mycket viktigt för att hitta optimala lösningar och säkra en strikt konkurrens.

Detta bör också vara ett tillfälle att bedöma effekten i förhållande till de totala kostnaderna av eventuella skillnader i finansiering mellan den sats som tillämpas av marknaden för offentliga låntagare och den sats som tillämpas för offentlig-privata partnerskapsprojekt. Denna aspekt av förhandsbedömningen är redan obligatorisk i de länder som kommit längst på området för offentlig-privata partnerskap.

I Frankrike genomförs förhandsbedömningen med utgångspunkt i fyra kriterier, nämligen den totala kostnaden, risköverföring, hållbar utveckling och kontraktets effektivitet. EESK föreslår att dessa kriterier systematiseras och att det införs ett krav på offentliggörande av kontrakt och en strikt tillämpning av de berörda ländernas sociallagstiftning enligt ovan (punkt 1.3.4).

3.2.3.2   Konkurrenspräglad dialog

Denna åtgärd, som skiljer sig från den rent bilaterala förhandling som används för att slutföra de klassiska förfarandena, används för närvarande i stor utsträckning, och den är till och med obligatorisk i vissa länder vid ingåendet av offentlig-privata partnerskapskontrakt i vid mening. Den består i att man efter det att kunden gjort ett preliminärt val utarbetar ett slutligt kontrakt i dialog med den eller de båda parter som valts ut, och genom en fortlöpande process förbättrar de olika punkterna i kontraktet.

Vid en detaljerad analys av den nuvarande tillämpningen av förfarandet har emellertid följande påvisats:

—

De offentliga myndigheterna har i vissa fall på grund av bristande erfarenhet startat flera dåligt förberedda konkurrenspräglade dialoger, vilket lett till att man under dialogen allvarligt ifrågasatt kontraktets olika delar, med orimligt långa tidsfrister och alltför detaljerade krav på företaget i den avslutande fasen.

—	De offentliga byggherrarna frestas ibland att utnyttja förfarandet till att inte respektera de normala rättigheterna inom immaterialrätten och skyddet av innovativa idéer.

De idéer som framkommit förmodas visserligen vara skyddade genom den sekretess som gäller för anbuden, men det har i konkreta fall visat sig att så inte är fallet, och att det är lätt att skylla på ospårbara ”läckor” när det i själva verket är fråga om oetiskt handlande.

Under arbetet med att till en viss grad harmonisera EU:s avtalsmässiga ramar bör man ta hänsyn till hur de immateriella rättigheterna ska skyddas, eftersom de i sig är en garant för framsteg och innovation.

3.2.3.3   Uppföljning av de offentlig-privata partnerskapens verksamhet

I syfte att respektera kraven på insyn och kontroll måste man systematiskt registrera de offentlig-privata partnerskapens verksamhet och övervaka hur de genomförs på nationell nivå och på EU-nivå. Detta uppdrag måste, utöver de uppdrag som anges ovan vad gäller EIB och Epec, anförtros en neutral organisation som inte har några systematiska bevekelsegrunder för att främja eller missgynna offentlig-privata partnerskap i utvärderingarna. Uppdraget kan anförtros gruppen av sakkunniga.

4.   Sammanfattning

—

Kommissionens meddelande är ett intressant och mycket aktuellt dokument med tanke på behovet att mobilisera de privata investeringarna, framför allt med tanke på den period av finansiell kris som vi befinner oss i. Det finns skäl att fortsätta att utveckla den institutionella ramen i syfte att dels utveckla de offentlig-privata partnerskapen och utnyttja de möjligheter och stora fördelar som dessa innebär, dels minska de problem som många offentlig-privata partnerskap har drabbats av, t.ex. sådana som beskrivs ovan (problem med förfinansiering och de kostnadsökningar som kännetecknar de långsiktiga avtalsförhållanden som offentlig-privata partnerskap innebär).

—	Man får dock inte bortse från att offentlig-privata partnerskap kan bidra till utvecklingen av de offentliga infrastrukturerna (stora och små) och därigenom till utvecklingen av EU:s ekonomi.

—

När det gäller offentlig-privata partnerskapsprojekt måste EU se till att man har de medel som behövs för att dra lärdom av de svårigheter som man stött på tidigare genom att förbättra de befintliga kontrollanordningarna och genomföra en systematisk registrering av verksamhetens slutresultat. EESK anser att det är viktigt att även de små och medelstora företagen får större möjlighet att delta i offentlig-privata partnerskap.

—

Det finns många juridiska verktyg på nationell nivå och på EU-nivå. Kommittén anser att det inte är nödvändigt att starta från noll för att bygga upp en unik och i teorin perfekt juridisk ram. Vi skulle bara använda alltför mycket tid för en begränsad vinst, som kanske till och med skulle visa sig kontraproduktiv. Aktörerna arbetar dagligen inom dessa rättsliga ramar, och att på någon punkt ifrågasätta dem kommer att försena den offentliga upphandlingen och till och med göra partnerskapsverktyget mycket instabilt. De nuvarande definitionerna i direktiv 2004/18/EG bör inte ändras, och man bör inte heller göra några tillägg till dem. Därmed står det varje medlemsstat fritt att anta en juridisk definition av offentlig-privata partnerskap som är anpassad till de särskilda förutsättningarna och de dokumenterade bästa arbetsmetoderna i den aktuella medlemsstaten.

—

Vi bör alltså optimera de befintliga metoderna genom att klargöra och förbättra vissa punkter samt använda den kompetens som redan finns, särskilt Europeiska investeringsbankens plattform när det gäller finansiering och stärka Epecs och expertgruppens roll. Denna skulle kunna bidra till ökad användning av dessa kontraktstyper, sammanställning, främjande och utnyttjande av god praxis och dialog med den privata sektorn på EU-nivå genom att inrätta en referensgrupp bestående av privata sakkunniga.

—	Utvecklingen mot större insyn, förhandsbedömning baserad på den totala kostnaden, analyser av framgångar och misslyckanden och respekt för lagstiftningen bör vara föremål för framtida studier.

—	Vi bör överväga att inrätta ett återfinansieringsinstrument för offentlig-privata partnerskap som täcker mer än den inledande perioden, bl.a. genom att mobilisera obligationsmarknaden som används för sällan i detta syfte.

---