23.12.2006   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 318/180

1.1

Alltsedan den alleuropeiska transportpolitiken introducerades 1991 och lade grunden för planeringen av de stora korridorförbindelserna har EESK aktivt och med stor övertygelse medverkat i denna politik som är avsedd att skapa sammanhållning utöver EU:s gränser. År 2003 sammanfattades de gångna 10 årens arbete i en egen skrift. (1) En ständig studiegrupp fortsätter arbetet kontinuerligt. Det senaste yttrandet (2) täcker rapportperioden 2002–2004. Det yttrande som nu föreligger behandlar utvecklingen fram till mitten av 2006.

1.2

Målet för den ständiga studiegruppen är att skapandet av en gemensam alleuropeisk transportinfrastruktur från början – och med dess fortsättning utöver EU:s gränser – skall kopplas till de transportpolitiska målen för ett hållbart och effektivt transportsystem och till målen för sammanhållningen. Därför måste sociala, ekonomiska, operativa, miljö- och säkerhetspolitiska och regionala frågor beaktas och de berörda intressegrupperna involveras. Här vill den ständiga studiegruppen lämna ett bidrag genom sitt praktiska arbete i dessa frågor. Detta yttrande utgör en rapport om verksamheten och erfarenheterna under perioden 2004–2006 och innehåller samtidigt en bedömning av de politiska förändringarna på detta område.

2.1

I centrum för EESK:s initiativ står kopplingen mellan å ena sidan utvecklingen av transportinfrastrukturen och å andra sidan genomförandet av de centrala transportpolitiska målen samt de operativa frågorna. Denna koppling är ännu i dag lika viktig och angelägen som någonsin. Trots politikernas ofta och regelbundet upprepade löften att åstadkomma denna koppling är framstegen magra eftersom man inte utvecklar något förfarande för att genomföra den. Förhoppningarna om att de transportpolitiska målen automatiskt skulle kopplas till den fortsatta utvecklingen av infrastrukturen har inte uppfyllts under de år som gått. Här skulle regionerna kunna ha en nyckelroll eftersom alla frågor löper samman hos dem och det av dem verkligen krävs en förståelse för de alleuropeiska sammanhangen. Den ständiga studiegruppen har genom en regionalkonferens i nordöstra Polen kunnat visa hur viktigt det är att ta hänsyn till de regionala effekterna av de planerade transportlederna. I det avseendet måste politiken på EU-nivå ta mer ansvar. Det räcker inte att bara se genomförandet av de centrala transportlederna som en europeisk uppgift.

2.2

Under de gångna två åren har mycket gjorts för att anpassa den europeiska infrastrukturplaneringen till de nya politiska förhållandena. Inom EU pekades nya prioriterade projekt ut, nya centrala transportleder till grannländerna planerades och utvecklingen av initiativet för västra Balkan fortsatte. EESK anser i princip att dessa nya ansatser är lyckade och välkomnar särskilt att man har lagt vikt vid förbindelserna med grannländerna. Samtidigt är dessa nya ansatser rotade i det gamla konceptet. Det handlar nästan uteslutande om planering av transportvägar, frågor om intermodalitet och miljöpåverkan medan de lokala ekonomiska och sociala intressena inte eller endast i liten utsträckning beaktas i diskussionerna. Detta är ur EESK:s synvinkel mycket beklagligt.

2.3

Ett skäl till översynen av den europeiska infrastrukturplaneringen var den låga takten i genomförandet, vilken ofta beror på finansieringsproblem. Det främsta målet blev därför att koncentrera sig på ett fåtal projekt. EESK anser också att de ekonomiska bidragen från EU måste öka. Vad gäller möjligheterna för extra finansiella medel har EESK redan lämnat förslag i ett annat sammanhang. För projekt inom EU borde man åtminstone bättre utnyttja möjligheten till samfinansiering upp till 20 % genom EU-medel. I samband med ökade bidrag måste och kan man formulera mer bindande krav på infrastrukturprojekt vad gäller miljöskydd, intermodalitet och säkerhet.

2.4

Kommittén vill plädera för mer samarbete mellan de gränsöverskridande organ som medlemsstaternas transportministerier har inrättat (t.ex. styrkommittéer för korridorerna) med dem som kommissionen har inrättat på detta område. Endast samordning räcker inte, eller leder till att viktiga möjligheter inte tas tillvara, då det gäller att komma vidare i den praktiska politiken. Det blir allt svårare att få grepp om vem som har vilket ansvar för de övergripande transportpolitiska målen. De första tre alleuropeiska transportkonferenserna 1991, 1994 och 1997 gav viktiga riktlinjer. Helsingforsdeklarationen från 1997 utgör tack vare sitt helhetsgrepp fortfarande en utmärkt bas för samarbetet. Tanken var ursprungligen att regelbundet kontrollera framstegen. De kontroller som görs i dag gäller nästan uteslutande byggnadsprojekt.

2.5

EESK:s konferens i Bialystok var en stor framgång. (3) Den förde inte bara ut ”Europa” till regionen utan förmedlade också regioninvånarnas krav på en lyckad alleuropeisk transportpolitik. EESK kommer att utnyttja sin förmåga att skapa sådana impulser i framtida aktiviteter på detta område. Dessutom är det meningsfullt att fortsätta det nära samarbetet med korridorernas styrkommittéer, transportobservatoriet för sydöstra Europa (SEETO) och givetvis kommissionen inom ramen för samordningsarbetet. Vid sidan av de regionala aspekterna bör man i framtiden också i högre grad beakta och bedöma frågor som gäller de olika transportsätten i de viktigaste lederna samt de prioriterade projekten inom de transeuropeiska transportnäten.

3.1

Under de senaste två åren har en omfattandeutveckling ägt rum i Europa. I maj 2004 fick EU tio nya medlemsstater. Europa förnyade och förstärkte sitt engagemang gentemot staterna i västra Balkan och utformade en ny grannskapspolitik. Kommissionens initiativ för en ny utformning av de transeuropeiska näten och vidareutvecklingen av korridorerna genomfördes dels inåt genom att man tog hänsyn till utvidgningen 2004 och genom att erfarenheter från korridorerna tillämpades i politiken för de transeuropeiska näten inom EU (4), och dels handlade det om att utvidga de centrala transportförbindelserna för att genomföra EU:s nya grannskapspolitik, men också gå vidare utöver denna.

3.2

År 2002 undersökte kommissionen hur långt genomförandet av de transeuropeiska transportnäten och de alleuropeiska tranportkorridorerna kommit. Man konstaterade att det genomgående fanns mycket stora förseningar i utbyggnaden av huvudtransportlederna. Därefter valde man ett koncept med tydligare angivna prioriteringar och ett starkare engagemang i de berörda länderna. Man kan i samband med detta särskilja tre olika geografiska områden: EU i sin framtida form med 27 medlemsstater, staterna på västra Balkan (5) samt övriga stater och regioner som gränsar till EU-27. I alla dessa tre fall satte kommissionen in högnivågrupper för att utarbeta rekommendationer för prioriterade projekt eller handlingslinjer.

3.3

Den första studien av detta slag genomfördes för EU-27 av högnivågruppen under ledning av Karel Van Miert (2002–2003). Man granskade kritiskt tre fjärdedelar av de alleuropeiska transportkorridorerna. Gruppen lade fram en lista med 30 transportinfrastrukturprojekt i de ”gamla” och de ”nya” medlemsstaterna som bör prioriteras för EU-27:s transeuropeiska nät. Dessutom rekommenderade gruppen bl.a. nya finansieringsregler och rättsliga regler för att stödja genomförandet av transportnäten, samt nya projektspecifika samordningsmekanismer. Högnivågruppens rekommendationer ledde slutligen till en omarbetning av riktlinjerna för de transeuropeiska transportnäten i april 2004.

3.4

Västra Balkan var mindre homogent som bas för det regionalpolitiska arbetet med utformningen än EU-27. Korrigeringar av den politiska inriktningen fick hela tiden göras på grund av de enskilda staternas olika ställning i förhållande till EU, förhållandena inom regionen och dynamiken i kontakterna med EU. Efter konflikterna och krigen för inte så länge sedan behöver Balkan ekonomisk, social och politisk stabilitet och därför i högsta grad hjälp utifrån. Av detta skäl har ett regionalt baserat agerande i länderna på västra Balkan ett särskilt mervärde. EU har entydigt talat för detta koncept och då inte bara inom transportsektorn utan också i samband med strävan att inrätta en gemensam frihandelszon och en gemensam energimarknad.

3.4.1

År 2000 lade kommissionen fram en strategi för ett regionalt transportsystem i sydöstra Europa i form av ett multimodalt transportinfrastrukturnät. Till strategin hörde två studier – TIRS och REBIS (6) – som definierade kärnnätet och lade fram rekommendationer för investeringar och finansiering. Den här processen lade grunden för att inrätta ett särskilt sekretariat i Belgrad: South East Europe Transport Observatory (SEETO). Detta skall inte bara stödja och samordna infrastrukturutvecklingen utan också tjäna som kontaktpunkt för förfrågningar från de ekonomiska och sociala aktörerna. Denna tjänst utnyttjas också i allt högre grad. I detta sammanhang nämns också uttryckligen EESK:s ständiga studiegrupp.

3.4.2

Den första femåriga handlingsplanen för perioden 2006-2010 undertecknades i november 2005 och innehåller ungefär 150 projekt. Dessutom anges i planen upp till 20 så kallade ”mjuka regionalprojekt” beträffande kompletterande åtgärder till förverkligandet av de regionala näten. De bristande ekonomiska resurserna har lett till att antalet prioriterade infrastrukturprojekt nyligen drogs ner drastiskt, till 22 projekt. Den process som samordnas av SEETO kan jämföras med den tidigare TINA-processen i EU, där det regionala nätet skall genomföras utöver huvudtransportlederna/korridorerna.

3.5

Den andra högnivågruppen (HLG 2) under ledning av Loyola de Palacio ägnade sig åt den fortsatta utvecklingen av huvudtransportlederna till EU:s grannländer och vidare därifrån. Man angav fyra landförbindelser och en sjöfartsförbindelse. (7) Dessa skall både utgöra de viktigaste internationella förbindelserna och stärka den regionala sammanhållningen. HLG 2 lägger också fram en antal förslag om övergripande åtgärder, bl.a att gränsformaliteterna måste påskyndas, trafiksäkerheten skall ökas och interoperabiliteten i järnvägstrafiken skall förbättras. Gruppen rekommenderar också starkare samordning och förbättrad förmåga att genomföra beslut genom att samförståndsavtalen ersätts av bindande fördrag. Under juli-september kommer kommissionen att lägga fram ett meddelande om sina planer på basis av rekommendationerna. Den ständiga studiegruppen anser att det är viktigt att kommissionen tar upp de övergripande frågorna på ett lämpligt sätt.

3.6

Arbetet i korridorerna och transportområdena (se bilaga II för detaljer) har avancerat med olika intensitet. Med undantag av den euroarktiska Barentsregionen har transportområdena inte förverkligats, något som är mer eller mindre oförändrat sedan de inrättades 1997 under Helsingforskonferensen. Tendensen är också att samarbetet i korridorerna alltmer utvecklas till regionala nätverk, vilket EESK anser vara en alltigenom förnuftig utveckling. I fråga om det finansiella och teknisk-organisatoriska stödet har det inte skett någon förbättring under de senaste två åren. Det bättre stöd som man ofta begärt från kommissionen har uteblivit. Det mest avgörande är emellertid att korridormodellen faktiskt har blivit föråldrad genom de bägge högnivågruppernas arbete och genom kommissionens slutsatser. Inom EU har priotiteringarna gjorts utifrån de 30 TEN-projekten. Utanför EU har de ”ersatts” av de fem nya axlarna alternativt förts vidare under nya namn. Trots detta finns det uppenbarligen tillräckliga skäl att fortsätta arbetet med dem. Styrkommittéerna har etablerat sig som viktiga kontakt- och samarbetsforum för de berörda transportministerierna och har utvecklat en egen identitet (varumärke). De fortsätter arbetet på viktiga områden för vilka det annars saknas gränsöverskridande initiativ, som t.ex. de prioriterade TEN-projekten utan någon särskilt utsedd samordnare.

3.7

Kommissionen har förstärkt sina samordningsinsatser, och de regelbundna (en till två gånger per år genomförda) samordningsmötena med alla ordförandena för korridorerna och ett antal andra viktiga aktörer är ett viktigt diskussionsforum. EESK erbjuds alltid möjlighet att delta i arbetet och har konstaterat att detta också är mycket uppskattat. Mötena handlar inte bara om information om de senaste framstegen i byggnadsprojekten utan också om principfrågor och planeringsfrågor i den alleuropeiska transportinfrastrukturpolitiken. Här finns ett par viktiga organisatoriska nyheter. För att främja genomförandet av viktiga TEN-avsnitt har kommissionen tillsatt särskilda samordnare för sex projekt (8). Samtidigt har man planerat att inrätta en byrå som skall förbättra finansieringen och genomförandet av viktiga projekt även med hänsyn till den utökade finansieringen. Det pågår dessutom fortfarande en diskussion om en rättsligt bindande form av gränsöverskridande samarbete som går utöver de nu existerande samförståndsavtalen.

4.1

I enlighet med den nya inriktningen av den alleuropeiska transportpolitiken riktar den ständiga studiegruppen sin uppmärksamhet inte bara på arbetet i transportkorridorerna utan också på de prioriterade projekten i de transeuropeiska transportnäten (9), samt på de nya planerna från Loyola de Palacios expertgrupp, som t.ex. tankarna på en särskild förbindelse mellan Spanien och Afrika. Det har framgått i samtal med ansvariga på GD Energi och transport att man välkomnar ett bidrag från EESK i den socioekonomiska bedömningen av redan genomförda eller planerade TEN-projekt.

4.2

Vid årsskiftet 2004/2005 påbörjade kommissionen förarbetena till den andra expertrapporten under ledning av Loyola de Palacio. Under denna tidiga fas hade den ständiga studiegruppen möjlighet att ta ställning till principfrågor (10). Man gjorde följande kommentarer: miljöskyddet måste spela en större roll, anspråken på intermodalitet måste slå igenom mer i praktiken, vilket skulle kunna bli ett separat bedömningskriterium, förbindelsen med regionala transportnät måste sättas mer i centrum. Slutligen framhöll studiegruppen betydelsen av de övergripande aspekterna, som tillnärmning av lagstiftningen, säkerhetsfrågor m.m., och betonade att man måste arbeta mer på djupet och bredden med dessa frågor om man vill driva på genomförandet av EU:s transportpolitiska mål. I sin svarsskrivelse (11) framhöll kommissionen att man i fortsättningen särskilt kommer att beakta påpekandet om förbindelsen med de regionala transportnäten.

4.3

Parallellt med den andra expertrapporten utvärderade kommissionen också det hittills genomförda arbetet i korridorerna. Även här deltog den ständiga studiegruppen genom en kortare bedömning. Man begärde i första hand att det skulle ges större utrymme åt frågor om den ekonomiska och sociala sammanhållningen och om tanken på samråd. Gruppen ansåg också att det vore klokt att stärka styrkommittéerna och skapa ett bättre nätverk för dem, samt att i högre grad införa bindande krav och kontroller av framstegen, något som borde ligga inom styrkommittéernas ansvarsområden. I utvärderingen av enkäten drar kommissionen fyra viktiga slutsatser (12): korridorkonceptet har fungerat och skall bibehållas, det finns skäl att agera vad gäller de operativa frågorna och beaktandet av socioekonomiska faktorer, det är meningsfullt att göra en bättre kontroll av framstegen, men den måste anpassas till de specifika förhållandena i varje korridor, det är endast på lång sikt man kan bedöma den positiva effekten av korridorerna, men ju mer bindande samarbetet har organiserats desto större är den.

4.4

Samarbetet med styrkommittéerna i de tio transportkorridorerna har varit oförändrat viktigt även under de senaste två åren. Det aktiva deltagandet i styrkommittéernas sammanträden har av praktiska och personella skäl inte kunnat bibehållas på samma nivå som under tidigare år. Kontakterna har dock aldrig brutits helt, inte minst därför att de samordningsmöten som äger rum cirka två gånger per år i Bryssel gör det möjligt att mötas regelbundet och utbyta erfarenheter. Den ständiga studiegruppen har infört ett system med delat ansvar för enskilda korridorer vilket i fortsättningen kan skapa ett ökat praktiskt engagemang och mer kontinuitet i de egna leden.

4.5

Relativt mycket resurser ägnades åt utarbetandet av yttrandet ”Järnvägsstationernas roll i tätortsområden och städer i ett utvidgat EU” (13) vilket skedde integrerat i studiegruppens arbete. Yttrandet antogs i februari 2006. Bevarandet, utnyttjandet och utformningen av järnvägsstationer – särskilt i fråga om säkerhetsaspekter – som järnvägens ansikte utåt och som centra för tjänster i transportnätet måste sättas mer i centrum för den europeiska transportpolitiken.

4.6

Under den period som rapporten avser organiserade den ständiga studiegruppen två externa evenemang. I november 2004 deltog EESK i en informationsresa med järnväg längs korridor X, som organiserades av arbetsgemenskapen (ARGE) för korridor X. Resan gick från Villach i Österrike, via Zagreb i Kroatien till Sarajevo i Bosnien och Hercegovina. Syftet med aktionen var att propagera för effektivare järnvägsförbindelser och gränsöverskridande samarbete mellan järnvägsföretagen i regionen. Vid de platser där man gjorde uppehåll organiserades mediainriktade evenemang. Det andra externa evenemanget ägde rum i Bialystok i Polen och var inriktat på de regionala konsekvenserna av planeringen för korridor I på naturskydd, säkerhet och livskvalitet i nordöstra Polen. Denna konferens var ur flera aspekter en utpräglad framgång och kan betraktas som höjdpunkten i den ständiga studiegruppens arbete. Den kommer därför att utvärderas i det följande kapitlet om de viktigaste resultaten av arbetet under 2004–2006.

5.1

Den 15–17 november 2005 genomförde den ständiga studiegruppen på inbjudan av länsstyrelsens ordförande i Podlaskie en konferens med offentlig hearing i Bialystok. I samband med denna ägde diskussioner och besök rum i de närmare omgivningarna av den transeuropeiska transportkorridoren I, Via Baltica/Rail Baltica. Syftet var att diskutera med företrädare för det regionala självstyret, de olika socioekonomiska intressegrupperna och organ ansvariga för transportpolitiken på regional och nationell nivå om olika lösningar för hur utbyggnaden av korridor I bäst kan anpassas till de regionala intressena och miljöskyddet. EESK:s delegation åtföljdes av en företrädare för kommissionen som främst arbetar med stödet till Rail Baltica. Alla möten ägde rum i en anda av enastående gästfrihet. Delegationens resa var inte bara viktig i transportpolitiskt hänseende utan också en ömsesidig framgång i fråga om att ”förmedla Europa”.

5.1.1

Konferensen sammanförde deltagare från de mest skilda håll – naturvårdare, kommunalpolitiker, företrädare för järnvägsföretag, personer bosatta i närområdet, företagsnämnder – och skapade en praktiskt gripbar förbindelse mellan regionen och EU/Bryssel. De olika dimensionerna av en transportkorridors effekter blev praktiskt synliga – påfrestningarna för människor vid genomfartsvägar, förhoppningarna om ekonomiskt uppsving genom anslutningen till transportförbindelser, bristerna i de offentliga persontransporterna och den regionala järnvägstrafiken, bevarandet av regionens speciella naturtillgångar, rädslan för förlust av arbetstillfällen, bristen på ekonomiska medel och de byråkratiska barriärerna. Först genom denna helhetsbild kan allt detta identifieras och undanröjas. Alla deltagare fick insikter på flera plan genom detta möte, insikter som var mycket lärorika, och på slutet framträdde också nya möjligheter att lösa olika problem.

5.1.2

Via Baltica i nordöstra Polen kan bli ett instruktivt exempel på en integrerad alleuropeisk transportpolitik. Ett huvudproblem är å ena sidan trafikens påfrestningar på en transitregion och å andra sidan den ekonomiska utveckling som är så nödvändig och som anslutningen till transportlederna, men inte transittrafiken, kan bidra till. Ett annat huvudproblem, som samtidigt är regionens största tillgång, är dess unika naturrikedomar som måste skyddas. Här kom det fram många goda möjligheter till lösningar som inte ens måste bli dyrare. Det framgick också att Rail Baltica inte hade beaktats tillräckligt i den regionala planeringen och konferensen gav möjlighet för EU-samordnarens företrädare att tala för just denna korridorförbindelse. Det visade sig tydligt att man kan hantera problemen endast genom en integrerad helhetssyn på transporterna i regionen och först på så sätt övervinna blockeringarna i planeringen och genomförandet av Via Baltica och Rail Baltica. EESK kommer att fortsätta att stödja den positiva utveckling som påbörjats.

5.2

Det gränsöverskridande samarbetet mellan de enskilda staternas transportministerier längs korridorerna kommer framöver att ersättas eller kompletteras av kommissionens initiativ (se avsnitt 3). Därmed bör man utnyttja möjligheten till ett helgjutet, tätare samarbete, i stället för att som hittills samordna två parallella processer. Detta borde också lägga en bättre grund för att genomföra de centrala transportpolitiska målen. Det är fortfarande ett olöst problem hur man på ett effektivt sätt kan göra det gränsöverskridande samarbetet mellan EU:s medlemsstater och tredje land mer bindande. EESK anser att detta vid sidan av en bättre reglering av förbindelserna genom avtal framför allt kan göras genom en koncentration av EU:s tillgängliga ekonomiska medel. Därför borde man även inom de prioriterade axlarna koncentrera sig på de viktigaste projekten och den möjliga samfinansieringen på 20 % för projekt inom EU bör verkligen utnyttjas. För närvarande uppgår stödet till knappt 2–5 %.

5.3

Till sist vill vi ta upp ett område som kommittén alltid ansett vara viktigt och som ännu i dag är otillräckligt utvecklat: kopplingen mellan infrastrukturfrågor och operativa frågor. Trots ofta och regelbundet upprepade löften att åstadkomma denna koppling är framstegen magra eftersom man inte utvecklar något förfarande för att genomföra den. Förhoppningarna om att de transportpolitiska målen automatiskt skulle kopplas till den fortsatta utvecklingen av infrastrukturen har inte uppfyllts under de år som gått. Inriktningen på stora transportkonferenser tillhör tyvärr det förflutna. Framtiden måste därför ligga i regionerna eftersom alla frågor löper samman konkret hos dem och det av dem verkligen krävs en förståelse för de alleuropeiska sammanhangen. Detta stämmer med erfarenheterna från Bialystok-konferensen.

—

Sydvästaxeln: En förbindelse i sydvästlig riktning från EU:s centrala delar inklusive Schweiz samt axeln ”Transmaghreb” från Marocko till Egypten.

—

Sydostaxeln: En förbindelse från EU:s centrala delar över Balkan och Turkiet till Kaukasus och Kaspiska havet samt Mellanöstern och Egypten.

—

Centralaxeln: Förbinder EU:s centrala delar med Ukraina och Svarta havet samt med Ryssland och Sibirien.

—

Nordostaxeln: Förbinder EU med Norge samt med Ryssland och Transsibirien.

—

Höghastighetsled till sjöss: Förbinder Östersjön, Atlanten, Medelhavet och Svarta havet samt kuststaterna. En utvidgning via Suezkanalen är också planerad.

I.

Järnvägsförbindelsen Berlin-Palermo (Van Miert).

II.

Höghastighetsförbindelse (järnväg) Lissabon-Madrid-Tours/Montpellier (Davignon).

III.

Järnvägsförbindelse Lyon-Turin-Budapest-gränsen mot Ukraina (de Palacio).

IV.

Järnvägsförbindelse Paris-Bratislava (Balzazs).

V.

Järnvägsförbindelse ”Rail Baltica” Warszawa-Helsingfors (Telicka).

VI.

Järnvägskorridorer och ETRMS (Vinck).