3.2.2009   

SL

Uradni list Evropske unije

C 27/108

1.1

Od Evropskega sveta v Tampereju, ko je EU sklenila, da se bo zavzemala za skupno politiko priseljevanja, je minilo osem let. Kljub temu je bilo malo napredka v zvezi z enim temeljnih vidikov, namreč ukrepi in predpisi o sprejemu migrantov. Sprejem migrantov še vedno urejajo nacionalni predpisi brez kakršnega koli usklajevanja na ravni EU. Ti nacionalni predpisi so zelo različni in izražajo nasprotujoče si politične pristope.

1.2

Komisija je pred več kot šestimi leti predstavila predlog direktive o pogojih vstopa in prebivanja državljanov tretjih držav z namenom plačane zaposlitve in samozaposlitve v gospodarskih dejavnostih  (1). EESO in Parlament sta v svojih mnenjih (2) pozdravila ta predlog, ki pa ni prišel dlje od prve obravnave v Svetu. Medtem so nekatere države članice sprejele nove predpise o ekonomski migraciji z zelo različnimi pristopi.

1.3

Evropa bo v naslednjih letih potrebovala ekonomske migrante, ki prispevajo h gospodarskemu in socialnemu razvoju (3). Demografsko stanje kaže, da je lizbonska strategija lahko neuspešna, če Evropa ne bo spremenila politike priseljevanja. Potrebni so aktivni ukrepi za sprejem visokokvalificirane delovne sile in tudi oseb z nižjimi kvalifikacijami.

1.4

Obžalovanja vredno je, da so nekatere vlade v Svetu Evropske unije uporabile veto proti zakonodajnim predlogom Komisije in ohranjajo stare tradicionalne restriktivne politike. Medtem se širi siva ekonomija in nezakonito zaposlovanje, kar resnično privablja priseljence brez dokumentov. To naj bi zmanjšali s predlogom direktive o sankcijah zoper delodajalce državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo v EU (4), o kateri je EESO pripravil mnenje (5). Ker ni pravne ureditve Skupnosti, posamezne države članice sprejemajo nove pravne predpise z zelo različnimi političnimi težišči. S tem spet nastajajo novi problemi za poenotenje. Ti različni politični pristopi in razhajanja v ureditvah med državljani povzročajo zmedenost in negotovost.

1.5

EESO pozdravlja redni postopek (pobuda Komisije, kvalificirana večina v Svetu in soodločanje Parlamenta), ki ga Lizbonska pogodba predvideva za predpise o priseljevanju.

1.6

Toda Svet o tem predlogu direktive razpravlja v skladu z neproduktivnim načelom soglasja. Zato je potrebna ta sprememba – kot je EESO poudaril v mnenju o haaškem programu (6): „Do te spremembe pa mora priti čim hitreje in še pred obravnavo novih zakonodajnih predlogov.“ EESO predlaga Svetu, da uporabi premostitveno klavzulo, ki se že uporablja za vprašanja o azilu, da bi lahko te direktive sprejeli s kvalificirano večino in soodločanjem Parlamenta.

1.7

EESO je glede tega že zapisal, „da je bolje kot sektorske zakonodajne predloge vzpostaviti celovit (horizontalen) zakonodajni okvir“ (7). „EESO meni, da je predlog direktive o dovoljenju za vstop, ki ga je pripravila Komisija in h kateremu je EESO predlagal nekatere spremembe  (8) , še vedno dober zakonodajni predlog. Kot dopolnilo bi lahko pripravili posebne predpise za sektorska vprašanja in posebne primere. Če bi se Evropski svet odločil za sektorski pristop, ki predvideva le sprejem visokokvalificiranih migrantov, se ta ne bi nanašal na velik del priseljevanja in bi bil poleg tega diskriminacijski. To je sicer za Svet lahko lažja odločitev, ki pa ne ustreza evropskim potrebam“.

1.8

V Lizbonski pogodbi so začrtane meje zakonodaje Skupnosti: države članice imajo pravico določiti, koliko migrantov želijo sprejeti na svoje ozemlje. Ta omejitev ni ovira za široko poenotenje zakonodaje znotraj Evropske unije. Je spodbuda za usmerjanje ekonomske migracije na nacionalni ravni s pomočjo skupnih preglednih postopkov. Za izdajo delovnih dovoljenj in dovoljenj za bivanje bodo pristojne posamezne države članice, toda v okviru zakonodaje Skupnosti. Tako lahko vsaka država ob sodelovanju socialnih partnerjev določi profil migrantov, ki jih potrebuje. (9) Nacionalni pravni predpisi morajo v okviru evropske zakonodaje ustrezati posebnim okoliščinam posamezne države.

1.9

EESO meni, da so pravni predpisi o dovoljenju za vstop delavcev migrantov med drugim odvisni od trendov na trgu dela, zato mora o tem potekati dialog med nacionalnimi oblastmi in socialnimi partnerji.

1.10

Poleg tega Haaški program iz novembra 2004 priznava: „Zakonito priseljevanje bo igralo pomembno vlogo pri spodbujanju na znanju temelječega gospodarstva v Evropi in pri spodbujanju gospodarskega razvoja ter bo tako prispevalo k uresničevanju Lizbonske strategije“.

1.11

Evropski svet se je decembra 2006 sporazumel o strateškem načrtu za zakonito priseljevanje, ki naj bi podal odgovore na dva cilja:

1.11.1

določitev pogojev za dovoljenje za vstop za določene kategorije migrantov v štirih posebnih zakonodajnih predlogih, in sicer za visokokvalificirane delavce, sezonske delavce, plačane pripravnike in osebje, premeščeno znotraj podjetja;

1.11.2

vzpostavitev splošnega okvira za pravičen pristop do ekonomske migracije, ki bo temeljil na pravicah delavcev.

1.12

Odbor je pred kratkim sprejel mnenji (10), v katerih je predlagal, naj se priseljevanje upravlja v sodelovanju z matičnimi državami, da bo migracija za te države razvojni dejavnik. V enem izmed teh mnenj (11) je EESO opozoril, da mora biti Direktiva 2003/109 bolj prožna v zvezi z rezidenti za daljši čas, podal pa je tudi predloge za pripravo direktiv o vprašanjih dovoljenja za sprejem migrantov.

2.1

Cilj predloga direktive je pospešiti privabljanje visokokvalificiranih delavcev z usklajevanjem hitrih postopkov za sprejem, ki temeljijo na skupnih opredelitvah in merilih ter pogojih bivanja. Predlog vsebuje posebno ureditev za „mlade strokovnjake“ in spodbuja mobilnost v Uniji.

2.2.1

Cilj je ustvariti pogoje za vstop in bivanje državljanov tretjih držav in njihovih družinskih članov z namenom izvajanja zaposlitve za visokokvalificirane delavce za obdobje več kot treh mesecev in urediti vsa merila za njihovo bivanje v drugih državah članicah. „Zaposlitev za visokokvalificirane delavce“ je opredeljena kot opravljanje resničnega in učinkovitega dela po navodilih druge osebe in je plačana, zanjo pa se zahteva visokošolska izobrazba ali vsaj tri leta ustreznih poklicnih izkušenj.

2.2.2

Individualno področje uporabe zajema državljane tretjih držav, ki zaprosijo za sprejem na ozemlje države članice zaradi zaposlitve za visokokvalificirane delavce. Izvzete so naslednje kategorije: osebe, ki bivajo v državi članici kot prosilci za mednarodno zaščito ali na podlagi programov začasne zaščite, begunci, raziskovalci, družinski člani državljanov Unije, ki uveljavljajo svojo pravico do prostega gibanja v Skupnosti, osebe, ki uživajo v državi članici status rezidenta za daljši čas, in koristniki mednarodnih sporazumov.

2.2.3

Ta direktiva se uporablja brez poseganja v ugodnejše določbe v dvostranskih ali večstranskih sporazumih s tretjimi državami. Poleg tega imajo države članice pravico, da sprejmejo ali ohranijo ugodnejše določbe (razen za pogoje za vstop v prvo državo članico).

2.3.1

Predlog predvideva naslednje pogoje za vstop in merila za sprejem, v skladu s katerimi posamezniki:

2.3.2

Bruto mesečna plača, opredeljena v pogodbi o zaposlitvi ali zavezujoči ponudbi za zaposlitev, ne sme biti nižja od nacionalnega praga plač, ki ga za ta namen določijo in objavijo države članice, pri čemer je minimalna plača v višini najmanj trikratne vrednosti minimalne bruto mesečne plače, določene z nacionalnim pravom (12).

2.3.3

Za državljane tretje države, ki so mlajši od 30 let in imajo visokošolsko izobrazbo, veljajo nekatera odstopanja. Njihova bruto mesečna plača mora ustrezati najmanj dvema tretjinama nacionalnega praga plač. Če je prosilec zaključil visokošolsko izobraževanje v državi članici in pridobil dodiplomsko univerzitetno in magistrsko izobrazbo na visokošolski ustanovi s sedežem v EU, se od njega poleg visokošolske izobrazbe ne zahtevajo dokazila o poklicnih izkušnjah.

2.3.4

V skladu s členom 7 in členom 19(5) te določbe ne vplivajo na pristojnost držav članic, da opredelijo obseg sprejema državljanov tretjih držav zaradi zaposlitve za visokokvalificirane delavce.

2.4.1

Državljani tretjih držav, ki izpolnjujejo ta merila, prejmejo modro karto EU. Veljavnost modre karte EU je dve leti in se lahko podaljša za najmanj enako obdobje (13). Če pogodba o zaposlitvi zajema obdobje, krajše od dveh let, se modra karta EU izda za obdobje pogodbe o zaposlitvi.

2.4.2

Države članice določijo, ali mora vlogo za pridobitev modre karte EU podati delavec migrant sam ali njegov delodajalec.

2.4.3

Praviloma za modro karto EU lahko zaprosijo državljani tretje države, ki prebivajo zunaj ozemlja EU. Vendar predlog državam članicam omogoča, da v skladu z nacionalno zakonodajo sprejmejo vlogo, ko zadevni državljan tretje države nima dovoljenja za prebivanje, vendar je zakonito prisoten na njenem ozemlju.

2.5.1

V prvih dveh letih prebivanja imetnika modre karte EU v zadevni državi članici se dostop do trga dela za zadevno osebo omeji na opravljanje plačane gospodarske dejavnosti, ki izpolnjujejo pogoje za sprejem, ki veljajo za izdajo modre karte EU. Po poteku tega obdobja bo delavec migrant upravičen do enakega obravnavanja, kot velja za državljane držav članic glede dostopa do trga dela in zaposlitve za visokokvalificirane delavce. Brezposelnost sama ni razlog za preklic modre karte EU, razen če obdobje brezposelnosti presega tri zaporedne mesece.

2.5.2

Imetniki modre karte EU so upravičeni do enakega obravnavanja kot državljani države članice na naslednjih področjih: delovni pogoji (plača, odpoved, zdravje in varnost na delovnem mestu); svoboda združevanja; pripadnost ter članstvo v organizaciji, ki zastopa delavce ali delodajalce; izobraževanje in poklicno usposabljanje (štipendije); priznavanje diplom, spričeval in drugih poklicnih kvalifikacij; socialna varnost; socialna pomoč; plačila za pridobljeno pokojnino v primeru selitve v tretjo državo; davčne ugodnosti; dostop do blaga in storitev ter dobav blaga in opravljanja storitev, ki so na voljo javnosti (postopki za pridobitev stanovanj in pomoč, ki jo nudijo službe za zaposlovanje), in prost dostop do celotnega ozemlja zadevne države članice.

2.5.3

Države članice lahko sprejmejo odstopanja, kot na primer preprečitev dostopa do določenih gospodarskih dejavnosti ali socialnih pravic.

2.5.4

V preambuli predloga je navedeno, da morajo biti ugodnejši pogoji za združitev družine in dostop do dela za zakonce temeljni element vsakega sistema, katerega cilj je privabiti visokokvalificirane delavce v EU. Zato predlog vsebuje vrsto odstopanj od pogojev iz Direktive 2003/86 o pravici do združitve družine (14), da bi tej vrsti migrantov olajšali uresničevanje te pravice.

2.5.5

Predlog direktive poleg tega vsebuje vrsto odstopanj od Direktive 2003/109 o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas (15). Visokokvalificirani državljani tretjih držav naj bi imeli dostop do več pravic, upravni postopki zanje pa naj bi bili ugodnejši in prožnejši kot za druge rezidente za daljši čas.

2.5.6

Države članice morajo državljanu tretje države, katerega vloga je bila sprejeta, zagotoviti vse možnosti za pridobitev vizumov.

2.5.7

V skladu s predlogom ima delavec migrant po dveh letih zakonitega prebivanja v državi članici kot delavec, ki uživa status imetnika modre karte EU, možnost, da se preseli v drugo državo članico zaradi zaposlitve za visokokvalificirane delavce, če tam veljajo isti pogoji za izdajo modre karte EU kot v prvi državi članici. V tem primeru imajo njegovi družinski člani pravico, da ga spremljajo ali se mu pridružijo.

3.1

Evropski ekonomsko-socialni odbor zagovarja uvedbo skupnega pospešenega in preglednega postopka za vstop delavcev migrantov v skladu s pravico, ki jo državam članicam daje Lizbonska pogodba, da določijo, koliko migrantov želijo sprejeti na svoje ozemlje.

3.2

EESO meni, da morajo biti predpisi o priseljevanju v skladu z načeli in temeljnimi vrednotami Unije usklajeni z Listino o temeljnih pravicah EU in predpisi za boj proti diskriminaciji.

3.3

Takoj ko bo Lizbonska pogodba ratificirana in bo stopila v veljavo, bodo pristojnosti EU in držav članic jasneje opredeljene, Svet pa bo svoje sklepe sprejemal s kvalificirano večino oz. s postopkom soodločanja skupaj s Parlamentom in tako nadomestil sedanje pravilo o soglasju, ki preprečuje sprejetje prave skupne zakonodaje.

3.4

Evropski ekonomsko-socialni odbor predlaga Svetu, naj za sprejetje predpisov o priseljevanju (tj. te in naslednjih direktiv) uporabi redni postopek (ki se je uporabljal že pri predpisih za azil) in s tem predčasno uveljavi določbe, ki jih predvideva Lizbonska pogodba. Poleg tega Komisiji predlaga pospešeno pripravo drugih direktiv o sprejemu (sezonskih delavcev, plačanih pripravnikov in osebja, premeščenega znotraj podjetja), ki so načrtovane v naslednjih mesecih.

3.5

EESO zagovarja ustrezno skupno, v veliki meri poenoteno zakonodajo EU, da bo priseljevanje potekalo po zakonitih, prožnih in preglednih postopkih, ki bodo državljanom tretjih držav zagotovili pravično obravnavo in primerljive pravice in obveznosti, kot jih imajo državljani EU.

3.6

Pravice in obveznosti državljanov tretjih držav, vsebovane v tem predlogu direktive, ki temeljijo na enaki obravnavi glede zaslužka, delovnih pogojev, pravice do združevanja ter splošne in poklicne izobrazbe, so dobra podlaga za predpise na področju priseljevanja in bi jih bilo treba razširiti na vse kategorije delavcev migrantov.

3.7

EESO pozdravlja manj omejevalen pristop novih predpisov o priseljevanju v zvezi z združitvijo družine kot v Direktivi 2003/86/ES.

3.8

Kot je bilo pred kratkim navedeno v enem izmed mnenj (16), se EESO strinja, da morajo biti predpisi o priseljevanju v zvezi z dovoljenjem za prebivanje bolj prožni, da se omogoči krožna migracija, spodbudi razvoj v matičnih državah in ublažijo najhujše posledice bega možganov. V navedenem mnenju Odbor predlaga vrsto sprememb Direktive o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas (2003/109/ES), da bodo postopki bolj prožni. Mnenje vsebuje tudi več predlogov za druge direktive o sprejemu migrantov.

4.1

EESO meni, da višina plače ni primerno merilo za opredelitev visokokvalificirane delovne sile.

4.2

Pojem „visokokvalificiran“ mora biti vezan na spričevala in diplome višje izobrazbe ali ustrezno višjo poklicno kvalifikacijo in ne na plačo delavca (17).

4.3

Po drugi strani plača kot merilo za pridobitev modre karte EU otežuje uresničitev skupne politike v Evropski uniji. Med državami članicami trenutno obstajajo velike razlike v najnižji zajamčeni plači in otežujejo uskladitev.

4.4

EU bi morala pri priznanju poklicnih kvalifikacij hitro doseči napredek in pri tem upoštevati bolonjski proces, katerega cilj je enostavnejše medsebojno priznavanje spričeval in diplom. Dokler ni skupnega evropskega sistema za priznavanje spričeval, mora priznavanje potekati preko nacionalnega organa in v skladu z Direktivo 2005/36/ES o priznavanju poklicnih kvalifikacij, merili ILO za opredelitev visoko kvalificiranih delavcev (18) in UNESCO-vim standardom ISCED (International Standard Classification of Education) (19).

4.5

EESO se strinja, da se tri leta delovnih izkušenj v poklicu vzame kot merilo za zaposlitev za visokokvalificirane. To merilo pa lahko v praksi pri poklicih, kjer so potrebne obsežnejše kvalifikacije višjega izobraževanja, prav tako povzroči probleme. Ocenjevanje enakovrednosti poklicne usposobljenosti mora v vsakem primeru potekati preko nacionalnih organov v sodelovanju s socialnimi partnerji.

4.6

Po mnenju EESO predlog Evropske komisije, da se visokokvalificiranim delavcem migrantom omogoči bolj ugodna obravnava kot v Direktivah 2003/86 in 2003/109, dopušča možnost neenake obravnave različnih kategorij migrantov. Zagotoviti je treba, da pravila za izjemne primere ne bodo ogrozila koherentnosti evropske politike priseljevanja in načela enakega obravnavanja (20).

4.6.1

Predlog direktive o zaposlitvi za visokokvalificirane delavce zagotavlja več olajšav in pravic v zvezi z združitvijo družine. EESO meni, da je pravica do skupnega življenja z družino temeljna pravica, ki ne sme biti odvisna od gospodarske ali poklicne dejavnosti delavca. Odbor je že v drugih mnenjih predlagal spremembo Direktive 2003/86/ES o pravici do združitve družine, da se izjeme iz predloga direktive o zaposlitvi za visokokvalificirane delavce prenesejo tudi v Direktivo 2003/86/ES (21).

4.6.2

Odbor izraža zaskrbljenost, ker predlog direktive ne predvideva konkretne pravice do delovnega dovoljenja za družinske člane imetnikov modre karte, ki se preselijo v drugo državo članico EU.

4.6.3

Toda državljani tretjih držav, ki po petletnem prebivanju pridobijo status rezidenta za daljši čas, so v primerjavi z visokokvalificiranimi migranti s pravnega vidika v slabšem položaju. Vidik stalnega prebivanja postane, ko gre za zagotovitev pravne varnosti in vključitve v EU, sekundarnega pomena. EESO je pred kratkim v svojem mnenju (22) opozoril, da mora biti Direktiva 2003/109 za rezidente za daljši čas prožnejša.

4.7

Predlog vsebuje nekatere značilnosti, katerih združljivost z mednarodnopravnimi obveznostmi držav članic je vprašljiva. Določba, da je poklicna mobilnost imetnika „modre karte EU“ v prvih dveh letih stalnega prebivanja v neki državi članici omejena, na primer ni v skladu z Evropsko konvencijo iz leta 1977 o pravnem statusu delavca migranta, ki to obdobje omejuje na leto in pol (člen 8).

4.8

V skladu s predlogom direktive osebe, ki so brezposelne več kot tri zaporedne mesece, svoje modre karte EU ne morejo več podaljšati. Toda tudi obdobje treh mesecev ni v skladu z Evropsko konvencijo o pravnem statusu delavca migranta (člen 9(4)), ki predvideva pet mesecev.

4.9

EESO predlaga dogovor o obdobju brezposelnosti šestih mesecev, da bi bil predlog usklajen z mednarodnimi sporazumi, delavcem pa olajšan ponovni dostop do zaposlitve. Ta rok je potreben predvsem, ko se delavci udeležujejo izobraževanja zaradi nove zaposlitve.

4.10

Za EESO predstavljajo prehodni ukrepi, ki začasno omejujejo pravico do prostega gibanja delavcev iz novih držav članic, izjemno stanje, ki bi ga bilo treba zlasti glede zaposlovanja visokokvalificiranih delavcev čim prej odpraviti, pri čemer je treba upoštevati načelo dajanja prednosti državljanom EU.

4.11

Ni primerno, da so begunci, ki prosijo za azil, izvzeti iz obsega veljavnosti te direktive. Kot je EESO že predlagal, morajo imeti osebe, ki potrebujejo mednarodno zaščito – vključno z visokokvalificiranimi osebami – možnost delati (23).

4.12

Predlog direktive navaja prožnejši sistem za delavce, mlajše od 30 let (nizka raven plač), kar lahko pomeni, da se za tem skriva diskriminacija, česar pa EESO ne odobrava.

4.13

Nenazadnje EESO posebej poudarja pomen vključevanja. Pripravil je različna mnenja na lastno pobudo za spodbujanje ukrepov politike vključevanja (24) ter organiziral konference in posvetovanja. EU in organi posameznih držav morajo pri spodbujanju politike vključevanja sodelovati, saj je vključevanje in spodbujanje enakega obravnavanja in boja proti diskriminaciji izziv za evropsko družbo in zlasti za lokalne oblasti, socialne partnerje in organizacije civilne družbe. EESO z Evropsko komisijo sodeluje pri oblikovanju evropskega foruma za vključevanje (25).