3.2.2009   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 27/108

1.1

Det har förflutit åtta år sedan Europeiska rådets toppmöte i Tammerfors, där EU beslöt att lansera en gemensam migrationspolitik. Trots detta har framstegen varit blygsamma på en av de viktigaste punkterna, nämligen politiken och lagstiftningen avseende mottagandet av invandrare. Invandringen vilar fortfarande på nationell lagstiftning utan någon som helst harmonisering på EU-nivå, och de nationella bestämmelserna skiljer sig betydligt från varandra och är uttryck för motstridiga politiska synsätt.

1.2

Det är över sex år sedan kommissionen utarbetade sitt ”Förslag till direktiv om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i syfte att bedriva verksamhet som anställd eller egenföretagare” (1). Både EESK och Europaparlamentet utarbetade yttranden (2) till stöd för detta förslag. Förslaget avslogs emellertid vid den första behandlingen i rådet. Sedan dess har vissa medlemsstater – med sinsemellan synnerligen varierande angreppsmetoder – utarbetat nya bestämmelser om ekonomisk invandring.

1.3

Under de närmaste åren kommer européerna att behöva nya ekonomiska migranter som bidrar till EU:s ekonomiska och sociala utveckling (3). Det demografiska läget är sådant att Lissabonstrategin kan misslyckas om vi inte ändrar invandringspolitiken. I praktiken behövs det aktiva politiska åtgärder för mottagning, både för högt kvalificerade och för mindre kvalificerade arbetstagare.

1.4

Det är beklagligt att vissa regeringar inom Europeiska unionens råd inlagt sitt veto mot kommissionens lagstiftningsförslag, och att de bibehåller tidigare perioders restriktiva politik. Under tiden tilltar den dolda ekonomin och svartarbetet, vilket verkligen utgör ett ”lockrop” till papperslösa invandrare. Detta problem var avsett att begränsas genom förslaget till direktiv om påföljder för arbetsgivare (4), som EESK har yttrat sig om (5). I brist på gemensam EU-lagstiftning håller medlemsstaterna på att anta nya lagar med starkt skiftande politiska angreppssätt, vilket gör harmoniseringsprocessen ännu mer komplicerad. De skiftande politiska angreppssätten och åtföljande skillnader i lagstiftning är en källa till förvirring och osäkerhet för medborgarna.

1.5

EESK stöder att Lissabonfördraget ska utökas med migrationslagstiftning enligt det ordinarie förfarandet (kommissionens initiativ, kvalificerad majoritet i rådet och medbeslutandeförfarande i Europaparlamentet).

1.6

Förslaget till direktiv behandlas dock i rådet med strikt hänsyn till enhällighetsprincipen. Därför bör man i enlighet med kommitténs förslag i yttrandet om Haagprogrammet (6) se till att ”[d]essa ändringar bör göras snarast, innan nya lagstiftningsförslag studeras”. EESK föreslår att rådet tillämpar det övergångsförfarande som redan nu tillämpas i asylfrågor, nämligen att dessa direktiv ska antaa genom beslut med kvalificerad majoritet och med Europaparlamentets medbeslutande.

1.7

EESK har påpekat att ”[i] fråga om den nya lagstiftningen om invandrarmottagning är det bättre att etablera en övergripande lagstiftningsram än sektorsspecifika regler”  (7). ”Det förslag till direktiv om invandrarmottagning som kommissionen utarbetat och som EESK gett sitt stöd med förbehåll för några justeringar  (8) är fortfarande ett bra lagstiftningsförslag. Som komplettering kan man utarbeta specifika regler för sektorsanknutna frågor och särskilda villkor. Att tillämpa ett sektorsspecifikt grepp som enbart reglerar mottagning av högkvalificerade invandrare – om det är Europeiska rådets alternativ – är inte lämpligt när det gäller att reglera en stor del av invandringsflödena, och det skulle för övrigt vara diskriminerande. Detta alternativ kan givetvis framstå som enklare i rådet, men det leder bort ifrån det som EU behöver”.

1.8

Lissabonfördraget sätter gränser för den gemensamma lagstiftningen; medlemsstaterna ska ha rätt att fastställa det antal invandrare som de är villiga att ta emot på respektive territorium. Denna begränsning är dock inget hinder för att en större harmonisering av lagstiftningen ska uppnås i EU. Det vore ett incitament att hantera den ekonomiska invandringen på nationsnivå med gemensamma och överskådliga förfaranden. Den myndighet som ska vara behörig att utfärda arbets- och uppehållstillstånd är medlemsstatens egen myndighet, men denna bör agera inom ramen för gemenskapslagstiftningen. På detta sätt kan medlemsstaten i samarbete med arbetsmarknadens parter fastställa hur invandringen ska utformas (9). Nationell lagstiftning bör beakta särskilda omständigheter i respektive land, men inom ramen för EU-lagstiftningen.

1.9

EESK anser att lagstiftningen om mottagning av invandrande arbetskraft sammanhänger med utvecklingen på arbetsmarknaden, och därför bör de nationella myndigheterna föra diskussioner med arbetsmarknadens parter.

1.10

I Haagprogrammet från november 2004 anges dessutom att ”[l]aglig migration kommer att ha stor betydelse för att stärka den kunskapsbaserade ekonomin i Europa och främja ekonomisk utveckling och på så sätt bidra till genomförandet av Lissabonstrategin”.

1.11

Europeiska rådet antog i december 2006 en handlingsplan för en politik till förmån för laglig invandring med två målsättningar:

1.11.1

Villkor för mottagande av bestämda grupper av invandrare ska utformas i fyra särskilda lagstiftningsförslag. Det är fråga om högutbildade arbetstagare, säsongsarbetare, avlönade praktikanter och företagsinternt utstationerad personal.

1.11.2

En övergripande ram ska utformas, baserad på jämlikhet och respekt för de migrerande arbetstagarnas rättigheter.

1.12

Kommittén har nyligen antagit två yttranden (10) där vi framför förslaget att hanteringen av migrationsfrågor ska ske i samarbete med ursprungsländerna för att gynna utvecklingen i dessa länder. EESK föreslog nyligen i ett yttrande (11) att bestämmelserna i direktiv 2003/109/EG måste bli flexiblare för alla varaktigt bosatta utlänningar, och kommittén har också lagt fram en rad andra förslag som bör beaktas vid utformningen av de nya direktiven för mottagande av migranter.

2.1

Förslagets syfte är att underlätta rekryteringen av högutbildade arbetstagare genom införande av förenklade förfaranden för inresa, baserade på gemensamma definitioner och kriterier och på förmånliga vistelsevillkor. Detta inbegriper ett särskilt system för unga yrkeskunniga och gynnar rörligheten inom gemenskapen.

2.2.1

Målet är att fastställa villkoren för tredjelandsmedborgares och deras familjemedlemmars inresa och vistelse i perioder längre än tre månader i syfte att ta en anställning som innebär högkvalificerat arbete, samt att fastslå kriterier för dessa personers vistelse i andra medlemsstater. Högkvalificerad anställning definieras som verkligt och effektivt arbete under någon annans ledning för vilket en person erhåller betalning och för vilket det krävs högre utbildning eller minst tre års motsvarande yrkeserfarenhet.

2.2.2

Direktivets personella tillämpningsområde omfattar tredjelandsmedborgare som ansöker om att få resa in till en medlemsstats territorium i syfte att ta en anställning som innebär högkvalificerat arbete. Följande kategorier omfattas inte: personer som vistas i en medlemsstat för att söka internationellt skydd eller som berörs av ordningar för tillfälligt skydd, flyktingar, forskare, släktingar till EU-medborgare som utnyttjar möjligheten till fri rörlighet, personer som har ett långvarigt uppehållstillstånd i EU och personer som omfattas av internationella överenskommelser.

2.2.3

Direktivet ska genomföras utan att det påverkar mer gynnsamma bestämmelser i bilaterala och multilaterala avtal med tredjeländer. Det får inte heller hindra medlemsstaterna att utöva sin rätt att anta eller behålla mer gynnsamma bestämmelser, med undantag av vad som gäller villkoren för inresa till den första medlemsstaten.

2.3.1

I förslaget fastslås villkoren för inresa och villkoren för mottagande.

2.3.2

Den månadslön brutto som anges i anställningsavtalet eller i det bindande anställningserbjudandet får inte understiga en nationell lönetröskel som medlemsstaterna ska fastställa och offentliggöra för ändamålet och som ska motsvara åtminstone tre gånger den minimimånadslön brutto som föreskrivs i nationell lag (12).

2.3.3

Tredjelandsmedborgare under 30 år som deltagit i högre högskoleutbildning kan i vissa fall erhålla undantag från dessa villkor. Bruttolönen ska motsvara åtminstone två tredjedelar av den minimimånadslön brutto som föreskrivs i nationell lag. När sökanden har slutfört sin högskoleutbildning i medlemsstaten och erhållit kandidat- eller masterexamen vid en högskola eller ett universitet på gemenskapens område, behöver yrkeserfarenheten inte påvisas utöver kvalifikationerna från högskoleutbildningen.

2.3.4

Enligt artiklarna 7 och 19.5 får inget av ovanstående påverka medlemsstaternas behörighet när det gäller att fastställa antalet tredjelandsmedborgare som ska beviljas inresa för högkvalificerad anställning.

2.4.1

De tredjelandsmedborgare som uppfyller dessa krav ska tilldelas ett EU-blåkort. Blåkortet ska ha en giltighetstid på två år och kunna förnyas för åtminstone lika lång tid (13). När anställningsavtalet löper på mindre än två år ska EU-blåkortet gälla under lika lång tid som anges i avtalet.

2.4.2

Medlemsstaterna ska fastställa huruvida ansökningar om EU-blåkort ska lämnas in av den migrerande arbetstagaren eller av hans eller hennes arbetsgivare.

2.4.3

Som allmän regel gäller att en ansökan behandlas och granskas då tredjelandsmedborgaren bor utanför EU:s territorium. Förslaget ger dock medlemsstaterna möjlighet att i samklang med respektive nationell lagstiftning godkänna ansökan från en medborgare i tredje land som regelbundet uppehåller sig på medlemsstatens territorium även om denne inte har beviljats uppehållstillstånd.

2.5.1

Under de första två åren som innehavaren av ett EU-blåkort vistas i en medlemsstat är tillträdet till arbetsmarknaden begränsat till utövande av sådan avlönad verksamhet som uppfyller villkoren för erhållande av kortet. Vid utgången av denna period ska den invandrade arbetstagaren behandlas på samma villkor som medlemsstatens medborgare när det gäller tillträde till arbetsmarknaden och högkvalificerade anställningar. Arbetslöshet i sig kan inte ligga till grund för återkallande av ett EU-blåkort, förutsatt att arbetslöshetsperioden inte överstiger tre på varandra följande månader.

2.5.2

EU-blåkortet ger innehavaren rätt till samma behandling som landets medborgare på följande områden: arbetsvillkor, inbegripet löne- och uppsägningsvillkor samt villkor som rör hälsa och säkerhet på arbetsplatsen, föreningsfrihet och frihet att tillhöra en arbetstagar- eller arbetsgivarorganisation, allmän utbildning och yrkesutbildning (inklusive stipendier), erkännande av examensbevis, utbildningsbevis för teoretiska utbildningar och andra yrkeskvalifikationer, social trygghet, socialt bistånd, utbetalning av intjänade pensioner vid flytt till ett tredjeland, skatteförmåner, tillgång till varor och tjänster och leveranser av allmänt tillgängliga varor och tjänster, (inbegripet förfaranden för att erhålla bostad och bistånd som lämnas av arbetsförmedlingar), samt fri tillgång till hela den berörda medlemsstatens territorium.

2.5.3

Medlemsstaterna har rätt att göra undantag, exempelvis begränsa tillträdet till viss förvärvsverksamhet och vissa sociala rättigheter.

2.5.4

I inledningen till förslaget anges att förmånliga villkor för familjeåterförening och tillträde till arbetsmarknaden för makar bör vara ett grundläggande element i varje system som syftar till att locka högutbildad arbetskraft till EU. I förslaget anges därför en rad undantag från villkoren i direktiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening (14) i syfte att denna grupp invandrare ska få tillgång till denna rättighet.

2.5.5

Förslaget omfattar även en rad undantag från direktiv 2003/109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (15). Högt kvalificerade tredjelandsmedborgare kommer att få fler rättigheter och en mer förmånlig och flexibel administrativ behandling än andra personer som har status som varaktigt bosatta.

2.5.6

Den berörda medlemsstaten ska ge tredjelandsmedborgare vars ansökan har beviljats den hjälp de behöver för att skaffa viseringar.

2.5.7

Efter två års laglig bosättning i en medlemsstat har en innehavare av EU-blåkort enligt förslaget möjlighet att flytta till en annan medlemsstat för att ta en anställning som innebär högkvalificerat arbete, om de villkor som gäller för att erhålla EU-blåkortet i den första medlemsstaten uppfylls. Familjemedlemmarna får följa med eller återförenas med honom/henne.

3.1

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén stöder idén om ett gemensamt, snabbt och öppet förfarande för arbetskraftsinvandring i enlighet med bestämmelserna i Lissabonfördraget när det gäller medlemsstaternas rättighet att fastställa det antal invandrare som de vill ta emot på sitt territorium.

3.2

EESK anser att invandringslagstiftningen, i enlighet med EU:s principer och värderingar, bör stämma överens med EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och antidiskrimineringslagstiftningen.

3.3

Då Lissabonfördraget har ratificerats och trätt i kraft kommer fördelningen av befogenheter mellan medlemsstaterna och EU att klarna, och rådet kommer att anta sina beslut med kvalificerad majoritet och enligt medbeslutandeförfarandet tillsammans med Europaparlamentet. Den nuvarande bestämmelsen om enhällighet, som förhindrar antagandet av en reell gemenskapslagstiftning, kommer därigenom att upphävas.

3.4

Kommittén föreslår att rådet tillämpar det ordinarie förfarandet vid antagande av detta och kommande direktiv om invandringslagstiftning (såsom var fallet då det beslutade om asyllagstiftningen) och därigenom föregriper bestämmelserna i Lissabonfördraget. EESK föreslår även att kommissionen skyndar på arbetet med de övriga inresedirektiven som planeras till de närmaste månaderna (om säsongsarbetare, avlönade praktikanter och företagsinternt utstationerad personal).

3.5

Kommittén hoppas att EU kommer att få en adekvat, gemensam lagstiftning med en hög grad av harmonisering som syftar till att kanalisera invandringen med hjälp av rättsliga förfaranden som är flexibla och öppna, så att tredjelandsmedborgarna får en rättvis behandling, med rättigheter och skyldigheter som är jämförbara med EU-medborgarnas.

3.6

De rättigheter och skyldigheter för tredjelandsmedborgare som återfinns i förslaget till direktiv och som grundas på likabehandling i fråga om löner, arbetsförhållanden, föreningsfrihet samt allmän utbildning och yrkesutbildning är en bra utgångspunkt för invandringslagstiftningen som bör utvidgas till att omfatta alla kategorier av invandrad arbetskraft.

3.7

Kommittén instämmer i att den nya invandringslagstiftningen bör vara mindre restriktiv i fråga om familjeåterförening än direktiv 2003/86/EG.

3.8

Kommittén anser att invandringslagstiftningen bör vara mer flexibel i fråga om uppehållstillstånd, vilket den föreslagit i sitt nyligen framlagda yttrande (16) i syfte att möjliggöra cirkulära migrationssystem som skulle kunna underlätta utvecklingen i ursprungsländerna och utgöra en motvikt mot de negativa effekterna av kunskapsflykten. I detta yttrande har EESK föreslagit vissa ändringar till direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (2003/109/EG) för att göra förfarandena mer flexibla. I yttrandet återfinns även en rad förslag som berör övriga inresedirektiv.

4.1

EESK anser att lönen inte är ett lämpligt kriterium för om en arbetstagare ska anses vara högt kvalificerad.

4.2

Begreppet ”högt kvalificerad” bör kopplas till vederbörandes diplom och examina inom högre utbildning eller motsvarande högre yrkeskvalifikationer och inte till den lön som arbetstagaren kommer att erhålla (17).

4.3

Om lönen ska utgöra ett av kriterierna för att erhålla ett EU-blåkort blir det dessutom svårare att uppnå en gemensam politik inom EU. Harmoniseringen hindras av de stora skillnaderna när det gäller minimilön som för närvarande existerar mellan medlemsstaterna.

4.4

EU måste göra snabba framsteg när det gäller erkännande av yrkeskvalifikationer och ta hänsyn till Bolognaprocessen som syftar till att underlätta ett ömsesidigt erkännande av examensbevis som utfärdats av europeiska universitet. Så länge det inte finns något europeiskt system för erkännande av kvalifikationer bör det finnas en nationell myndighet som är ansvarig för erkännandet, mot bakgrund av direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer, de kriterier som används av ILO för att definiera högt kvalificerade arbetstagare (18), samt Unescos internationella utbildningsklassificering (International Standard Classification of Education, ISCED, 1997) (19).

4.5

EESK ställer sig bakom kriteriet om tre års yrkeserfarenhet som används vid definitionen av ”högkvalificerad anställning”. Detta kan emellertid medföra praktiska problem i fråga om yrken som kräver en lång utbildning. Under alla omständigheter bör det vara de nationella myndigheterna som utvärderar den yrkesmässiga ekvivalensen i samarbete med arbetsmarknadens parter.

4.6

EESK anser att kommissionens förslag att erbjuda högt kvalificerade invandrade arbetstagare förmånligare villkor genom att behandla dem på ett mer fördelaktigt sätt än vad som fastställs i direktiven 2003/86/EG och 2003/109/EG kan leda till att olika kategorier av invandrare behandlas på olika sätt. Det är nödvändigt att säkra att dessa undantag inte påverkar den globala samstämmigheten inom den europeiska invandringspolitiken och principen om likabehandling (20).

4.6.1

Förslaget till direktiv om högkvalificerade anställningar kommer att underlätta och stärka rättigheterna till familjeåterförening. Kommittén anser att rätten till familjeliv är en grundläggande rättighet som inte får påverkas av en arbetstagares ekonomiska aktivitet eller anställning. Kommittén har redan i tidigare yttranden föreslagit att direktiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening ska ändras, eftersom det även bör omfatta de undantag som anges i förslaget till direktiv om högkvalificerade anställningar (21).

4.6.2

Kommittén hyser oro över att det i förslaget till direktiv inte fastställs att familjemedlemmar till innehavaren av ett EU-blåkort som flyttar till en annan medlemsstat har rätt att arbeta.

4.6.3

Den rättsliga ställningen för tredjelandsmedborgare som har status som varaktigt bosatta i ett EU-land efter att ha bott där i fem år kommer att bli mindre fördelaktig jämfört med högt kvalificerade invandrade arbetstagare. Kriteriet om permanent och varaktig bosättning kommer att bli av sekundär betydelse när det gäller att skapa rättssäkerhet och integration i EU. EESK föreslog nyligen i ett yttrande (22) att bestämmelserna i direktiv 2003/109/EG måste bli flexiblare för alla varaktigt bosatta utlänningar.

4.7

Det kan diskuteras om alla delar av förslaget är förenliga med medlemsstaternas skyldigheter enligt internationell rätt. Kravet att innehavaren av ett EU-blåkort under de första två åren av sin lagliga bosättning ska omfattas av vissa begränsningar i fråga om yrkesmässig rörlighet överensstämmer till exempel inte med bestämmelserna i Europeiska konventionen om migrerande arbetstagares rättsställning från 1977, där det i artikel 8 fastställs en period om högst ett år.

4.8

Enligt förslaget till direktiv får en arbetstagare som är arbetslös i tre månader i följd inte förnya sitt EU-blåkort. Denna tremånadersgräns stämmer inte heller överens med de fem månader som fastställs i Europeiska konventionen om migrerande arbetstagares rättsställning (artikel 9.4).

4.9

Kommittén föreslår att man överväger en arbetslöshetsperiod på sex månader i enlighet med internationella konventioner och för att underlätta för arbetstagarna att finna ett nytt arbete. Denna tidsfrist är nödvändig särskilt när det gäller arbetstagare som deltar i ett utbildningsprogram för att få ett nytt arbete.

4.10

EESK anser att de övergångsåtgärder som tillfälligt begränsar den fria rörligheten för arbetstagare som är medborgare i de nya medlemsstaterna är ett undantag som snabbt bör upphävas särskilt vad gäller anställning av högkvalificerade arbetstagare, och att principen om gemenskapspreferens för EU-medborgare bör garanteras.

4.11

Det är oacceptabelt att flyktingar och asylsökande är undantagna från direktivets tillämpningsområde. EESK har redan föreslagit att personer som är i behov av internationellt skydd ska kunna arbeta (23), däribland högt kvalificerade personer.

4.12

I förslaget till direktiv föreslås ett flexiblare system för personer under 30 år (lägre lönenivå). EESK stöder inte detta förslag, eftersom det kan anses diskriminerande.

4.13

Slutligen vill kommittén framhålla vikten av integration. EESK har utarbetat flera initiativyttranden i syfte att främja integrationspolitiken (24) och anordnat konferenser och hearingar om denna fråga. EU och de nationella myndigheterna bör samarbeta i syfte att främja integrationspolitiken, eftersom integration, främjande av likabehandling och bekämpning av diskriminering är utmaningar som Europa står inför, särskilt de lokala myndigheterna, arbetsmarknadens parter och det civila samhällets organisationer. Kommittén samarbetar med kommissionen för att inrätta ett europeiskt integrationsforum (25).