17.3.2011   

SL

Uradni list Evropske unije

C 84/25

1.1

Namen predloga je zmanjšati pogostost in učinek terorističnih napadov z omejitvijo dostopa splošne javnosti do široko in zakonito uporabljanih snovi (in njihovih zmesi), ki jih je v visokih koncentracijah mogoče uporabiti tudi za izdelavo eksplozivov, in z uvedbo zahteve po poročanju o sumljivih pravnih poslih z njimi.

1.2

Predlog je naslovljen na veletrgovce, trgovce na drobno in države članice. Proizvajalci kemikalij imajo že vzpostavljene nadzorne mehanizme in kodekse o prostovoljnem poročanju za predhodne sestavine za orožje in droge, tako da jih ta predlog ne bi smel bistveno prizadeti. Obravnavane količine so majhne v primerjavi s skupno prodanimi količinami. V zvezi z zdravjem delavcev in izpostavljenostjo okolja ni nikakršnih skrbi. Uspeh bo odvisen od ukrepov pristojnih organov v zvezi z zbiranjem in izmenjavo ustreznih informacij.

1.3

EESO podpira ukrepe za boj proti terorizmu in soglaša s splošno utemeljitvijo za predlog, konkretneje s pripravo uredbe v skladu s členom 114 o preprečevanju razdrobljenosti notranjega trga.

1.4

Strinja se tudi s seznamom osmih snovi (in njihovih zmesi), naštetih v prilogi I, ki jih je treba nadzorovati. Zato je smiselno, da se nadaljnja prodaja v visokih koncentracijah splošni javnosti dopusti izključno na podlagi dovoljenja za zakonito končno uporabo.

1.5

EESO se strinja tudi, da bi bilo smiselno, da se v državah članicah vzpostavijo centralizirani sistemi za prejemanje, izmenjavo in obravnavo prijav sumljivih poslov s temi osmimi snovmi ter z nadaljnjimi sedmimi snovmi, naštetimi v prilogi II, ter kakršnih koli drugih poslov, ki spadajo v to področje.

1.6

EESO hkrati obžaluje, da je v predlogu nekaj pomanjkljivosti, in sicer v zvezi s podpornimi dokazi, predloženimi za posamezne snovi, v zvezi z drugimi možnostmi za nadzor, na primer možnostjo največje dovoljene velikosti embalaže, v zvezi s praktično uporabo nadzornih mehanizmov na prodajnih mestih, vključno z opredelitvijo „podjetij“, ki naj bi bila izključena iz tega predloga, ter v zvezi z nekaterimi nedoslednostmi v besedilu, na primer glede dokončne vsebine zahteve po poročanju.

1.7

EESO poleg tega izraža presenečenje, da, čeprav je bila izdelana splošna ocena stroškov za sektor trgovine na drobno in za vlade, ni bilo tovrstne ocene pričakovanih koristi. Sicer je res, da je vrednost rešenega človeškega življenja dejansko subjektivna kategorija, vendar je bil ta pristop v preteklosti že uporabljen za uravnoteženje stroškov zakonodajnih predlogov EU. Razlogi, da tokrat ni bil uporabljen, niso obravnavani.

1.8

Kljub tem pomislekom EESO močno podpira predlog. Obveščanje prizadetih skupin in civilne družbe kot celote o predlogu bo velik izziv. EESO bo z veseljem na vse možne načine prispeval k temu procesu.

2.1

Teroristi ter druge hudodelske združbe in posamezniki čedalje bolj uporabljajo improvizirane eksplozivne naprave, ki pogosto vsebujejo doma narejene eksplozive, za napade na vojaške in gospodarske cilje po celem svetu in sejanje strahu med civilnim prebivalstvom v zasledovanju političnih ali verskih idealov.

2.2

Čeprav se večina teh incidentov dogaja zunaj EU in kljub velikim prizadevanjem nacionalnih obveščevalnih služb, se jim države članice in državljani EU niso mogle povsem izogniti. Bogatejše države postajajo pomembni cilji, tako da se nobena država ne more počutiti povsem varno. Gonila ideologije, skupaj s praktičnimi navodili za izdelavo bomb, krožijo po celotnem svetu na internetu. Predhodne sestavine za eksplozive so zlahka dostopne v maloprodajnih trgovinah ali na spletu, pogosto po nizkih cenah in v visokih koncentracijah, potrebnih za doma narejene eksplozive, kakor tudi za drugo zakonito uporabo v industriji in gospodinjstvu.

2.3

Glede na to, da obstaja ta druga uporaba in da bi morali biti nadzorni ukrepi učinkoviti in sorazmerni, je jasno, da je treba ugotoviti, katere snovi bi bilo treba regulirati in kako, kateri drugi ukrepi so potrebni kot podpora in katera podlaga v Pogodbi je za to ustrezna.

2.4

Ta vprašanja so bila obravnavana v enem od prejšnjih mnenj (1) o spremembi Direktive Sveta 76/769/EGS o trženju in uporabi nekaterih nevarnih snovi, med katere spada tudi amonijev nitrat, ki se povsod po svetu v velikih količinah uporablja kot gnojilo na osnovi dušika, pa tudi kot učinkovita cenena komponenta komercialnih in improviziranih eksplozivov.

2.5

Kakor je bilo takrat navedeno, bi za zakonodajo, ki obravnava terorizem ali eksplozivne predhodne sestavine, lahko izbrali tudi druge podlage, vendar bi bilo po veljavni Pogodbi o EU za to potrebno soglasje držav članic. Po splošnem prepričanju je bilo to težko doseči v kratkem času pred razveljavitvijo te dolgo veljavne direktive ter pred njeno zamenjavo z Uredbo (ES) 1907/2006 (REACH) in prilogo XVII, v katero je bil na koncu dodan amonijev nitrat.

2.6

Od takrat je več držav članic sprejelo nacionalne ukrepe, ki omejujejo dostop do posebno občutljivih predhodnih sestavin za eksplozive. Da bi se izognili razdrobitvi notranjega trga in preprečili vrzeli v zbiranju obveščevalnih podatkov in drugih ukrepih proti terorizmu, se od Komisije pričakuje zakonodajni predlog.

3.1

Komisija predlaga uredbo, ki bo omejila dostop splošne javnosti do nekaterih snovi, ki so sicer v splošni rabi, hkrati pa jih je mogoče zlorabiti kot predhodne sestavine za eksplozive. Da bi zaščitili prosti pretok blaga, bo prodaja osmih snovi, naštetih v prilogi I, še naprej dovoljena, in sicer v koncentrirani obliki ter na podlagi dovoljenja, ki ga izda nacionalni pristojni organ za dokumentiran zakonit namen, brez dovoljenja pa v koncentracijah, v katerih ni mogoče izdelati doma narejenih eksplozivov. V prilogi II je naštetih nadaljnjih sedem snovi, za katere pa se ne zahteva niti dovoljenje niti omejitev koncentracije. Za vseh 15 snovi, dejansko pa tudi za vse druge snovi ali zmesi (ali izdelka?), ki niso konkretno navedene v teh prilogah, za katere pa je Komisija večkrat ugotovila, da so bile uporabljene za izdelavo doma narejenih eksplozivov, pa je treba nacionalni kontaktni točki prijaviti vsakršen pravni posel, ki je videti „sumljiv“ iz kakršnega koli „utemeljenega“ razloga.

3.2

Poklicni uporabniki teh materialov in prodaja med podjetji bi bili izključeni iz področja uporabe. Hkrati je treba v celoti spoštovati pravice posameznikov do zasebnosti. Zakonodajni proces bi moral biti dovolj prožen, da omogoči hiter odziv na spreminjajoče se potrebe. V podporo tem ukrepom bodo potrebni prostovoljni sporazumi, kodeksi ravnanja in izboljšani informacijski sistemi.

3.3

Breme stroškov bi bilo porazdeljeno približno enakomerno med proizvajalci in trgovci na drobno (prek stroškov usklajevanja, označevanja, preoblikovanja in izgube prodaje) ter pristojnimi nacionalnimi organi (ki bodo morali vzpostaviti in kadrovsko opremiti potrebne sisteme za izdajo dovoljenj, zbiranje informacij in poročanje).

3.4

V primeru amonijevega nitrata, navedenega v prilogi I tega predloga, bodo črtana vsa sklicevanja na snov, opredeljeno v Prilogi XVII (ES) 1907/2006 (REACH), ki ne predvideva izdaje dovoljenja in poročanja o sumljivih pravnih poslih. Še naprej bodo veljala nekatera odstopanja za uporabo v kmetijske namene.

3.5

Uredba bi začela veljati 18 mesecev po sprejetju in bi bila v celoti zavezujoča za vse države članice. Potrebno bi bilo prehodno obdobje do 36 mesecev, ki bi omogočilo izrabo ali odstranitev vseh obstoječih zalog snovi v visokih koncentracijah, ki so navedene v prilogi I in v lasti splošne javnosti. Uredba bi veljala tudi za države članice EGS in bi bila po petih letih pregledana.

3.6

Predlog spremljajo obrazložitveni memorandum, delovni dokument osebja Komisije, povzetek ocene učinka in ocena učinka, ki temelji na pripravljalni študiji, ki jo je izdelal zunanji izvajalec (GHK v sodelovanju z Rand Europe in Comstratos) v tesnem sodelovanju s stalnim odborom za predhodne sestavine za eksplozive, ustanovljenim v skladu z akcijskim načrtom EU za okrepitev varovanja eksplozivov, ki ga je Svet sprejel 18. aprila 2008. Oceno učinka je marca 2010 pregledal odbor Komisije za presojo učinka, ki je hkrati podal več priporočil.

3.7

Izhodišča so na voljo tudi v sporočilu Komisije o okrepitvi varovanja eksplozivov z dne 6. novembra 2007 in v letnih poročilih stalnega odbora za predhodne sestavine za eksplozive za leti 2008 in 2009.

4.1

EESO odločno podpira Deklaracijo Sveta o boju proti terorizmu ter konkretnejše ukrepe in dokumente, ki so ji sledili, in poudarja vlogo, ki jo ima civilna družba pri zagotavljanju varnosti državljanov. Zato pozdravlja ta predlog v zvezi s predhodnimi sestavinami za eksplozive.

4.2

EESO se strinja, da je treba sprejeti uredbo, ki se bo uporabljala v vseh državah članicah, ne glede na njihovo trenutno izpostavljenost terorističnim dejavnostim ali stopnjo obveščenosti o tovrstnih dejavnostih. Obstoječe teroristične skupine lahko prečkajo nacionalne meje za nakup ali skladiščenje predhodnih sestavin za eksplozive ali izdelavo doma narejenih eksplozivov. Globalni terorizem ne pozna nikakršnih meja. Opaziti je nagnjenje k uporabi eksplozivov z večjim učinkom, ki se čedalje manj ozira na človeško življenje. Čeprav se večina načrtovanih napadov prepreči, so njihovi učinki uničujoči v primerih, ko so uspešni.

4.3

EESO se tudi strinja, da je člen 114 pravilna pravna podlaga za preprečevanje razdrobljenosti notranjega trga za snovi, ki so in bodo ostale v široki rabi v številnih izdelkih za zakonite in nujne namene. V nekaterih primerih bodo morda na voljo alternativni proizvodi, vendar je popolna nadomestitev tako rekoč nemogoča, popolna umaknitev s trga pa bi imela nesorazmerne učinke na proizvajalce, maloprodajne trgovce in potrošnike. Izogniti bi se bilo treba tudi navzkrižjem z drugo zakonodajo, na primer z zakonodajo o predhodnih sestavinah za droge ali z zakonodajo o uporabi kemikalij v kmetijstvu. Nacionalna odstopanja, zlasti za snovi, navedene v prilogi I, ne bi smela biti dovoljena.

4.4

EESO poudarja, da se seznami nadzorovanih predhodnih sestavin običajno pripravljajo na podlagi lokalnih izkušenj z nedavnimi napadi in ne na podlagi mednarodno dogovorjenega minimalnega seznama, ki pa bi moral biti končni cilj. V vsakem primeru je za vsako posamezno snov, vključeno v prilogi, mogoče podati dobro utemeljitev, obstaja pa tudi določba za sprotno posodabljanje, kadar se ugotovijo novi načini uporabe doma narejenih eksplozivov. Osem snovi, naštetih v prilogi I, bo na voljo splošni javnosti v visokih koncentracijah samo na podlagi dovoljenja. To bi moralo zadostovati za omejitev občasnih, posameznih, priložnostnih ali preračunljivih nakupov. Nadzor bolj „profesionalne“ in odločne dejavnosti bo še naprej odvisen predvsem od dobrih obveščevalnih podatkov, ki jih prejemajo in uporabljajo policija ali druge osrednje varnostne službe.

4.5

EESO zato pozdravlja predloge dodatnih pobud za izobraževanje in usposabljanje ter prostovoljne kodekse ravnanja. Ti morajo biti usmerjeni predvsem v trgovce na debelo in trgovce na drobno, ki morajo prevzeti večji delež odgovornosti za prodajano blago in za smotrno in učinkovito poročanje o kakršnem koli pravnem poslu, ki je videti „sumljiv“. Priznana je bila tudi potreba po dobrih povratnih informacijah za spodbujanje dobre prakse, kar pa bo zanimiv izziv za zakonodajne organe in organe pregona. Glede na omejenost časovnega okvira, ki je na voljo za uvedbo, in konkurenco pri pridobivanju javnega financiranja, bo imela Komisija ključno vlogo pri lajšanju izmenjave dobre prakse med državami članicami, ki so tovrstne ukrepe že uvedle, in tistimi, ki jih še niso.

4.6

EESO pa hkrati obžaluje, da se je v primeru Komisije kljub velikim prizadevanjem njenih svetovalcev izkazalo, da je nemogoče v celoti opisati ali količinsko izmeriti učinke predloga na sektor trgovine na drobno in posledično na potrošnike. Med pripravo ocene učinka je postalo jasno, da je predstavniških organizacij, ki bi se bile zmožne ukvarjati s široko paleto potencialno prizadetih proizvodov, zelo malo, če jih je sploh kaj. Odziv na vprašalnike, naslovljene na posamezne dobavitelje, je bil na splošno slab. Praktični pogoji, ki bi pregledovalnemu osebju omogočili upravljanje blaga, prodanega izključno na podlagi dovoljenja, ali ugotavljanje in prijavljanje sumljivih pravnih poslov, niso bili obravnavani. Težave, povezane z opredelitvijo „podjetij“, začasnih ali ustanovljenih za kakršen koli namen, ki bi bila izvzeta iz nadzora, v primerjavi s „pripadniki splošne javnosti“, ki bi ali ne bi bili pripravljeni izkazati istovetnost oziroma razkriti končno uporabo, so bile sicer obravnavane, niso pa v celoti rešene v predlogu.

4.7

Nadaljnja težava je povezana s tem, da je ocena učinka odvisna od ekonomskega modela, ki je bil v celoti izdelan samo za 14 od 15 navedenih snovi (klorovodikova kislina je bila v zadnjem trenutku izpuščena, „kalcijev amonijev nitrat“, ki se običajno prodaja pod kratico „CAN“, pa je bil dodan brez komentarja ali pojasnila). Snovi in trgi z njimi prav gotovo niso homogeni, saj se raztezajo od heksamina, posebnega trdnega goriva za igrače in kuhalnike, katerega skupni prihodki iz prodaje na drobno so manjši od 10 milijonov EUR, do amonijevega nitrata (in kalcijevega amonijevega nitrata) in acetona, ki se prodajajo v milijonih ton za kmetijska gnojila, kozmetiko in gospodinjske proizvode, pri čemer se njihova vrednost na trgih EU meri v milijardah EUR.

4.8

Glede na te omejitve se zdi, da se najbolj natančna ocena giblje okrog prodajne vrednosti 300 milijonov EUR, pri čemer bi vrednost neposredno prizadetih snovi v visokih koncentracijah, navedenih v prilogi, znašala 10 % skupne vrednosti, od česar bi se polovica še naprej prodajala na podlagi dovoljenja, preostala polovica pa bi bila nadomeščena ali izgubljena. Delež prodaje koncentriranega vodikovega peroksida, dobro znane in splošno razširjene predhodne sestavine za eksplozive, znaša okrog 60 % skupne prodaje. Zahteve po poročanju ne bi smele bistveno prizadeti precej velikih trgov proizvodov, navedenih v prilogi II, na katerih prevladuje prodaja koncentrirane žveplove kisline in acetona, ki sta tudi pogosto uporabljani predhodni sestavini za doma narejene eksplozive; v nasprotnem primeru bo morda mogoče ugotoviti, da uredba dejansko deluje.

4.9

Pozitivne gospodarske in družbene koristi omejitve dostopa splošne javnosti do predhodnih sestavin za doma narejene eksplozive, ki bi zmanjšala pogostost in intenziteto terorističnih napadov, so bile obravnavane v pripravljalni študiji, vendar v uredbi niso količinsko opredeljene. Ocena sorazmernosti med stroški in koristmi torej ni lahka. V celoti gledano pa EESO meni, da so ukrepi v skladu z vsemi ustreznimi smernicami in bi jih bilo treba zato v celoti podpreti. Pri tem bo zagotovitev dolgoročnega uspeha odvisna predvsem od nadaljevalnih ukrepov držav članic, v njih in med njimi.

5.1

Tako EESO kot Komisija se zavedata, da mora biti zakonodajni predlog na to temo skrbno uravnotežen kompromis med omejitvijo nezakonite rabe določenih snovi v javno korist in pravicami državljanov, da zasledujejo svoje interese s primerno mero zasebnosti. Znano je tudi, da varnostnih vprašanj in ukrepov za izboljšanje stanja že po njihovi naravi ni mogoče vedno v celoti dokumentirati. Kljub temu pa bi v mejah razumnega to moralo biti mogoče.

5.2

EESO zato obžaluje, da končni predlog ni popolnoma podprt s pripravljalno študijo in oceno učinka, zlasti v zvezi z izločitvijo klorovodikove kisline, in to celo iz priloge II, ter v zvezi z vključitvijo kalcijevega amonijevega nitrata brez kakršnih koli podpornih dokazov o rabi ali tržnih učinkih. Ker predlog precej utemeljeno predvideva, da bi lahko bile v prihodnosti dodane druge snovi, je jasno, da je treba zagotoviti, da zadevni akterji ravnajo v skladu z ustreznimi postopki in poskrbijo za nadzor njihovega izvajanja. Tudi v tej pozni fazi bi v ta namen lahko bil koristen dodatek k uredbi.

5.3

Utemeljitev razdelitve 15 snovi v dve skupini, pri čemer samo za osem veljajo omejitve na prodajo v visokih koncentracijah, tudi ni v celoti obravnavana niti v predlogu niti v delovnih dokumentih, čeprav so tovrstne razprave prav gotovo potekale v stalnem odboru za predhodne sestavine za eksplozive in so na zahtevo bile na voljo. Idealno bi morale tudi te biti vključene v predlog in kakršna koli naknadna pojasnjevalna obvestila.

5.4

EESO je prav tako presenečen, da glede na razmeroma kratek seznam zelo različnih snovi niso bile navedene ali obravnavane možnosti za ukrepe v skladu s pravili EU o razvrščanju, pakiranju in označevanju nevarnih snovi in zmesi – na primer za omejitev velikosti posameznih embalaž, s čimer bi izpostavili neobičajno velike in zato „sumljive“ posle v kateri koli fazi dobavne verige. Ali je to razumno ali ne, je odvisno od količine kupljenih snovi, ki so potrebne za izdelavo želene velikosti eksploziva; informacije o tem bi lahko bile vključene v izvirno oceno učinka in bi lahko pomagale ciljno usmeriti predlagane sisteme za zbiranje „obveščevalnih podatkov“.

5.5

V okviru tega bi bili koristni konkretni predlogi za reševanje praktičnih težav pri nadzoru na prodajnih mestih, kjer bodo ključni oznake, črtne kode in drugi notranji nadzorni sistemi za omejevanje nezakonitih ali neželenih poslov. Glede na prosti pretok blaga v EU je bistvenega pomena vzpostaviti enotni sistem, ki bo proizvajalcem in trgovcem na debelo omogočil, da te obveznosti stroškovno učinkovito izpolnijo.

5.6

Manjša podrobnost, ki je vredna omembe, je dejstvo, da so zmesi vseh snovi, naštetih v obeh prilogah, prikazane pod enako oznako KN (3824 90 27); čeprav je bilo potrjeno, da je ta prikaz pravilen, povzroča težave pri ugotavljanju čezmejnih pretokov teh izdelkov ali zmesi.

5.7

Predvideno je, da so posli med podjetji izključeni, pri čemer pa je opredelitev pojma „podjetje“ nejasna. Vsi samozaposleni vrtnarji, zidarji, zobozdravniki ali frizerji ne bodo mogli predložiti številke DDV ali pa kakršne koli druge dokaze o tekočih poslovnih dejavnostih. Četudi se dokazi predložijo in se izkaže, da podjetje posluje tekoče in zakonito, se še vedno zdi mogoče, da bi lahko bili določeni pravni posli videti „sumljivi“ – zato bi bilo treba vključiti določbo o poročanju tudi v tej fazi dobavne verige.

5.8

Na koncu je treba omeniti, da se za prodajo snovi, naštetih v prilogi II, ne uvajajo nikakršne omejitve, ampak samo zahteva po poročanju o „sumljivih“ poslih. Glede na dejstvo, da je mogoče poročati o kakršnih koli „sumljivih“ pravnih poslih, o katerih se bo najbrž tudi poročalo, in sicer ne glede na to, ali so posamezne snovi, zmesi ali izdelki dejansko uvrščeni na seznam, je presenetljivo, da seznam ni daljši in torej ne vsebuje večjega števila predhodnih sestavin in podpornih materialov. To bi omogočilo nekaj manevrskega prostora na nacionalni ravni za ugotavljanje lokalnih prednostnih nalog (na primer uporaba črnega smodnika ali propanskih cilindrov) in za hiter odziv na novejše pripravke in nagnjenja na obravnavanem področju.

5.9

Pomagalo bi tudi pojasniti besedilo in predpostavke, na katerih temelji obseg zahteve po poročanju. V obrazložitvenem memorandumu je v okviru teme o „učinku na temeljne pravice“ navedeno, da „poročanje o sumljivih pravnih poslih velja samo za kemikalije na seznamih iz prilog in bo temeljilo na oceni tveganja, ki jo izvedejo gospodarski subjekti“. Ta izjava pa je v členu 6(4) razširjena na katero koli „snov, ki ni na seznamu“. Glede na to, da je ocena posla kot „sumljivega“ že sama po sebi vrednostna sodba, ki odraža lokalne običaje in ravnanja, je to zahtevo nemogoče uveljaviti kot obvezno ali 100-odstotno popolno, niti ni mogoče povsem izključiti poročil o poslih s snovmi, ki niso na seznamu ali niso pomembne. Glede na veliko število zajetih trgovcev na drobno in težave pri ozaveščanju ali izmenjavi najboljše prakse, da o uvedbi nadzornih mehanizmov sploh ne govorimo, bo treba rešiti tudi probleme, povezane s kakovostjo in količino podatkov, ki se dostavljajo nacionalnim kontaktnim točkam, preden se ti lahko štejejo kot vir koristnih „obveščevalnih podatkov“.

5.10

Kljub zgornjim pomislekom EESO odločno podpira predlog in meni, da bo prispeval k varnosti državljanov tako v EU kot zunaj nje. Potreba po izmenjavi najboljše prakse bo stalna, zlasti pri dvostranskem komuniciranju s trgovci na drobno, ki so v neposrednem stiku s potrošniki, in drugimi skupinami v civilni družbi, na katere se nanaša predlog. EESO bo z veseljem na najboljši možni način prispeval k temu cilju.