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Document 52011AE0064
Opinion of the European Economic and Social Committee on the Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the marketing and use of explosives precursors COM(2010) 473 final — 2010/0246 (COD)
Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la comercialización y la utilización de precursores de explosivos» COM(2010) 473 final — 2010/0246 (COD)
Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la comercialización y la utilización de precursores de explosivos» COM(2010) 473 final — 2010/0246 (COD)
OJ C 84, 17.3.2011, p. 25–29
(BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)
17.3.2011 |
ES |
Diario Oficial de la Unión Europea |
C 84/25 |
Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la comercialización y la utilización de precursores de explosivos»
COM(2010) 473 final — 2010/0246 (COD)
2011/C 84/05
Ponente general: David SEARS
El Consejo, en fecha 15 de octubre de 2010, y el Parlamento Europeo, en fecha 7 de octubre de 2010, de conformidad con el artículo 114 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, decidieron consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la
«Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la comercialización y la utilización de precursores de explosivos»
COM(2010) 473 final — 2010/0246 (COD).
El 20 de octubre de 2010, la Mesa del Comité encargó a la Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo la preparación de los trabajos del Comité en este asunto.
Dada la urgencia de los trabajos, en su 468o Pleno celebrado los días 19 y 20 de enero de 2011 (sesión del 19 de enero de 2011), el Comité Económico y Social Europeo ha designado ponente general al Sr. Sears y ha aprobado por 149 votos a favor y 7 abstenciones el presente Dictamen.
1. Resumen y recomendaciones
1.1 |
La propuesta tiene el objetivo de reducir la frecuencia y el impacto de los atentados terroristas limitando el acceso del público en general y comunicando las transacciones sospechosas de sustancias (y mezclas de sustancias) utilizadas de manera amplia y legítima que en elevadas concentraciones también pueden emplearse para fabricar explosivos. |
1.2 |
La propuesta se dirige a mayoristas, minoristas y Estados miembros. Los fabricantes de productos químicos ya han establecido controles y códigos de comunicación voluntarios, por ejemplo, para los precursores de armas y de drogas, y no deberían verse afectados materialmente por estas propuestas. Los arqueos en cuestión son modestos en comparación con las cantidades totales vendidas. No hay motivos de preocupación con respecto a la salud de los trabajadores o la exposición al medio ambiente. El éxito dependerá de las medidas adoptadas por las autoridades competentes en lo que respecta a la recogida y difusión de las informaciones pertinentes. |
1.3 |
El CESE apoya las medidas tomadas para luchar contra el terrorismo y aprueba la argumentación general de la propuesta, en concreto, la adopción de un reglamento basado en el artículo 114 para prevenir la fragmentación del mercado interior. |
1.4 |
El CESE aprueba también la lista de ocho sustancias (y mezclas de sustancias) que figuran en el anexo I, que deben someterse a controles en este marco. Por tanto, procede que la autorización de venta al público en general de dichas sustancia en concentraciones elevadas solo se efectúe previa concesión de una licencia para un uso final legítimo. |
1.5 |
El CESE coincide también en que es razonable poner en marcha sistemas centralizados en los Estados miembros para recibir, transmitir y dar respuesta a la comunicación de transacciones sospechosas de una de las ocho sustancias o de las otras siete incluidas en el anexo II, y de cualquier otra transacción que se incluya en estas disposiciones. |
1.6 |
No obstante, el CESE lamenta que haya una serie de deficiencias en la propuesta en lo que se refiere a los elementos de prueba presentes en ciertas sustancias específicas, a las restantes posibilidades de control, por ejemplo, la dimensión máxima del empaquetado, los trámites de los controles en los puntos de venta, en particular la definición de «negocio», que debe excluirse de esta propuesta, y algunas incoherencias del texto, por ejemplo, con respecto al eventual alcance de la obligación de comunicar las transacciones sospechosas. |
1.7 |
El CESE expresa asimismo su sorpresa por el hecho de que, si bien se han cuantificado ampliamente los costes para el sector minorista y para las autoridades públicas, no ocurre lo mismo para las ventajas esperadas. Aunque el valor de una vida humana salvada es una noción subjetiva, en el pasado se ha adoptado este enfoque para evaluar los costes de las propuestas de la UE. Las razones por las que no se ha hecho esto en el caso presente no se mencionan. |
1.8 |
Pese a estas inquietudes, el CESE apoya decididamente la propuesta. Transmitirla a los grupos interesados y a la sociedad civil en su conjunto constituirá un reto fundamental. El CESE está dispuesto a contribuir de todas las formas posibles. |
2. Introducción
2.1 |
Los artefactos explosivos improvisados, que a menudo contienen explosivos de fabricación artesanal, son cada vez más utilizados por los terroristas y otros criminales y grupos de delincuentes para atacar objetivos militares o económicos de todo el mundo y para sembrar el terror entre las poblaciones civiles en nombre de ideales políticos y religiosos. |
2.2 |
Aunque la mayor parte de estos incidentes se han producido hasta ahora fuera de la UE y pese a los esfuerzos considerables realizados por los servicios de inteligencia, los Estados miembros y los ciudadanos de la UE no se han visto exentos de este problema. Los países más ricos se han convertido en objetivos principales de los atentados, y ningún país puede considerarse a salvo. Los factores ideológicos, así como las instrucciones prácticas para fabricar bombas, circulan a nivel mundial por medio de Internet. Los precursores necesarios son fácilmente accesibles en tiendas de venta al por menor o en línea, a menudo a bajo precio y en las concentraciones elevadas que requieren los explosivos de fabricación artesanal, así como para otros usos finales legítimos de carácter industrial o doméstico. |
2.3 |
En la medida en que estos otros usos existen y que todas las medidas de control deberían ser a la vez eficaces y proporcionadas, es evidente la necesidad de determinar qué sustancias deben regularse y de qué manera, qué otras medidas de apoyo se necesitan y qué fundamento del Tratado es el adecuado. |
2.4 |
Estas cuestiones se trataron en un dictamen anterior (1) relativo a una modificación de la Directiva 76/769/CEE del Consejo sobre las restricciones de comercialización y uso de «determinadas sustancias y preparados peligrosos», incluido el nitrato de amonio, utilizado en todo el mundo en muy grandes cantidades como fertilizante nitrogenado y como componente de bajo coste para la fabricación de explosivos tanto comerciales como improvisados. |
2.5 |
Tal como se señaló en su momento, se podrían haber elegido otros fundamentos jurídicos relativos a la lucha contra el terrorismo o los precursores de explosivos, pero, de conformidad con el Tratado UE en vigor, ello hubiera requerido la unanimidad de todos los Estados miembros. Se consideró que habría sido difícil lograrlo en vista del escaso tiempo disponible antes de la derogación de esta directiva tan antigua y su sustitución por el Reglamento (CE) 1907/2006 (REACH), a cuyo anexo XVII se añadió el nitrato de amonio. |
2.6 |
Desde estonces, algunos Estados miembros han adoptado medidas nacionales para limitar la disponibilidad de los precursores de explosivos que son especial motivo de preocupación. Para evitar la fragmentación del mercado interior y garantizar que no hay deficiencias en la recopilación de informaciones y otras medidas antiterroristas, actualmente es necesario que la Comisión presente una propuesta. |
3. Síntesis de la Propuesta de la Comisión
3.1 |
La propuesta de la Comisión es una propuesta de reglamento destinado a restringir el acceso del público en general a sustancias específicas que son de uso general pero que pueden utilizarse indebidamente como precursores de explosivos. Para proteger la libre circulación de mercancías, hay ocho sustancias enumeradas en el anexo I que pueden continuar vendiéndose de forma concentrada con una licencia emitida por una autoridad competente con un propósito legítimo documentado o sin licencia en caso de que los niveles de concentración las inutilicen para la fabricación de explosivos fabricados artesanalmente. Hay otras siete sustancias enumeradas en el anexo II a las que no se aplican las licencias o los niveles de concentración. No obstante, para las quince sustancias, así como también para las ventas de cualquier otra sustancia, mezcla (¿o artículo?) no mencionada específicamente en estos anexos, pero identificada por la Comisión en alguna ocasión como utilizada para fabricar explosivos artesanales, toda transacción considerada «sospechosa» por motivos «razonables» deberá ser comunicada a un punto de contacto único nacional. |
3.2 |
Los usuarios profesionales de estas sustancias y las transacciones entre empresas en principio no se verán afectados por la propuesta. El derecho de las personas a la protección de la vida privada debe respetarse plenamente. El proceso reglamentario debe ser lo suficientemente flexible para permitir una respuesta rápida ante las necesidades cambiantes. Para apoyar estas medidas serán necesarios acuerdos voluntarios, códigos de conducta y sistemas de información mejorados. |
3.3 |
La carga de la prueba se reparte de manera más o menos equitativa entre, por una parte, fabricantes y minoristas (costes de la conformidad, etiquetado, reformulación y pérdida de ventas) y, por otra, las autoridades nacionales competentes (que deberán poner en marcha y proveer de personal los sistemas necesarios para la concesión de licencias, la recogida de información y los sistemas de comunicación). |
3.4 |
En el caso del nitrato de amonio, incluido en el anexo I de la propuesta objeto de examen, se suprimirán las referencias a esta sustancia contenidas en el anexo XVII del Reglamento (CE) no 1907/2006 (REACH), que no prevé la concesión de licencias ni la obligación de comunicar las transacciones sospechosas. Se mantendrán las excepciones específicas sobre la utilización por parte de los agricultores. |
3.5 |
El Reglamento entrará en vigor dieciocho meses después de su aprobación; será obligatorio en todos sus elementos en todos los Estados miembros. Será necesario un periodo de transición de 36 meses para permitir a todas las personas que posean sustancias mencionadas en el anexo I en concentraciones elevadas que las utilicen o se deshagan de ellas. El Reglamento se amplía a los Estados miembros del EEE y volverá a examinarse una vez transcurridos cinco años. |
3.6 |
La propuesta va acompañada de una exposición de motivos, un documento de trabajo de los servicios de la Comisión y un resumen de la evaluación de impacto, basada a su vez en un estudio preparatorio elaborado por un contratista externo (GHK en colaboración con Rand Europe y Comstratos) en estrecha colaboración con el Comité Permanente sobre Precursores (CPP) instituido en el marco del plan de acción relativo a la mejora de la seguridad de los explosivos adoptado por el Consejo el 18 de abril de 2008. La evaluación de impacto fue examinada por el Comité de Evaluación de Impacto de la Comisión en marzo de 2010 y se formularon diversas recomendaciones. |
3.7 |
También se facilita información sobre este tema en la Comunicación de la Comisión relativa a la mejora de la seguridad de los explosivos de 6 de noviembre de 2007 y en los informes anuales del CPP de 2008 y 2009. |
4. Observaciones generales
4.1 |
El CESE apoya claramente la Declaración del Consejo de 2004 sobre la lucha contra el terrorismo y las subsiguientes medidas y documentos más detallados y señala el papel clave que tiene que desempeñar la sociedad civil para garantizar la seguridad de sus ciudadanos. Por consiguiente, el CESE aprueba esta propuesta relativa a los precursores de explosivos. |
4.2 |
El CESE coincide en que es necesario contar con un reglamento aplicable a todos los Estados miembros, independientemente de su exposición actual a las actividades terroristas o de la información de que dispongan. Los grupos terroristas existentes pueden traspasar las fronteras nacionales para adquirir o almacenar precursores o para fabricar explosivos artesanales. Los terroristas que actúan a nivel mundial no conocen fronteras. Hay una tendencia a fabricar explosivos con una potencia cada vez mayor, con un respeto cada vez menor por la vida humana. Aunque la mayoría de los atentados planeados se descubren, cuando tienen éxito sus efectos son devastadores. |
4.3 |
El CESE coincide también en que el artículo 114 es el fundamento jurídico adecuado para prevenir la fragmentación del mercado interior con respecto a las sustancias que están y seguirán estando en circulación con usos legítimos y esenciales. En algunos casos puede haber productos alternativos disponibles, pero la sustitución total es en general imposible y la retirada total del mercado tendría un efecto desproporcionado para los fabricantes, minoristas y consumidores afectados. También deberían evitarse los conflictos con otras legislaciones, por ejemplo, en lo que respecta a los precursores de drogas o el uso de productos agroquímicos. No deberían autorizarse las excepciones nacionales, en particular de las sustancias que figuran en el anexo I. |
4.4 |
El CESE señala que las listas de precursores objeto de control tienden a reflejar las experiencias locales asociadas a atentados recientes más que una lista mínima aprobada a nivel mundial, que en definitiva debería ser el objetivo. No obstante, hay argumentos convincentes a favor de cada una de las sustancias que se incluyen, y se prevén actualizaciones rápidas cada vez que se descubran nuevos medios de fabricar explosivos artesanales. Las ocho sustancias enumeradas en el anexo I solo estarán accesibles al público en general previa licencia en caso de que se den en concentraciones elevadas. Esto debería bastar para limitar las compras esporádicas, individuales, ocasionales u oportunistas. El control de actividades más «profesionales» y determinadas seguirá dependiendo sobre todo de la calidad de las informaciones que se transmitan a la policía y a otros organismos centralizados de seguridad y del uso que se haga de ellas. |
4.5 |
Por consiguiente, el CESE aprueba las propuestas de iniciativas complementarias de educación y de formación así como los códigos de conducta voluntarios, cuyos destinatarios deben ser principalmente los mayoristas y minoristas, que deben asumir una mayor responsabilidad por las mercancías comercializadas y por la comunicación, de manera razonable y eficaz, de toda transacción juzgada «sospechosa». En general se reconoce la necesidad de que exista un adecuado feedback para fomentar las buenas prácticas, lo que constituirá un interesante desafío para las autoridades reguladoras y los servicios encargados del cumplimiento de la ley. Teniendo en cuenta el breve plazo concedido para introducir la normativa y las necesidades en competencia mutua que deben satisfacer las finanzas públicas, la Comisión desempeñará un papel esencial para facilitar los intercambios de buenas prácticas entre los Estados miembros que ya han puesto en práctica estas medidas y los que aún no lo han hecho. |
4.6 |
No obstante, el CESE lamenta que la Comisión no haya podido, pese a todos los esfuerzos de los interesados consultados, describir en detalle o cuantificar la incidencia de esta propuesta en el sector minorista y, por ende, en los consumidores. Durante la preparación de la evaluación de impacto quedó claro que hay muy pocas –si las hay– organizaciones capaces de gestionar la amplia gama de productos que se ven potencialmente afectados. El número de respuestas a los cuestionarios dirigidos a los proveedores individuales por lo general fue bastante escaso. No se han examinado los detalles prácticos que implica permitir al personal de venta la gestión de los productos vendidos únicamente con licencia o la identificación y comunicación de las transacciones sospechosas entre muchas otras. En la evaluación de impacto se abordan las dificultades de definir una «empresa» –aunque sea temporal y sea cual sea su finalidad–, que estaría exenta de control, frente a un «miembro del público», que podría o no estar dispuesto, o ser capaz o no de identificar o revelar el uso final, pero estas dificultades no quedan resueltas del todo en la propuesta. |
4.7 |
Como complicación añadida, la evaluación de impacto depende de un modelo económico que se desarrolló íntegramente solo para las 14 o 15 sustancias que se incluyen ahora (el ácido clorhídrico se omitió en el último momento y el «nitrato de amonio y calcio», vendido normalmente como «CAN», se añadió sin ninguna observación o explicación. Las sustancias y sus mercados indudablemente no son homogéneos, y van desde la hexamina, un combustible especialmente sólido para juguetes y cocinas, con ventas al por menor inferiores a los diez millones de euros, hasta sustancias como el nitrato de amonio (y el nitrato de calcio y amonio) y la acetona, vendidas por millones de toneladas respectivamente para fertilizantes agrícolas, cosméticos y enseres domésticos, con mercados dentro de la UE valorados en miles de millones de euros. |
4.8 |
Teniendo en cuenta estas limitaciones, las mejores estimaciones señalan que se verían afectadas directamente sustancias con elevados niveles de concentración enumeradas en el anexo I, en torno a los 300 millones de euros en ventas, el 10 % del valor total, del cual quizá la mitad continuaría con licencia y el resto se sustituiría o perdería. Las ventas de agua oxigenada, un precursor bien conocido y utilizado de explosivos artesanales, representan cerca del 60 % de este total. Los mercados más amplios de los productos enumerados en el anexo II, dominados por las ventas de ácido sulfúrico concentrado y acetona –también precursores de explosivos comunes– no deberían verse muy afectados por la obligación de comunicar: si tal cosa ocurre, podría considerarse que el Reglamento está funcionando. |
4.9 |
Los beneficios económicos y sociales compensatorios de limitar el acceso del público en general a los precursores de explosivos artesanales, y por tanto de reducir la frecuencia e intensidad de los atentados terroristas, se abordaron en el estudio preparatorio pero no se han cuantificado en esta propuesta. La evaluación de la proporcionalidad entre costes y beneficios, por tanto, no es fácil. No obstante, a fin de cuentas el CESE considera que las medidas cumplen todas las directrices necesarias y por consiguiente deben apoyarse plenamente. No obstante, las acciones que sean adoptadas de manera continuada por, en y entre los Estados miembros serán cruciales para asegurar a largo plazo el éxito. |
5. Observaciones específicas
5.1 |
Tanto el CESE como la Comisión reconocen que toda propuesta en este ámbito debe respetar un equilibrio delicado entre imponer restricciones al uso ilegal de sustancias específicas por el bien común y los derechos de los ciudadanos de defender sus intereses con un grado razonable de privacidad. También se reconoce que, por su naturaleza, las cuestiones de seguridad y las medidas correctivas no siempre pueden estar plenamente documentadas. No obstante, debería ser así en la medida de lo posible. |
5.2 |
Por consiguiente, el CESE lamenta que la propuesta final no haya sido respaldada por el estudio preparatorio y la evaluación de impacto, en particular en lo que respecta a la supresión del ácido clorhídrico, incluso del anexo II, y la adición del nitrato de amonio y calcio, sin ninguna prueba que apoye su utilización o incidencia en el mercado. Dado que la propuesta sugiere muy acertadamente que en el futuro podrán añadirse otras sustancias, resulta evidente la necesidad de garantizar que se respeten los procedimientos adecuados, y que los interesados comprueben que se respetan. Incluso en esta etapa tardía sería conveniente incluir una adenda. |
5.3 |
Las razones de por qué las 15 sustancias se han dividido en dos grupos y solo ocho de ellas se someten a restricciones de venta en concentraciones elevadas no se abordan en detalle ni en la propuesta ni en los documentos de trabajo, aunque con certeza se produjeron debates en el CPP y se podían consultar previa petición. De manera ideal, deberían incluirse en la propuesta y en los documentos explicativos posteriores. |
5.4 |
Teniendo en cuenta la lista relativamente corta de sustancias muy diferentes, el CESE expresa su sorpresa por que no se hayan definido o debatido las posibilidades de adoptar medidas con arreglo a la normativa de la UE en materia de clasificación, embalaje y etiquetado de sustancias peligrosas y de sus mezclas: por ejemplo, limitar el tamaño de los embalajes individuales para poner de relieve las transacciones de una envergadura inhabitual y por tanto «sospechosas» en cualquier etapa de la cadena de suministro. Que esto sea razonable o no depende de las cantidades que sea necesario comprar para fabricar un explosivo del tamaño requerido; la información al respecto podría haberse incluido en la evaluación de impacto inicial y ello hubiera permitido centrarse específicamente en los sistemas propuestos de recogida de información. |
5.5 |
También sería útil elaborar propuestas específicas en esta materia para resolver los problemas prácticos de los controles en los puntos de venta, donde las etiquetas, los códigos de barras u otros sistemas de control internos serán esenciales para limitar las transacciones ilegales o indeseables. Teniendo en cuenta la libre circulación de mercancías en la UE será indispensable un sistema uniforme para permitir a los fabricantes y mayoristas cumplir estas obligaciones de una manera económicamente rentable. |
5.6 |
Como detalle, cabe señalar que las mezclas de todas las sustancias incluidas en los dos anexos tienen el mismo código CN (3824 90 27); aunque se ha confirmado que esto es correcto, este pequeño detalle pone de relieve lo difícil que resulta identificar los movimientos transfronterizos de productos o mezclas que suscitan preocupación. |
5.7 |
También se constata que las transacciones entre empresas se excluyen del ámbito de aplicación, si bien la definición de empresa no está clara. No todos los jardineros, albañiles, dentistas o peluqueros independientes están en condiciones de presentar su número de IVA, por ejemplo, o de aportar pruebas de una actividad estable. Incluso aportando pruebas que indiquen que la empresa es estable y legítima, parece no obstante posible que una transacción pueda considerarse razonablemente «sospechosa», y por tanto conviene prever la posibilidad de comunicarla también en esa fase de la cadena de suministro. |
5.8 |
Por último, las sustancias enumeradas en el anexo II no son objeto de ninguna restricción de venta, solamente de la obligación de notificar las transacciones «sospechosas». Teniendo en cuenta que toda transacción «sospechosa» puede notificarse, y probablemente se notificará, figure o no en la lista la sustancia, mezcla o artículo, es sorprendente que la lista no sea más larga, para poder incluir más precursores o elementos de apoyo. Esto daría una cierta libertad a nivel nacional para definir las preferencias locales (por ejemplo, utilización de pólvora negra o de bombonas de propano) y reaccionar rápidamente a las nuevas formulaciones y tendencias. |
5.9 |
También sería útil para clarificar el texto y las hipótesis de base con respecto a la obligación de notificación. La exposición de motivos, en el capítulo titulado «Impacto en los derechos fundamentales» indica que la notificación de las transacciones sospechosas sólo se aplica a «los productos químicos mencionados en los anexos, y se basará en una evaluación de los riesgos efectuada por los operadores económicos». No obstante, se amplía, conforme al artículo 6, párrafo 4, a las «sustancias no clasificadas». Teniendo en cuenta que la evaluación como «sospechosa» de una transacción depende de un juicio de valor que refleja normas y actitudes locales, la notificación no puede ser ni obligatoria ni cubrir la totalidad de los casos; tampoco puede excluirse totalmente la notificación de transacciones de sustancias no enumeradas o no relevantes. Teniendo en cuenta la multitud de minoristas implicados y de la dificultad de sensibilizarlos o de intercambiar las mejores prácticas, por no hablar de imponerles controles, también será necesario resolver también los problemas relacionados con la calidad y la cantidad de los datos transmitidos a los puntos de contacto nacionales, antes de que se pueda considerar que estas comunicaciones son una fuente útil de «información». |
5.10 |
Pese a las inquietudes mencionadas, el CESE apoya decididamente la propuesta y considera que contribuirá a la seguridad de los ciudadanos, dentro y fuera de la UE. Será necesario un intercambio continuo de las mejores prácticas, en particular en lo que se refiere a la comunicación a los minoristas, que están en primera línea, así como a otros grupos interesados de la sociedad civil. El CESE está dispuesto a contribuir de todas las formas posibles. |
Bruselas, 19 de enero de 2011.
El Presidente del Comité Económico y Social Europeo
Staffan NILSSON