Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o predlogu direktive Sveta o splošnem režimu za trošarino

COM(2008) 78 konč./3 – 2008/0051 (CNS)

2009/C 100/27

Svet je 4. marca 2008 sklenil, da v skladu s členom 93 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Predlog direktive Sveta o splošnem režimu za trošarino

Strokovna skupina za ekonomsko in monetarno unijo ter ekonomsko in socialno kohezijo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 2. oktobra 2008. Poročevalec je bil g. BURANI.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 448. plenarnem zasedanju 22. in 23. oktobra 2008 (seja z dne 22. oktobra) s 107 glasovi za, 1 glasom proti in 1 vzdržanim glasom.

1.   Sklepi in priporočila

1.1   EESO soglaša z odločitvijo Komisije, da osnovno direktivo o uporabi trošarin 92/12/EGS v celoti nadomesti z novim besedilom, ki upošteva sprejetje elektronskega postopka EMCS (Excise Movement and Control System – sistem za gibanje in nadzor trošarinskega blaga), za katerega tvori pravno podlago. Komisija je priložnost izkoristila za uvedbo nekaterih sprememb in novosti, ki so se izkazale za potrebne na podlagi izkušenj uprav držav članic in trgovcev. Poleg tega so bili poenostavljeni nekateri postopki. Na predlagane spremembe ali novosti na splošno ni ugovorov. Vendar želi EESO glede nekaterih vidikov spodbuditi razmišljanja in tako prispevati k razpravam, ki bodo sledile.

1.2   Kot možni datum začetka veljave direktive Komisija predlaga 1. januar 2009, vendar se zaveda, da bo obravnava predloga zahtevala veliko več časa. Poleg tega predlaga, da se postopek EMCS v začetku uvede samo v tistih državah članicah, ki so ga že sprejele, medtem ko naj bi druge države članice še nekaj časa uporabljale papirne postopke.

1.3   EESO skupaj z drugimi vpletenimi akterji meni, da je ta namera pomanjkljiva: dvojni postopek je zamuden in drag tako za uprave kot za trgovce. Alternativa, da bi EMCS uvedli šele, ko bodo pripravljeni vsi, pa bi prizadela tako tiste, ki so že pripravljeni, kot tudi trgovce. Vmesna rešitev, ki pa ni kaj prida zadovoljiva in bi uvedbo EMCS v Evropi verjetno zavlekla za nedoločen čas, bi bila lahko, da bi sistem uporabljali samo za transakcije znotraj držav članic, ki so že sposobne uvesti elektronski postopek. Papirni postopek bi uporabljale vse države članice v mednarodnih transakcijah, dokler ne bodo vsi sposobni preiti na elektronski sistem.

1.4   Najpomembnejši del dokumenta Komisije se nanaša na gibanje trošarinskega blaga pod režimom odloga plačila trošarine. EESO soglaša s predlaganimi novostmi, vendar ob nekaterih pojasnitvah in predlogih (glej točke od 4.6 do 4.9), ki se nanašajo predvsem na – zdaj bolje opredeljeni – pojem „nepovratne izgube“ blaga. Glede prodaje na daljavo bi lahko formulacija člena 34 (glej točko 4.9) pri razlagi povzročila pravne dvome o tem, v kateri državi je treba trošarino pobirati.

1.5   EESO predlaga tudi, da se v novi direktivi natančno navedejo količinske omejitve in omejitve vrednosti, v okviru katerih se nakupi v drugi državi članici štejejo kot nakupi fizičnih oseb. Obstaja nevarnost, da bodo različne uprave predpise različno razlagale in uporabljale.

2.   Predlog Komisije

2.1   Direktiva Sveta 92/12/EGS z dne 25. februarja 1992 vsebuje določbe o splošnem režimu za trošarinske proizvode, ki se v veliki meri opirajo na papirne postopke. Z Odločbo št. 1152/2003/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. junija 2003 je bil uveden računalniško podprt sistem za gibanje in nadzor trošarinskega blaga (EMCS – Excise Movement and Control System). Ta sistem poenostavlja zahteve, ki jih morajo izpolniti trgovci, in omogoča oblastem izvajanje celostnega, učinkovitejšega nadzora. Uvedba EMCS zahteva spremembo določb o gibanju trošarinskega blaga pod režimom odloga plačila trošarine.

2.2   Komisija to priložnost izkorišča za popolno nadomestitev direktive 92/12/EGS. Ne samo, da upošteva uvedbo sistema EMCS, za katerega se ustvarja pravna podlaga, temveč sistematično spreminja celotno prejšnjo direktivo: besedilo je jezikovno posodobljeno, da se upoštevajo novi zakonodajni predpisi; preoblikovano je, da se izboljša logična sestava in črtajo vse zastarele določbe, in prilagojeno novim pravnim pojmom; trošarinski postopki so poenostavljeni, zmanjšane so obveznosti trgovcev, ne da bi to vplivalo na nadzor.

2.3   Novo besedilo v poglavju V vsebuje tudi bistvene elemente predloga COM(2004) 227 konč. – posvetovanje o njem je Svet prekinil leta 2005 – za spremembo členov 7 do 100 osnovne direktive glede gibanja trošarinskega blaga, že danega na trg Skupnosti.

2.4   Pred predlogom je bilo opravljeno obsežno posvetovanje s trgovci, pripravljeno v sodelovanju s skupino strokovnjakov pod okriljem Odbora za trošarine. To je primeren postopek, ki naj bi omogočil takšno obravnavo dokumenta, ki s tehničnega vidika ne bi povzročala preveč navzkrižij.

3.   Splošne ugotovitve

3.1   EESO čestita Komisiji za njeno pobudo, ki – v primerjavi z izhodiščnim dokumentom – vodi do bolje strukturiranega in bolj sistematičnega dokumenta, ki odraža poenostavitev upravnih postopkov. Opazno je tudi močnejše upoštevanje potreb trgovcev, ne da bi bil s tem zanemarjen nadzor, ki bi moral z uvedbo postopkov EMCS pravzaprav postati učinkovitejši.

3.2   Najpomembnejši del novih določb se nanaša na gibanje trošarinskega blaga pod režimom odloga plačila trošarine na podlagi postopkov EMCS. V skladu z odločbo št. 1152/2003/ES naj bi EMCS uvedli aprila 2009. Glede na to, da obstajajo dvomi, da bodo nekatere države do tega datuma to storile, je tako rekoč nesporno, da sistem ne bo pripravljen na uporabo povsod. V vsakem primeru bo potrebno skupno poskusno obdobje, kar je povezano s tesnim sodelovanjem med nacionalnimi upravami in posledično s potrebo po uskladitvi notranjih postopkov. To je z upravnega, tehničnega in operativnega vidika precej kompleksen problem. Komisija se tega zaveda: medtem ko po eni strani predlaga, da se direktiva začne uporabljati 1. aprila 2010, po drugi strani predvideva, da države članice lahko zahtevajo dodatno prehodno obdobje, v katerem naj bi ostali v veljavi ustrezni deli prvotne direktive.

3.3   Države članice se že ukvarjajo z uvajanjem EMCS, vendar ni rečeno, da to vse počnejo rade, in povsem mogoče je, da bo popolno uvedbo zadržala še takšna ali drugačna ovira. Pričakovati je mogoče različne vrste odpora, za katere bodo morda navajali tudi tehnične argumente, ki pa jih bodo v bistvu vodili drugačni razlogi. Razvoj dogodkov v zvezi s predhodnikom sedanjega predloga direktive, COM(2004) 227 konč., omenjenim v točki 2.3, o gibanju trošarinskega blaga, ki je znotraj Skupnosti že sproščeno v porabo, ni obetaven: po težavnih pogajanjih je bilo sklenjeno, da je treba vprašanje „odložiti“ do popolnega pregleda problematike. Vendar je predlog, ki je zdaj v obravnavi, v bistvu enak prejšnjemu.

3.4   Najbolj občutljivi problemi so politične in gospodarske narave. Vsaka država članica za različne izdelke uporablja drugačne trošarine, kar botruje znanemu pojavu čezmejnih nakupov zaradi razlik v cenah. Načela enotnega trga naj bi državljanom omogočala koristi zaradi razlik v cenah, ne samo na nacionalni ravni, temveč predvsem tudi pri čezmejnih nakupih. Vendar so ta načela postavljena pod vprašaj, ko se v igri znajdejo davčni vidiki. Na dlani je, da države članice v praksi teh poslov ne marajo, če so jim v škodo, in da zamižijo na obe očesi, če imajo od njih korist. Kot je razvidno iz razprav o tobaku, alkoholu in nafti v zadnjem času (1), iz te problematike ni izključena nobena vrsta trošarinskega blaga: navajali so zdravstvene razloge, razloge, povezane z javno varnostjo, varstvom okolja in gospodarsko škodo. A v ozadju so davčni razlogi, čeprav tega ne povejo vedno naravnost. Različna stališča torej izvirajo iz socialne, gospodarske in davčne politike posameznih držav članic, kar na ravni Skupnosti povzroča povsem političen problem.

3.5   EESO se zaveda občutljivosti problematike in težav, na katere lahko naletijo države članice v prihodnjih pogajanjih. Pozitiven rezultat pogajanj bo odvisen od stopnje prilagodljivosti, potrebne za skupne odločitve. Vsaka vlada mora najti ravnovesje med upoštevanjem svojih potreb in popuščanj drugim partnerjem, na katere bo morala pristati na področju trošarin. Z drugimi besedami: vsaka država bo morala najti način, da bo sledila svojim ciljem na socialnem in proračunskem področju ter jih usklajevala s skupnim sistemom trošarin, in ne obratno.

4.   Posebne ugotovitve

4.1   V tem poglavju EESO obravnava glavne novosti in spremembe, ki jih uvaja predlog Komisije v primerjavi s sedanjo ureditvijo. Vidikov, ki se ne zdijo sporni, ki stremijo k racionalizaciji besedila ali pa sledijo zdravi logiki ali naravnemu razvoju dogodkov na tem področju, EESO ne komentira.

4.2   V točki 3.2 je bilo že navedeno, da se s sprejetjem direktive razveljavi predhodna direktiva 92/12/EGS. Papirni postopki pa ne bodo odpravljeni istočasno z začetkom veljave nove direktive: predlog direktive namreč v prehodnem obdobju dopušča tudi transakcije s papirnimi spremnimi dokumenti. Nihče ne more predvidevati, koliko časa bo trajalo to obdobje; zanesljivo pa je, da bi EMCS utegnil naleteti na resne težave, dokler ga ne bodo sprejele vse države članice. EESO želi opozoriti na obremenitve, ki grozijo trgovcem, a tudi upravam držav članic, ki bodo – v odvisnosti od namembne države – prisiljeni hkrati poslovati z elektronskimi in papirnimi sistemi.

4.2.1   Alternativa, da sistem začne delovati šele, ko je vzpostavljen v vseh državah članicah, po eni strani prinaša nevarnost, da bo uvedba odložena v morda daljno prihodnost. Po drugi strani pa bi bile vse države, ki so elektronski postopek že zmožne uporabljati, prisiljene čakati, da jih drugi dohitijo: nesprejemljiv položaj, ki ne prizadene samo tistih, ki so se pravočasno pripravili na novo ureditev, temveč tudi in predvsem trgovce.

4.2.2   Odbor opozarja na možnost, ki so jo predlagali nekateri strokovnjaki in ki – četudi ni najboljša rešitev – omogoča sprejemljiv kompromis: države članice, ki so se že pripravile na elektronski postopek, bi ga lahko uporabljale za svoje notranje transakcije, v mednarodnih odnosih pa bi lahko ohranile papirni postopek. Tako bi sistem preskusili na nacionalni ravni, preden bi ga začeli uporabljati na ravni Skupnosti, ko bodo pripravljene vse države članice.

4.3   Poglavje I (Splošne določbe) ne uvaja nobene bistvene spremembe v primerjavi z Direktivo 92/12/EGS: omejuje se na preureditev tematike z nekaterimi manjšimi prilagoditvami, novimi opredelitvami in manj pomembnimi spremembami.

4.4   V poglavju II (Nastanek trošarine) je v spremembi, uvedeni v členu 7(4), določeno, da se trošarinsko blago pod režimom odloga plačila trošarin, ki je „nepovratno izgubljeno“, oprosti davka. Z novim izrazom „nepovratna izguba“ se označuje izdelek, ki ga nihče več ne more uporabljati, ne glede na vzrok izgube. Dejanska novost je v tem, da nova direktiva ne zahteva več, da je treba „višjo silo“ dokazati. Vendar EESO opozarja, da lahko glede tega vsaka država še vedno svobodno sprejema lastne predpise.

4.5   Poglavje III (Proizvodnja, predelava in skladiščenje) uvaja samo eno pomembno novost: dovoljenja za „trošarinska skladišča“ je mogoče izdati tudi osebam z bivališčem v drugi državi članici. Čeprav je to v skladu z načelom enotnega trga, so v preteklosti uvajali omejitve.

4.6   Poglavje IV (Gibanje trošarinskega blaga pod režimom odloga plačila trošarine) vsebuje nove določbe: člen 16 predvideva možnost, da se trošarinsko blago ne pošilja samo v trošarinska skladišča, temveč da ga je mogoče pošiljati tudi pooblaščenim fizičnim osebam ali podjetjem („pooblaščenim prejemnikom“) in z ustreznim dovoljenjem tudi do „kraja neposredne dobave“, ki ga navede pooblaščeni prejemnik. EESO to podpira in upa, da bodo postopki nadzora dovolj učinkoviti, da bo mogoče preprečiti zlorabe. Vendar bi bilo zaželeno imeti natančno opredelitev poklicnih profilov, na katere se nanašajo izrazi, uporabljeni v direktivi.

4.7   Naslednje določbe (členi 17 do 19) se nanašajo na jamstva za zavarovanje tveganja, izhajajočega iz gibanja trošarinskega blaga pod režimom odloga plačila trošarine, in ne zahtevajo posebnih pripomb. Posebnega pomena pa so določbe Oddelka 2 (členi 20 do 27), ki se ukvarjajo s postopki, ki jih je treba uporabljati za gibanje pod režimom odloga plačila trošarine. Po mnenju tehnikov bi bilo treba sprejetje teh postopkov skrbno nadzorovati, da bi zagotovili, da omogočajo učinkovit nadzor in da so v skladu z viri uprav. EESO opozarja na člen 20(1), (2) in (3), ki določa, da je gibanje trošarinskega blaga pod režimom odloga plačila trošarine mogoče samo s predložitvijo elektronskega dokumenta. To določbo bo treba prilagoditi v skladu s sistemom, izbranim za prehod s papirnega na elektronski postopek.

4.8   Poglavje V se nanaša na gibanje in obdavčenje trošarinskega blaga po sprostitvi v porabo, in ne vsebuje bistveno novih določb: poudarja načelo obdavčenja v državi članici, kjer je blago nabavljeno, če ga nabavijo fizične osebe (člen 30), in v državi članici, kjer je blago sproščeno v porabo, če je bilo nabavljeno v komercialne namene (člen 31), ter potrjuje že veljavne predpise o določanju zavezanca za plačilo trošarine in o blagu v tranzitu.

4.9   Zlasti pomemben je člen 34 o prodaji na daljavo. Z odstopanjem od člena 30 določa, da je trošarinsko blago, ki ga kupijo fizične osebe ter ga prodajalec ali nekdo v njegovem imenu neposredno ali posredno pošlje ali prevaža, zavezano plačilu trošarine v namembni državi članici. Iz tega je mogoče sklepati, da je blago, ki ga je kupil kupec in poslal na svoj naslov, zavezano plačilu trošarine v državi članici, kjer je bilo kupljeno.

4.9.1   EESO se sprašuje, ali ta predpis ne povzroča težav pri razlagi: pri prodaji na daljavo je nakup opravljen v kraju bivališča prodajalca, ko se izvrši plačilo; kupec in lastnik blaga ima zato zakonsko pravico, da lahko komurkoli (torej tudi prodajalcu) daje navodila, naj mu blago pošlje v njegovem imenu in za njegov račun. S pravnega stališča – in v nasprotju z načelom obdavčenja v kraju dejanske porabe – bi torej lahko blago vedno obravnavali, kot da ga je kupila fizična oseba in da je bilo poslano ali dostavljeno za njegov račun, in da je torej zavezano plačilu trošarine v državi članici, kjer je bilo kupljeno, čeprav je za to, da je bilo odposlano, poskrbel prodajalec.

4.10   EESO želi opozoriti tudi na vrzel v členu 34: ta namreč ne določa natančno količinskih omejitev in omejitev vrednosti, v okviru katerih je treba nakupe v drugi državi članici obravnavati kot nakupe, ki so jih opravile fizične osebe. Potrebne so natančne določbe, da države članice na enotnem trgu ne bodo izvajale nasprotujočih si ukrepov. Glede na te in druge vidike EESO priporoča Komisiji in državam članicam sprejetje jasnih in preglednih predpisov; to bo olajšalo življenje tako državljanom kot podjetjem.

4.11   Preostale določbe Poglavja VI (Razno) se nanašajo na uporabo oznak; ohranjene so veljavne določbe o oskrbi ladij in letal. Člen 38 se nanaša na male proizvajalce vina (do 1 000 hl vina na leto), za katere se uporabljajo poenostavljeni postopki za proizvodnjo in posest trošarinskega blaga.

4.12   Poglavje VII (Končne določbe) vsebuje potrditev vloge obstoječega Odbora za trošarine in ustrezne izvedbene določbe: direktiva 92/112/ES bi morala prenehati veljati na dan, za katerega pa Komisija previdno navaja, da je o njem mogoče razpravljati (1. april 2009). Isto velja za prehodno obdobje (ki naj bi se čisto hipotetično končalo 31. decembra 200…), v katerem lahko države članice ravnajo tudi na podlagi prejšnje direktive. EESO – tako kot tudi druge institucije in strokovnjaki – meni, da so to le približni datumi, ki jih je treba preložiti na podlagi realistične ocene in še posebej ob upoštevanju praktičnih težav pri popolni uvedbi EMCS.

(1)  Glej npr. naslednje novejše predloge direktiv: