16.12.2006   

SL

Uradni list Evropske unije

C 309/55

1.1

EESO se strinja z željo Komisije, da posodobi, poenostavi in prilagodi zakonodajo o odpadkih. Strinja se zlasti z ukrepi in duhom strategije za preprečevanje in recikliranje odpadkov. Podpirati je treba željo po splošnem in enakem izvajanju zakonodaje, da bi se izognili izkrivljanjem trga odpadkov v zvezi z okoljem, javnim zdravjem in konkurenco. Poudarja, da sta jasnost in natančnost opredelitev in prilog zelo pomembni, da bi se izognili pritožbam in sodnim postopkom. Vendar obžaluje pomanjkanje ambicioznosti besedila na področju preprečevanja odpadkov. Poudarja, da je, če želimo doseči resničen trajnostni razvoj, potrebna učinkovita politika preprečevanja in ponovne uporabe odpadkov glede na vedno večje pomanjkanje in stroške glavnih surovin, hkrati pa priporoča, da se na evropski ravni razvijejo orodja, da bodo določeni cilji doseženi s kakovostnega in količinskega vidika. V tem pogledu je besedilo zelo pomanjkljivo. Poleg tega se zdi, da Komisija meni, da bo s poenostavitvijo postopkov za pridobitev dovoljenja za izkoriščanje naprav za predelavo odpadkov spodbudila recikliranje. Tak pristop je zmoten in bo prinesel negativne posledice za okolje ter tveganje za zdravje. Poleg tega ni v skladu z načeli Aarhuške konvencije o dostopu do informacij v zvezi z odpadki. Dovoljenje vključuje tehnične elemente, povezane z varstvom okolja. Je javno in vsebuje ukrepe o obveznem obveščanju in nadzoru. Na noben način ne predstavlja zavore razvoju obdelave odpadkov in recikliranju, ampak, nasprotno, prinaša potrebna jamstva, tako da predvideva nadzor nad upoštevanjem standardov in izvajanjem najboljših razpoložljivih tehnik v administracijah.

1.2

EESO prav tako meni, da sta uvedba pojma življenjskega kroga v politiko ravnanja z odpadki ter pristop, katerega cilj je zmanjšanje odloženih odpadkov, ponovna uporaba komposta in energije, lastno recikliranje ter preprečevanje odpadkov, povsem ustrezna.

1.3

V zvezi s predlogom direktive EESO meni, da je želja po subsidiarnosti, ki je izražena tako absolutno, morda v nasprotju z željo po zakonodaji, ki se splošno in usklajeno izvaja v celotni Evropski uniji.

1.4

EESO odločno zahteva, da večje združevanje ali razveljavitev direktive o nevarnih odpadkih ne povzroči slabše zakonske ureditve in slabšega varstva javnega zdravja, ter meni, da zdajšnja redakcija besedila ne daje zadostnih zagotovil. Treba bi bilo najmanj pojasniti, da mešanje nevarnih odpadkov in odstopanja glede dovoljenj niso dovoljena za to vrsto odpadkov. Previdnostni ukrepi in posebne obveznosti na področju prevoza in predelave odpadkov so odvisni od razvrstitve odpadkov med „nevarne“ in „nenevarne“. Vsakršno poenostavljanje na tem področju ne more pomeniti napredka na področju varstva okolja.

1.5

Poudarja, da je treba spodbujati tisto recikliranje, ki nima negativnega vpliva na okolje in ki omogoča učinkovito ponovno uporabo surovin.

1.6

EESO resnično dvomi o primernosti postopka komitologije za določanje nekaterih posebnih meril o tem, kdaj odpadki prenehajo biti odpadki.

1.7

EESO meni, da nekatere opredelitve vsebujejo nejasnosti (zlasti opredelitev „povzročitelja“ in „predelave“). Primerno bi bilo na eni strani opredeliti „pridobivanje surovin“, ki vodi v „recikliranje surovin“ in pri določenih tekočinah lahko pripelje do tega, da odpadek na koncu ni več odpadek, in na drugi „energetsko predelavo“, ki te možnosti ne daje. S tem bi zagotovili enotno izvajanje direktive o sežiganju odpadkov za vse odpadke, ki se toplotno predelajo s pomočjo sežiganja ali sosežiganja. Glede sežiganja odpadkov je zaželeno spodbujanje visoke energetske učinkovitosti predelave kot pogoja za to, da bi postopek opredelili kot energetsko predelavo. Vendar pa ta določba presenetljivo velja le za sežiganje in ne tudi za druge vrste energetske predelave. V tem primeru se sežiganje odpadkov ne bi smelo obravnavati kot predelava, razen v primeru, ko se z njo doseže visoka energetska učinkovitost.

1.8

EESO močno obžaluje, da ni nobenega predloga za uvedbo enotnih finančnih instrumentov za celotno Unijo.

1.9

Zelo obžaluje, da besedilo ne vsebuje nobene obveznosti v zvezi s pogoji dela in zdravjem uslužbencev sektorja.

2.1

Politika ravnanja z odpadki je ena najstarejših okoljskih politik Evropske unije, saj sedanja okvirna direktiva izvira iz leta 1975. Vendar so se v tridesetih letih gospodarski in splošni socialni položaj, prakse, tehnologije, nacionalne in lokalne politike ter kolektivna zavest v zvezi s problemi odpadkov znatno spremenili. Priprava evropske zakonodaje v zvezi z odpadki, ki se je od leta 1975 le malo spreminjala, se je pospešila v devetdesetih letih s spremembo Okvirne direktive leta 1991, ki ji je sledila vrsta sprejetih direktiv o nekaterih postopkih obravnave in ravnanja s posebnimi tokovi odpadkov.

2.2

Veljavna zakonodaja je bila na časovni preizkušnji; pojavile so se pomanjkljivosti in netočnosti, spori in sodna praksa so opozorili na težave pri razlagi ter kompleksnost zakonodaje, ki je v določeni meri nastala zaradi razdrobitve zakonodaje v različnih besedilih, ki se medsebojno sklicujejo.

2.3

Hkrati se je razvila prava industrija odpadkov. Dejavnosti ravnanja z odpadki in njihovega recikliranja so postale samostojen gospodarski sektor z visoko stopnjo rasti, promet v EU-25 pa je ocenjen na približno 100 milijard EUR.

2.4

Evropska unija se je razširila in se bo še širila. Vendar so nove države članice na tem področju v precej težkem položaju, zlasti zaradi pomembnosti odlaganja. Zato je torej jasno, da želi Evropska komisija na novo oceniti vprašanje odpadkov, pri čemer želi temeljito pregledati veljavno zakonodajo, ne da bi se pri tem odrekla njenemu duhu.

2.5

Zato je Evropska komisija objavila sporočilo o tematski strategiji za preprečevanje in recikliranje odpadkov (1) ter predlagala novo direktivo o odpadkih (2); sporočilo določa politične smernice in splošno filozofijo Komisije, predlog direktive pa je njihov prenos v konkretno zakonodajo.

3.1

Ocena Komisije, ki je podlaga za tematsko strategijo, izhaja iz ugotovitve, da je bil v zadnjih tridesetih letih v zvezi z odpadki dosežen velik napredek, vendar se količina odpadkov še vedno povečuje, stopnje recikliranja in predelave so nezadostne, ustrezni trgi pa se težko razvijajo. Sicer pa so bile direktive IPPC, razen nekaterih besedil v zvezi z odpadki, nedvomno pozitivne.

3.2

Razen tega ravnanje z odpadki v določeni meri prispeva k okoljskim težavam in povzroča gospodarske stroške.

3.3

Evropska zakonodaja je v zvezi z nekaterimi vprašanji še vedno nejasna, kar povzroča spore in razlike pri izvajanju v različnih državah.

3.4

Kako se danes ravna s komunalnimi odpadki? Najboljše statistike vključujejo komunalne odpadke, ki predstavljajo približno 14 % vseh proizvedenih odpadkov: 49 % se jih odstrani, 18 % sežge, 33 % pa reciklira in kompostira. Položaj se še vedno zelo razlikuje med nekaterimi državami članicami, ki odstranijo 90 % odpadkov na odlagališča, in tistimi, ki tja odstranijo le 10 % odpadkov. Podobne razlike je mogoče ugotoviti tudi pri drugih kategorijah odpadkov.

3.5

Na splošno je torej Evropska unija v položaju, v katerem celotna količina odpadkov kljub določenemu napredku narašča, celotna količina odstranjenih odpadkov pa se ne zmanjšuje ali se zmanjšuje zelo malo, kljub vedno večji uporabi recikliranja in sežiganja. V zvezi s preprečevanjem odpadkov lahko rečemo, da dosedanje politike niso dale otipljivih rezultatov.

3.6

Zato je razumljivo, da cilji politike Skupnosti, ki se danes izvaja, ostanejo povsem veljavni — omejitev odpadkov, spodbujanje njihove ponovne uporabe, recikliranja in predelave, da se zmanjša njihov negativni vpliv na okolje in prispeva k boljši uporabi virov — vendar bi bila potrebna večja učinkovitost sredstev za dosego teh ciljev.

3.7

Zato Komisija predlaga ukrepe, ki so hkrati odvisni od zakonodajne tehnike, preučevanja in tudi zasnove tega, kar bi morala biti politika ravnanja z odpadki, izboljšanja informacij in opredelitve skupnih standardov. Zato v strategiji za preprečevanje odpadkov in njihovo recikliranje priporoča:

3.8

Komisija od teh sprememb v zakonodaji in zasnovi politike za upravljanje z odpadki pričakuje zmanjšanje količine odstranjenih odpadkov, več komposta in pridobivanje energije iz odpadkov, izboljšanje recikliranja odpadkov s kakovostnega in količinskega vidika. Tako se pričakuje pomembnejša predelava odpadkov in posledično povečanje tega, kar je treba poimenovati kot „hierarhija ravnanja z odpadki“, ter tudi prispevka politike za ravnanje z odpadki k boljši uporabi virov.

Kakšna je prva pravna izvedba ciljev, ki jo je napovedala tematska strategija?

4.1

Prvi člen predloga navaja cilje Komisije. Cilji so dvojni in soodvisni:

4.2

Komisija meni, da za doseganje tega cilja ni treba temeljito preoblikovati veljavnega pravnega okvira, ampak je treba nadaljevati spremembe za izboljšanje sedanjega pravnega okvira in odpravo obstoječih pomanjkljivosti. Predlog direktive je le en vidik izvajanja programa, drugi predlogi, ki izhajajo iz njega, bodo uresničeni naknadno. Evropska politika ravnanja z odpadki je v vsakem primeru nujno odvisna od subsidiarnosti. Za njeno učinkovitost je treba izvajati vrsto ukrepov na ravni Evropske unije do ravni lokalnih skupnosti, kjer je bilo v praksi že veliko storjeno. Komisija meni, da upoštevanje načela subsidiarnosti nikakor ne pomeni manjših ambicij na okoljskem področju.

4.3

Zato ima predlog direktive obliko revizije Direktive 75/442/EGS. Predlog združuje Direktivo o nevarnih odpadkih (91/689/EGS) z Okvirno direktivo ter jo hkrati razveljavlja. Hkrati razveljavlja Direktivo o odpadnih oljih (75/439/EGS), vendar v Okvirno direktivo vključuje obveznost o posebnem zbiranju.

4.4

Glavne spremembe se nanašajo na:

4.5

Zato je treba ugotoviti, ali bodo predlogi zakonodajnih sprememb omogočali doseganje splošnih ciljev, določenih v strategiji, ter odpraviti sedanje pomanjkljivosti in netočnosti.

5.1

Novi predlog je bil dolgo pričakovan in bi moral za udeležene strani: države članice, nevladne organizacije, državljane in strokovnjake, postati temelj evropske okoljske politike na področju politike ravnanja z odpadki. Na podlagi tega je EESO dobil predlog, da pripravi analizo. Pričakovalo se je novo besedilo, ki bi izboljšalo obstoječe razmere ob upoštevanju izkušenj od leta 1991, pomanjkljivosti prejšnjega besedila in strategije, ki naj bi jo Evropa sprejela v zvezi s trajnostnim razvojem. Za to strategijo je potrebna politika ravnanja z odpadki, njihove ponovne uporabe, recikliranja in predelave glede na pomanjkanje surovin in energetskih virov.

5.2

Pogosti so bili očitki, da veljavna zakonodaja ni dovolj natančna in jasna (zlasti v zvezi s prilogami in opredelitvami). Prav tako je bilo pogosto izraženo obžalovanje, da ni bilo doseženo enotno izvajanje direktiv in uredb v Uniji in zaradi različnih pristopov med državami članicami. Revizija Uredbe o čezmejnem pošiljanju odpadkov je pred kratkim izpostavila težave, ki jih povzročajo take razmere.

5.3

Kakšno obravnavo in kakšno analizo predlaganega besedila Okvirne direktive lahko izvede EESO? Vprašati se je treba, ali se ni ambicioznost Komisije zmanjšala od objave sporočilu iz leta 2003 z naslovom „K tematski strategiji za preprečevanje nastajanja in recikliranje odpadkov“ (3). Pristop v zvezi s subsidiarnostjo se zdi nekoliko minimalističen in lahko povzroči različno izvajanje zakonodaje. Razen tega predlog ne obravnava ukrepov, ki bi jih v zvezi s tem lahko sprejeli gospodarski in družbeni akterji.

5.4.1

Predlaga se združitev direktive o nevarnih odpadkih in okvirne direktive. V zvezi s tem je treba zagotoviti, da bo za nevarne odpadke veljala veliko strožja ureditev kot za druge odpadke, predvsem zato, ker bo morala uredba REACH hkrati veljati za vse snovi, ki so na trgu. Direktiva o odpadnem olju bo preprosto razveljavljena, ker zaradi tega besedila v zvezi s predelavo olj ni bilo dejansko nobenih okoljskih koristi. Po drugi strani pa bodo določbe v zvezi z zbiranjem odpadnih olj ohranjene.

5.4.2

Opozoriti je treba tudi, da po opredelitvi meril za stopnjo nevarnosti, Komisija še vedno ni izdelala potrebnih strokovnih podlag: standardiziranih testov in pragove pri koncentracijah za pravilno uporabo seznama odpadkov.

5.4.3

Predlogi oprostitev v besedilu o postopkih predelave se zdijo tvegani in bi morali biti v določenih sektorjih ponovno obravnavani. Vsi se namreč spominjamo incidentov, pri katerih je prišlo do onesnaženja naravnih snovi, ki se uporabljajo za pripravo živalske hrane, z nevarnimi odpadki. Taki dogodki bi postali zelo pogosti takoj, ko bi opustili sledljivost in kontrole, ki so potrebne za pravilno ravnanje z odpadki. Komisija mora tudi preučiti, ali predlagane oprostitve (Pododdelek 2 — Oprostitve) ne nasprotujejo določbam Aarhuške konvencije o dostopu do informacij in udeležbi javnosti pri odločanju o ravnanju z odpadki.

6.1.1

Obstoječi direktivi manjkajo dobre opredelitve v kar nekaj točkah. Na to precej zgovorno kaže število pritožb na Evropsko sodišče. Je novo besedilo v tem pomenu boljše? V nekaterih pogledih lahko o tem dvomimo.

6.1.2

Opredelitev „povzročitelja“, ki je bila prevzeta iz predhodnega besedila (4), bi bilo treba spremeniti. Kako bi bilo mogoče sprejeti, da tisti, ki spreminja naravo odpadkov, postane novi „povzročitelj“? Gre preprosto za „obdelovalca“, ki mora v tej vlogi biti del sistema sledljivosti. V nasprotnem primeru to predstavlja možnost za „degradacijo“ odpadkov in zmanjšanje odgovornosti dejanskega povzročitelja odpadkov. Razen tega bi bilo treba vsaj omeniti povečano odgovornost povzročitelja (za izdelke, ki se dajo na trg).

6.1.3

Komisija je v okviru Uredbe o čezmejnem pošiljanju odpadkov (5), katere cilj je ohranitev izvoza, vztrajala na „začasnih postopkih“, ki niso opredeljeni, v isti uredbi pa niso opredeljeni niti „trgovci in posredniki“.

6.1.4

„Recikliranje“ je opredeljeno, vendar opredelitev „ponovne uporabe“ v zvezi s „predelavo odpadkov“ ni jasna. Primerno bi bilo opredeliti na eni strani „ponovno uporabo surovin“, ki vodijo v „recikliranje surovin“, in „predelavo energije“. V prvem primeru lahko konec prvega kroga ravnanja z odpadki nastane snov, ki jo ni več mogoče uvrstiti med odpadke, kar pa se ne more zgoditi v zvezi s predelavo energije. Predelavo energije, kar zadeva varstvo okolja, ureja zlasti direktiva o sežiganju odpadkov. Če snovi niso več na seznamu odpadkov, zanje pravila v zvezi z varstvom okolja ne veljajo več.

6.2.1

Namen direktive je in mora ostati varovanje okolja in zdravja.

6.2.2

Komisija želi na splošno poudariti pomembnost odprtja trga, ki je le eden od vidikov politike ravnanja z odpadki.

6.2.3

EESO ocenjuje, da se je treba nedvoumno dogovoriti o tem, kako opredeliti normativni okvir, ki bi dopuščal tržnim mehanizmom, da bi z usmerjanjem ravnanja z odpadki skušali doseči boljše okolje, hkrati pa razvijali koncepte ekološke učinkovitosti in ekološkega upravljanja proizvodnih dejavnosti in storitev v EU. Trg ravnanja z odpadki je namreč zakonsko urejen in reguliran, njegovi osnovni cilji pa so varovanje okolja, zdravja in virov, torej ob upoštevanju gospodarskih, socialnih in okoljskih vplivov. Varstvo okolja je osnovni element, ki spodbuja ustvarjanje delovnih mest in konkurenčnosti, prinaša pa tudi možnosti za inovativnost in nove trge. Vprašati se je treba, ali je subsidiarnost najboljši pristop za to področje. Razen tega je značilno, da Komisija v svojem sporočilu o tematski strategiji ugotavlja, da so lahko določeni postopki recikliranja škodljivi za okolje, vendar kljub temu predlaga, da bi države članice storile vse, da se vsi odpadki predelajo. Zato je treba torej natančno določiti, da je to, kar je treba spodbujati z razvijanjem skupnih zahtev na evropski ravni, trg za čisto recikliranje.

6.2.4

Prav tako je Komisija v „hierarhiji“„pozabila“ potrditi, kot je na primer to že storila v predhodnem besedilu, da je lahko odstranjevanje v primernih pogojih ugodno za okolje, čeprav ohranja operativne določbe za dosego tega cilja. Posledica tega je, da je v tej točki novo besedilo manj jasno kot predhodno.

6.2.4.1

Okvirna direktiva mora ostati podlaga za učinkovito in ustrezno ravnanje z odpadki v vseh sektorjih. Njeno izvajanje in torej sredstva za okrepitev strategije recikliranja je treba še opredeliti.

6.2.5

Kot izhodišče za razmislek predlaga izvajanje finančnih instrumentov za podporo in spodbujanje učinkovitega ravnanja z odpadki, recikliranja odpadkov in njihove predelave. Izvajanje teh instrumentov na evropski ravni bi se dejansko lahko spodbujalo, pod pogojem, da je sprejet enoten pristop. V zvezi s tem ni nobenega predloga, ker je v Svetu težko dobiti soglasje v zvezi s takšnim predlogom. Možnost, da se na tem področju ne predlaga ničesar, je realna, vendar se kaže zgolj kot določena neodločnost Komisije, ki bi lahko predlagala razvoj odprte metode usklajevanja.

6.3.1

Načelo združitve/razveljavitve je bilo obravnavano v splošnih ugotovitvah.

6.3.2

Nenavadno je, da člen, ki se nanaša na ločevanje odpadkov, obravnava le mešanje odpadkov.

6.3.3

Te odpadke mora bolj kot vse ostale urejati stroga zakonodaja in sistem sledljivosti. Zakonodaja mora jasno onemogočiti, da se taki odpadki vnašajo v okolje. Razen tega je treba zagotoviti, da združitev/razveljavitev direktive o nevarnih odpadkih ne bo povzročila znižanje ravni varovanja javnega zdravja. Lahko se vsaj jasno opredeli, da bo glede na opredelitev vsaka „mešanica, ki vsebuje nevarne odpadke,“ obravnavana kot nevarna, razen če je rezultat mešanja dejanska kemična razstrupitev. Vsako razredčenje je treba prepovedati.

6.4.1

Besedilo predlaga, da se države članice pri gradnji omrežja obratov za odstranjevanje uskladijo. Kako bi lahko zahtevali naložbe na tem področju, če države članice ne morejo vzpostaviti potrebnih orodij, da bi obrati obratovali? Izvajalec lahko z namenom predelave „izvozi“ odpadke v drugo državo. Pravila na tem področju morajo torej biti posebno natančna in brez neželenih učinkov.

6.4.2

Načelo bližine je treba preučiti in razložiti na podlagi načela samozadostnosti. Ti dve načeli sta pri trajnostnem ravnanju z odpadki nerazdružljivi.

6.5.1

Direktiva ne vsebuje nobene obveznosti za države članice v zvezi s socialnim vidikom preprečevanja. Slednji predvideva upoštevanje možnih vplivov na delovne pogoje in zdravje delavcev ter izvedbo večjih akcij obveščanja. Preprečevanje je tudi stvar obnašanja državljanov. Zaželeno bi bilo pospešiti preučevanje v dveh smereh: kakovostni in količinski, na gospodarskem področju je kakovostni pristop, ki je gotovo manj dogmatičen od količinskega, generator napredka in učinkovitosti.

6.6.1

Navedenih je malo sprememb, razen pristopa energetske učinkovitosti sežigalnic gospodinjskih odpadkov. Nenavadno je, da niso navedene obveznosti za „sosežigalnice“. Predstavitev sežiganja trdnih komunalnih odpadkov kot postopka predelave je nesprejemljiva. Sežiganje odpadkov je težko označiti drugače kot odstranjevanje in tako bi moralo biti opredeljeno tudi v dokumentih EU. Glede spodbujanja sosežigalnic je potrebna previdnost, da zaradi nižjih obratovalnih stroškov sežigalnic ne pride do spodbujanja izvoza odpadkov v sosednje države članice.