16.12.2006   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 309/55

1.1

EHSV schvaluje odhodlání Komise modernizovat, zjednodušit a upravit právní předpisy týkající se odpadů. Souhlasí zejména s užitým postupem a pojetím strategie pro předcházení vzniku odpadů a jejich recyklaci. Měla by být podpořena snaha o dosažení všeobecného a rovnoměrného dodržování těchto předpisů, aby se tak předešlo narušování životního prostředí, veřejného zdraví a hospodářské soutěže v oblasti trhu s odpady. Zdůrazňuje význam jasných a přesných definic a vypracování příloh, jež mohou zabránit správnímu odvolání a soudnímu řízení. Vyjadřuje však politování nad nedostatkem ambicí textu v oblasti předcházení vzniku odpadů. EHSV upozorňuje, že pokud chceme dojít ke skutečně udržitelnému rozvoji, je třeba klást důraz na předcházení vzniku odpadů a jejich účinnou recyklaci v souvislosti s nedostatkem a zdražováním základních surovin, ale zároveň také doporučuje, aby byly vyvinuty nástroje na evropské úrovni za účelem dosažení vytyčených cílů, jak na kvalitativní, tak na kvantitativní úrovni. Toto je skutečná slabina textu. Kromě toho se Komise zřejmě domnívá, že usnadněním postupů pro získání povolení k využití zařízení na úpravu odpadů bude podporována recyklace. Tento přístup je chybný a projeví se negativními dopady na životní prostředí a zdravotním rizikem. Navíc není v souladu se zásadami Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, pokud jde o odpady. Povolení v podstatě zahrnuje technické prvky spojené s ochranou životního prostředí; je veřejné a je doprovázeno opatřeními týkajícími se povinné informovanosti a kontroly. V žádném případě nebrzdí rozvoj úpravy a recyklace odpadů, ale naopak přináší potřebné záruky v podobě kontroly správného dodržování norem a provádění nejlepších technik, které mají administrativy k dispozici.

1.2

Podle EHSV je zavedení koncepce životního cyklu do odpadové politiky skutečně relevantní, stejně tak jako přístup ke snížení množství odpadů na skládkách, využití kompostu a energie, čisté recyklace a předcházení vzniku odpadů.

1.3

Co se týká návrhu směrnice, EHSV shledává, že příliš absolutně formulovaná snaha o uplatnění subsidiarity může být v rozporu se snahou o uplatnění obecných a sjednocených právních předpisů v celé Evropské unii.

1.4

Naléhavě žádá, aby sloučení/zrušení směrnice o nebezpečných odpadech nezapříčinilo omezení rámcových podmínek a snížení ochrany veřejného zdraví a shledává, že stávající formulace textu neobsahuje dostatečné záruky. Přinejmenším by bylo třeba upřesnit, že směsi nebezpečných odpadů a udělování výjimek nebudou povoleny pro tento druh odpadů. Rozhodujícím faktorem, který ovlivňuje specifická opatření a povinnosti v oblasti dopravy a zpracování odpadů, je zařazení do kategorie „nebezpečný“ či „není nebezpečný“. Jakoukoli standardizaci v této oblasti nelze považovat za pokrok v oblasti ochrany životního prostředí.

1.5

Zdůrazňuje, že je třeba podporovat takovou recyklaci, která nemá negativní dopad na životní prostředí a umožňuje efektivní využití materiálů.

1.6

Vážně pochybuje o tom, že proces projednávání ve výborech je relevantní pro stanovení některých specifických kritérií, která definují, kdy odpad přestává být odpadem.

1.7

EHSV zastává názor, že některé definice jsou stále nejisté (zejména definice původce odpadů a využití odpadů). Na jedné straně by bylo vhodné definovat využití „materiálů“ vedoucí k „recyklaci materiálů“ (s možností, že v případě některých toků odpad přestane být odpadem) a na straně druhé energetické využívání (bez možnosti, aby odpad přestal být odpadem). To by mohlo vést k tomu, že směrnice o spalování odpadů bude jednotně uplatněna na všechny odpady využívané spalováním a nebo společným spalováním (koincinerací). V případě spalování odpadů by bylo vhodné podporovat vysokou účinnost energetického využívání, aby toto využívání bylo vymezeno. Je však překvapující, že takové opatření se vztahuje pouze na spalování, a nikoli na jiné druhy energetického využívání. V takovém případě by spalování odpadů nemělo být považováno za využívání, pokud by se tak nedělo za dosahování vysoké úrovně energetické účinnosti.

1.8

EHSV hluboce lituje, že v rámci celé Unie nebyly nabídnuty žádné sjednocené finanční nástroje.

1.9

S politováním konstatuje, že text neobsahuje žádnou povinnost v oblasti pracovních a zdravotních podmínek zaměstnanců pracujících v tomto sektoru.

2.1

Odpadová politika představuje jednu z nejstarších politik životního prostředí Evropské unie, neboť současná rámcová směrnice byla přijata v roce 1975. V posledních třiceti letech však došlo k podstatným změnám – všeobecné hospodářské a sociální souvislosti jsou odlišné, stejně jako praxe, technologie, místní a národní politiky a kolektivní uvědomění o odpadové problematice. Utváření evropských právních předpisů v oblasti odpadů, které probíhalo od roku 1975 stejným tempem, bylo v devadesátých letech zrychleno. V roce 1991 proběhla změna rámcové směrnice, jíž následovalo přijetí několika směrnic o postupech při zpracování odpadů a řízení některých toků odpadů.

2.2

Zub času se podepsal na současných právních předpisech; objevily se v nich mezery a nepřesnosti, spory a judikatura podtrhly problémy s jejich výkladem a spletitostí, jež je zapříčiněna roztříštěností těchto předpisů v různých textech, které na sebe navzájem odkazují.

2.3

Ve stejnou dobu se také rozvinulo skutečné odpadové hospodářství. Činnost v oblasti recyklace a nakládání s odpady se stala novým hospodářským odvětvím, jež se těší vysokému růstu a vysokému obratu, který se odhaduje na více než 100 miliard eur ve všech 25 členských státech.

2.4

Nakonec lze připomenout, že Evropská unie se rozšířila a v budoucnu se ještě rozšíří. Pro nové členské státy je však situace v této oblasti dosti obtížná, především kvůli významu skládkování. Je tedy přirozené, že Evropská komise si přeje řešit otázku o odpadech z nového hlediska, aniž by zavrhovala pojetí platných právních předpisů a jejich strukturu.

2.5

Z tohoto důvodu také vydala sdělení o tematické strategii pro předcházení vzniku odpadů a jejich recyklaci (1) a navrhla novou směrnici vztahující se na odpady (2); sdělení se zabývá politickými směry a celkovým náhledem Komise a směrnice představuje spíše konkrétní legislativní vyjádření.

3.1

Úvaha Komise, na níž je založena tematické strategie, se zakládá na zjištění, že i přes třicet let znatelného pokroku v oblasti odpadů objem odpadů neustále roste, úroveň recyklace a využití jsou nedostačující a odpovídající trhy se příliš nerozvíjejí. Kromě specifických textů týkajících se odpadů hrály jistě kladnou úlohu také směrnice z oblasti integrované prevence a omezování znečištění (IPPC).

3.2

Zpracování odpadů navíc do určité míry přispívá k environmentálním problémům a vede k hospodářským výdajům.

3.3

Nakonec také evropské právní předpisy nejsou v některých případech úplně přesné, což způsobuje spory a odchylky při jejich uplatňování v jednotlivých zemích.

3.4

Jak se s komunálním odpadem zachází v současnosti? Nejlepší statistiky popisují komunální odpad, jenž představuje zhruba 14 % všech vytvářených odpadů, z čehož 49 % je ukládaných na skládku, 18 % spálených a 33 % se recykluje nebo kompostuje. Situace je však velice odlišná v jednotlivých členských státech, přičemž v některých je 90 % odpadů ukládaných na skládku, a v jiných tento způsob představuje pouze 10 %. Podobné rozdíly se objevují i u ostatních kategorií odpadů.

3.5

Celkově lze tedy říci, že i když bylo v této oblasti dosaženo jistého pokroku, Evropská unie se nachází v situaci, kdy celkový objem odpadů stoupá a celkové množství odpadů ukládaných na skládku se nesnižuje, nebo pouze velice mírně, a to i přes pokroky dosažené v oblasti recyklace a spalování odpadů. Co se týká předcházení vzniku odpadů, lze prohlásit, že uplatňované politiky nevedly k hmatatelným výsledkům.

3.6

Je tedy jasné, že cíle současné politiky Společenství (omezování odpadů, podpora jejich opětovného použití, recyklace a využití, za účelem omezení jejich negativního vlivu na životní prostředí a přispívání k lepšímu využití zdrojů) zůstávají i nadále platné, ale zároveň je třeba dosáhnout lepší účinnosti jednotlivých opatření.

3.7

Komise tak nabízí cesty k řešení, které se zakládají jak na legislativní technice, tak na úvaze a pojetí představy o tom, jak by měla vypadat odpadová politika, na zlepšení informovanosti a na definici společných standardů. Doporučuje tak, aby byla vytvořena strategie v oblasti předcházení vzniku odpadů a jejich recyklaci, která:

3.8

Komise očekává, že tyto změny právních předpisů a pojetí odpadové politiky přispějí ke snížení objemu odpadu, který se vyváží na skládky, k lepšímu využití kompostu a energie, které jsou vytvářeny z odpadů, a ke zlepšení procesu recyklace jak na kvalitativní, tak na kvantitativní úrovni. Mělo by tak dojít k lepšímu využití odpadů, tím pádem také k postupu na žebříčku tzv. „hierarchie odpadů“ a k tomu, že odpadová politika přispěje k lepšímu využití zdrojů.

Jaké je první legislativní vyjádření cílů tématické strategie?

4.1

První článek návrhu stanovuje dva vzájemně závislé cíle Komise:

4.2

Komise se domnívá, že k dosažení tohoto cíle není potřeba přepracovat do hloubky platnou legislativu, ale spíše navrhnout změny vylepšující současný právní rámec a vyplnit existující mezery. Návrh směrnice představuje pouze jednu stránku procesu provádění této strategie a další na ni navazující návrhy budou vypracovány později. Evropská odpadová politika se v každém případě zakládá na subsidiaritě. Aby byla účinná, je třeba podniknout řadu kroků od úrovně Evropské unie až k úrovni jednotlivých měst, kde velká část této politiky probíhá v praxi. Komise je toho názoru, že respektováním zásady subsidiarity se v žádném případě nevyjadřuje pokles ambicí v oblasti životního prostředí.

4.3

Návrh tedy představuje spíše revizi směrnice (75/442/CEE). Spojuje směrnici o nebezpečných odpadech (91/689/CEE) a rámcovou směrnici, kterou také tímto ruší. Ruší rovněž směrnici o nakládání s odpadními oleji (75/439/CEE), ale do rámcové směrnice naopak zařazuje povinnost jejich sběru.

4.4

Hlavní změny se týkají:

4.5

Proto je tedy vhodné položit si otázku, zda návrhy legislativních úprav umožní dosáhnout celkových cílů stanovených touto strategií a napravit současné nedostatky a nepřesnosti.

5.1

Tento nový návrh byl již dlouhou dobu očekáván a pro všechny zainteresované strany (členské státy, nevládní organizace, občany a odborníky) se měl stát základem evropské politiky životního prostředí pro nakládání s odpady. V těchto souvislostech byl rovněž předložen EHSV k posouzení. Od nového textu se očekávalo, že vylepší stávající situaci díky zkušenostem získaným od roku 1991, vyřeší slabiny starého textu a pro Evropu nalezne takovou strategii udržitelného rozvoje, jež bude vyžadovat politiku nakládání s odpadem, jeho využití a recyklace v souvislosti s nedostatkem základních surovin a energetických zdrojů.

5.2

Často se platným právním předpisům vytýká, že nejsou dostatečně přesné a jasné (obzvláště přílohy a definice). Je rovněž politováníhodné, že často neodchází k jednotnému provádění směrnic a nařízení v rámci Unie a členské státy volí odlišné metody. Revize nařízení o přeshraniční přepravě odpadu nedávno poukázala na některé problémy spojené s touto situací.

5.3

Jaké poučení a analýzu může EHSV nalézt v textu navrhovaném pro rámcovou směrnici? Může si dovolit položit otázku, zda nejsou ambice Komise utlumenější v porovnání se sdělením z roku 2003 k tematické strategii pro předcházení vzniku odpadů a jejich recyklaci (3). Zvolený přístup k zásadě subsidiarity se zdá být poněkud minimalistický a může vést k rozporům při provádění právních předpisů. Kromě toho byla činnost, kterou mohou v této oblasti vykonávat zainteresované hospodářské a sociální subjekty, ignorována.

5.4.1

Navrhuje se, aby směrnice o nebezpečných odpadech byla sloučena s rámcovou směrnicí. V tomto směru je tedy třeba zajistit, aby nebezpečné odpady podléhaly ještě přísnějším opatřením než ostatní odpady, zejména z toho důvodu, že návrh REACH se má zároveň vztahovat na všechny látky uvedené na trh. Směrnice o nakládání s odpadními oleji je jednoduše zrušena, neboť environmentální výhody tohoto textu v rámci zpracování olejů nebyly v praxi prokázány. Ustanovení vztahující se na jejich sběr jsou naopak zachována.

5.4.2

Lze si rovněž povšimnout, že Komise od stanovení kritérií nebezpečnosti odpadů stále nepředložila nezbytné průvodní dokumenty, jimiž jsou standardizované testy, mezní hodnoty koncentrací pro správné využívání seznamu odpadů.

5.4.3

Návrhy odchylek v textu týkající se způsobů využití odpadů se zdají být nahodilé a v některých odvětvích by měly být přehodnoceny. Každý si totiž vzpomene na nehody při směšování nebezpečných odpadů s přírodními látkami k přípravě potravy pro zvířata, které by se mohly všeobecně rozšířit, pokud upustíme od sledovatelnosti a kontrol, jež jsou nezbytné pro správné nakládání s odpady. Nakonec by bylo rovněž vhodné, aby se Komise zamyslela nad otázkou, zda navržené výjimky (pododdíl 2 – výjimky) nejsou v rozporu s ustanoveními Aarhuské úmluvy v otázkách informovanosti veřejnosti a její účasti při nakládání s odpady.

6.1.1

Současné směrnici chybí náležité definice některých bodů. Počet odvolání podaných u Evropského soudního dvora mluví sám za sebe. Je nový text v tomto ohledu lepší? Máme právo o tom částečně pochybovat.

6.1.2

Definice „původce“ převzatá ze starého textu (4) musí být změněna. Jak lze připustit, že ten, kdo změní povahu odpadu se stane jeho novým „původcem“? Je spíše „zpracovatelem“ a z tohoto důvodu se musí stát součástí řetězce sledovatelnosti. V opačném případě otevřeme cestu k „deklasifikaci“ odpadů a k rozptýlení odpovědnosti skutečného původce odpadu. Navíc by měla být zmíněna alespoň rozšířená odpovědnost původce (jenž uvedl daný výrobek na trh).

6.1.3

V rámci nařízení o přeshraniční přepravě (5), jehož cílem je udržení vývozu, Komise prosazuje termíny „zprostředkující operace“ a „obchodníci a zprostředkovatelé“, které však nejsou definovány.

6.1.4

Pojem recyklace je definován, ale definice využití není jasně stanovena. Na jedné straně by bylo vhodné definovat zpětné využití „materiálů“ vedoucí k „recyklaci materiálů“ a na straně druhé energetické využívání. V prvním případě totiž ukončení procesu zpracování může vést k tomu, že odpad přestane být odpadem, což se netýká energetického využívání. Co se týká ochrany životního prostředí, tak energetické využívání odpadů spadá pod směrnici o spalování odpadů. Pokud odpad přestane být odpadem, ztratí-li statut odpadu, tak se na něj pravidla o ochraně životního prostředí dále nevztahují.

6.2.1

Ochrana životního prostředí a zdraví je předmětem směrnice a měla by jím rovněž zůstat.

6.2.2

Komise obecně přikládá význam otevření trhu, jež představuje pouze jeden z prvků odpadové politiky.

6.2.3

EHSV se domnívá, že by měla být nalezeno jasné východisko v diskusi, jež hledá vhodnou definici pro normativní rámec, který by umožnil tržním mechanizmům směřovat nakládání s odpady ke zlepšení životního prostředí tak, že pro naše výrobní činnosti a služby vyvine koncepty ekologické účinnosti a ekologického nakládání. Nakládání s odpady je totiž regulovaným trhem, jehož prvotním cílem je ochrana životního prostředí, zdraví a zdrojů s ohledem na hospodářské, sociální a environmentální dopady. Ochrana životního prostředí je zásadním prvkem, jenž podporuje vytváření nových pracovních míst a konkurenceschopnost a zároveň přináší nové možnosti a nové trhy. Je tedy vhodné položit otázku, zda subsidiarita představuje skutečně ideální přístup k této problematice. Svědčí to rovněž o tom, že Komise sama ve svém sdělení o tématické strategii uznává, že recyklace může škodit životnímu prostředí, přesto však nabízí, aby členské státy zajistily, že všechny odpady budou procházet procesem využití. Je tedy třeba upřesnit, že je vhodné podporovat čistou recyklaci za pomoci společných požadavků rozvinutých na evropské úrovni.

6.2.4

Komise v „hierarchii“ rovněž „opomněla“ ponechat fakt, tak jak tomu bylo v bývalém textu, že odstraňování odpadů ve vhodných podmínkách může být příznivé pro životní prostředí, i když zachovala operativní ustanovení v této oblasti. Z toho vyplývá, že nový text je v tomto bodě méně jasný než text předcházející.

6.2.4.1

Rámcová směrnice musí zůstat základem pro účinné a vhodné nakládání s odpady ve všech odvětvích. Její provádění a tím pádem i prostředky pro posílení strategie recyklace je třeba teprve stanovit.

6.2.5

Navrhla uvažovat nad zavedením finančních nástrojů pro podporu účinného nakládání s odpady, jejich recyklace a využití. Zavedení takových nástrojů na evropské úrovni by mohlo být skutečně podpořeno, pod podmínkou zajištění jejich homogenity. V této oblasti však nebyl předložen žádný návrh, neboť by jen velice těžko získal jednomyslnou podporu v Radě. Volba nepředložit žádný návrh v této oblasti je bezpochyby realistická, ale zároveň také svědčí o jisté nesmělosti Komise, jež mohla navrhnout, aby byla rozvinuta otevřená metoda koordinace.

6.3.1

Otázka sloučení/zrušení této směrnice, s ohledem na její podstatu, byla zmíněna v obecných připomínkách.

6.3.2

Je zvláštní, že v článku o třídění těchto odpadů se hovoří pouze o směšování.

6.3.3

Nebezpečné odpady by o to více než odpady ostatní měly podléhat přísným právním předpisům a jasné sledovatelnosti. Tyto předpisy by tedy měly jednoznačně znemožnit šíření ředěných nebezpečných odpadů do okolního prostředí. Kromě toho je rovněž třeba dbát na to, aby sloučení/zrušení směrnice o nebezpečných odpadech nezapříčinilo snížení ochrany veřejného zdraví. Mělo by být alespoň jasně stanoveno, že jakákoli „směs obsahující nebezpečné odpady“ bude také považována za nebezpečnou, vyjma případů, kdy je výsledkem skutečná chemická detoxikace. Jakékoli ředění musí být zakázáno.

6.4.1

Text navrhuje, aby členské státy ve vzájemné spolupráci zavedly síť zařízení sloužících k odstraňování odpadů. Jak žádat, aby do této oblasti bylo investováno, když členské státy nemohou zavést nástroje nezbytné k tomu, aby tato zařízení nezůstala nevyužitá. Daný subjekt by tak mohl „vyvážet“ odpady za účelem jejich využití do jiné země. Je tedy nezbytné, aby pravidla v této oblasti byla obzvláště přesná a neměla zvrácené účinky.

6.4.2

Zásada blízkosti by měla být prostudována a vysvětlena podle zásady soběstačnosti. Pokud chceme dosáhnout udržitelného nakládání s odpady, tak jsou tyto dvě zásady neoddělitelné.

6.5.1

Ze směrnice nevyplývají pro členské státy žádné povinnosti, které by se týkaly sociálního hlediska předcházení vzniku odpadů. V takovém případě by bylo třeba brát ohled na případné dopady na pracovní a zdravotní podmínky zaměstnanců a byly by zavedeny skutečné informační kampaně. Předcházení vzniku odpadů je rovněž záležitostí občanského přístupu. Bylo by také vhodné směřovat úvahu dvěma směry: ke kvalitativnímu a kvantitativnímu pohledu, neboť z hospodářského hlediska je kvalitativní pohled jistě méně dogmatický než pohled kvantitativní, ale přispívá k pokroku a výkonnosti.

6.6.1

Bylo navrženo pouze několik změn, s výjimkou řešení energetické účinnosti spaloven domácího odpadu. Je zvláštní, že o povinnostech zařízení pro společné spalování (koincineraci) není ani zmínka. Nelze souhlasit s myšlenkou, že spalování komunálních odpadů je procesem využívání, pokud se tak neděje za dosahování vysoké energetické účinnosti. Pokud nemohou být určité odpady využity materiálně, je třeba zamezit situaci, ve které by mohly primitivní a neúčinné spalovny těžit z ustanovení, která se týkají využívání. Spalování by se tak mohlo stát snadným řešením, které by k exportu odpadů přispívalo, místo aby mu bránilo.