3.2.2006   

SL

Uradni list Evropske unije

C 28/83

1.1

Novo finančno uredbo (FU) je Svet sprejel junija 2002, decembra 2002 pa izvedbene določbe (ID) zanjo. Ob sprejetju slednjih se je Komisija zavezala, da bo najpozneje do 1. januarja 2006 Svetu poročala o izvajanju uredbe in pripravila morebitne predloge sprememb. Ta dokument je odgovor na to obvezo in je zdaj predmet posvetovanja s Svetom in z Računskim sodiščem. A če ocenimo čas, potreben za izpeljavo postopkov, ugotovimo, da uredbe niti v najboljšem primeru ne bo mogoče uveljaviti pred 1. januarjem 2007. Odbor za proračun Sveta bo namreč stališča posameznih držav članic (DČ) objavil konec tekočega leta, šele potem se bo začel postopek posvetovanja in morda usklajevanja z Evropskim parlamentom (EP).

1.2

Pri pripravi tega mnenja o predlogu Komisije se EESO namerava osredotočiti predvsem na tiste vidike uredbe, ki so neposredno ali posredno povezani z odnosi z organizacijami civilne družbe. Meni pa, da bi se načelno moral vzdržati komentiranja določb, ki se nanašajo na vidike bolj tehnične in „interne“ narave. O teh določbah so že podali pripombe in predloge tehnično usposobljeni institucionalni organi, ki imajo neposredne izkušnje na tem področju, torej mreže finančnih enot Komisije (MFE), uprave Sveta, Sodišča, Računskega sodišča, računovodskih služb EP, EESO in Odbora regij (OR).

1.3

EESO ugotavlja, da je med organizacijami civilne družbe in še posebej med nevladnimi organizacijami razširjeno mnenje, da sta veljavna FU in njeno izvajanje preveč zapletena, da bi omogočala učinkovito sodelovanje in da škodujeta odnosom med temi organizacijami in Komisijo. Organizacije civilne družbe so se poleg tega pritoževale, da se Komisija z njimi premalo posvetuje in da premalo pozornosti namenja dialogu, kar je pripeljalo do stanja splošne zmede, frustracij in razočaranja.

1.4

EESO želi, da bi bilo sodelovanje med evropskimi institucijami in organizirano civilno družbo v obliki strukturiranih posvetovanj vse tesnejše, vendar se zaveda, da imajo institucije odgovornost in posebne pravice, ki jih je treba ohranjati tudi za ceno tega, da ne bi mogli izpolniti vseh zahtev. Vsekakor je treba med različnimi stranmi vzpostaviti odnose razumevanja in vzajemnega spoštovanja mnenj; med drugim bi bilo treba — v FU ali drugje — jasno določiti, da je o vsaki neizpolnjeni zahtevi treba obvestiti zainteresirane in jo ustrezno utemeljiti.

2.1

Nove določbe FU in ID, uvedene po 1. januarju 2003, so nastale na podlagi nekaterih splošnih načel. Najpomembnejša od teh načel je zamisel o odpravi centraliziranega predhodnega (ex ante) pregleda in podelitev večjih pooblastil in odgovornosti odredbodajalcem, z vrsto navzkrižnih pregledov finančnih kontrolorjev in računovodij. Zdi se, da se je sistem obnesel, čeprav izkušnje kažejo, da bodo potrebni nekateri popravki.

2.2

Tehnični organi, omenjeni v točki 1.2, in organizacije civilne družbe so v splošnem poudarile potrebo po boljšem ravnotežju med potrebami po pregledih in večjo „prožnostjo“ predpisov, zlasti ko gre za majhne zneske. Zdi se, da Komisija namerava ugoditi tej zahtevi. EESO želi opozoriti, da ima „majhen znesek“ za institucije EU — ki se v splošnem ukvarjajo z velikanskimi zneski — drugačen pomen kot za sorazmerno majhne akterje civilne družbe (dobavitelje, svetovalce, nevladne organizacije itd.). 10.000 eurov je morda za EU majhen, za majhnega ali srednjevelikega operaterja pa lahko upoštevanja vreden znesek.

2.3

V zvezi s tem velja opozoriti, da Komisija v uvodnem poročilu predloga uredbe med drugim pravi: „Vsaka predlagana sprememba mora (...) okrepiti zaščito finančnih interesov EU pred goljufijami in nezakonitim ravnanjem.“ Z drugimi besedami in iz drugačnega zornega kota: računovodski predpisi EU morajo (oziroma bi morali) prispevati k „spodbujanju dobre tržne prakse“, tako da bi delovali kot dejavnik odvračanja od vabljivih skušnjav po izkoriščanju „prožnosti“ predpisov. EESO se zaveda, da so natančne in zapletene revizije za EU težavne, meni pa, da legitimna namera zmanjševanja upravnih stroškov ne sme pripeljati do ohlapnih ali preveč poenostavljenih rešitev. Kot kažejo poročila Olafa, so goljufije razširjene na vseh ravneh. EESO glede tega pripominja, da bi Komisija morda lahko pridobila dragocene nauke in jih preoblikovala v ustrezna pravila, če bi v fazi priprave novega besedila FU vprašala za mnenje Olaf.

2.3.1

Ob tem pa se EESO zaveda potrebe, na katero opozarjajo organizacije civilne družbe, da je treba vzpostaviti ravnotežje med učinkovitostjo, uspešnostjo in odgovornostjo, tako da ne bo ogroženo načelo partnerstva med tistim, ki dodeljuje finančna sredstva, in tistim, ki jih prejema; torej tako, da se prepreči oviranje morebitnega inovativnega razvoja in da se zagotovi previdna uporaba javnih finančnih sredstev. EESO se s to potrebo strinja, poudarja pa, da v nobenem primeru ne smejo biti zanemarjena načela, na katerih temelji uporaba javnega denarja: preglednost, učinkovita poraba, obveznost polaganja računov.

2.4

Druga ugotovitev, ki jo kaže komentirati, je ugotovitev: „Prepogosto ali nezadostno utemeljeno spreminjanje pravil ima lahko negativne posledice za te upravičence in za podobo Evropske unije.“ S tem stališčem se lahko le strinjamo, vendar bi ga bilo treba omiliti s pripombo, da bi nova pravila utegnila biti upravičena na področjih, kjer so zlorabe najpogostejše. Tudi v tem primeru bi lahko preučevanje poročil Olafa dalo koristne namige.

3.1

Glede izterjave terjatev (člena 72 in 73a) nova FU določa, da terjatvam Skupnosti koristijo tudi instrumenti, že sprejeti z ustreznimi direktivami glede sodnega sodelovanja, in državam članicam nalaga, da morajo izterjave terjatev Skupnosti obravnavati enako kot obravnavajo svoje nacionalne fiskalne terjatve. Čeprav se EESO zaveda, da se uredba v vsaki državi članici izvaja neposredno, se sprašuje, ali ta predpis ne terja spremembe nacionalnih zakonodaj, še posebej zakonov o stečaju, ki običajno dodeljujejo prednostno pravico (nacionalnim) fiskalnim posojilom, vendar ne omenjajo dolgov do EU. Da bi zavezovali tretje osebe, bi morali nacionalni zakoni opredeljevati vsako vrsto prednostne pravice.

3.2

Sprejetje nove direktive Evropske komisije o javnih naročilih leta 2004 pomeni, da bi se novi predlog FU moral prilagoditi novim predpisom. Že leta 2002 je bila za EU sprejeta direktiva o javnih naročilih, ki naj bi uveljavila iste standarde v vseh državah članicah. EESO meni, da se mu ni treba opredeliti do že sprejetih predpisov in njihove kakovosti, glede katere bo odgovor lahko dala edino le praksa, ki bo lahko nakazala tudi morebitne spremembe.

3.2.1

Opozoriti velja na določen element finančne uredbe: odstavek, dodan členu 95, predvideva vzpostavitev skupne enotne podatkovne baze tistih kandidatov ali ponudnikov, ki so izključeni (člena 93 in 94), za dve ali več institucij. Vzpostavitev centralizirane podatkovne baze (ki ne bi bila omejena na posamezne institucije) bi bila zaželena, a Komisija pravi samo, da je treba predvideti možnost, da dve ali več institucij združijo podatke, s katerimi razpolagajo. EESO se strinja, da so podatkovne baze v splošnem koristne, vendar se sprašuje, ali bi koristi v danem primeru upravičevale stroške združitve: sistemi posameznih institucij se med seboj razlikujejo in merila za zbiranje podatkov niso vedno enotna.

3.3

Drugi razlog, ki vzbuja negotovost, se tiče razlogov za izključitev (člen 93) kandidatov ali ponudnikov (člen 93.1.a),„če so bili pravnomočno obsojeni“. Predpis je sestavljen ob upoštevanju zakonov in načel, ki jih vsebujejo ustave večine držav članic, in kot takšnemu mu ni mogoče oporekati. Vendar EESO opozarja, da pritožbeni postopki proti sodbam prvostopenjskega sodišča v nekaterih državah članicah lahko potekajo prek nadaljnjih dveh sodnih stopenj (priziv, razveljavitev), in da sodba velja za „dokončno“ šele, ko so bile izčrpane vse možnosti za pritožbo. Med postopkom na eni in drugi sodni stopnji lahko mine veliko časa in medtem prvostopenjske ali drugostopenjske sodbe, četudi je jasno utemeljena, ni mogoče imeti za pravno veljaven razlog za izključitev. V praksi bodo morali biti odgovorni zelo previdni pri dodeljevanju naročil ali pogodb, vendar — še zlasti v nekaterih primerih — ne bo vedno lahko sprejemati odločitev, ki upoštevajo zakone in ki so obenem dovolj previdne.

3.3.1

Zgoraj omenjena določba, četudi neovrgljiva, torej vzbuja precej negotovosti. Razen tega se zdi, da se pojavlja problem skladnosti s členom 93.1.b, ki določa, da se iz sodelovanja v postopkih za oddajo naročil izključijo tisti, za katere „ trenutno veljajo upravne kazni iz člena 96“. Proti izreku upravne kazni je pač vedno dopustna pritožba po upravni ali sodni poti, a zdi se, da hoče predlagano besedilo nakazati, da je upravna kazen dokončna, četudi je samo izrečena. Primerjava med obema določbama daje povod za dvom o logičnih in pravnih merilih, ki so ju navdihnili. Člen 93.1.a po eni strani dopušča, da so „domnevni“ krivci, ki so zagrešili huda dejanja, deležni domneve o nedolžnosti, dokler niso dokončno obsojeni, medtem ko po členu 93.1.b upravne kazni, ki trenutno veljajo (in se je proti njim torej mogoče pritožiti), predstavljajo razlog za takojšnjo izključitev. EESO ne zahteva, naj člen 93.1.b postane „prožnejši“, pač pa naj bi našli komplementarno merilo, da bi bil člen 93.1.a manj „odprt“.

3.4

Poglavje, ki se tiče donacij (člen 108 in naslednji členi), zasluži še prav posebno pozornost, ne samo zaradi občutljivosti zadeve, temveč tudi zato, ker je delitev javnega denarja množici različnih prejemnikov lahko iz najrazličnejših razlogov deležna kritik javnosti. Te kritike so lahko bolj ali manj upravičene, pogosto pa se porajajo zaradi resničnega ali domnevnega pomanjkanja preglednosti, pri čemer s tem mislimo tudi na težavnost razumevanja predpisov in njihovih izvedbenih meril. Vendar je treba priznati, da je sestavljanje predpisov, ki naj zajemajo tako pisan in raznovrsten univerzum, s primeri, ki jih je težko potiskati v natančne sheme, vse prej kot lahko. Preglednost (tu je mišljena predvsem kot jasnost pojmov in jezika) predstavlja torej največje jamstvo uprave v razmerju do odgovornosti, ki izhaja iz širokega diskrecijskega prostora uprave.

3.4.1

Prvi primer za težavnost razumevanja predstavlja del člena 109, ki v odstavku 2 določa, da „donacije ne smejo imeti namena ali učinka ustvarjanja dobička,“ medtem ko naslednji odstavek 3, točka c), pravi, da se „odstavek 2 ne uporablja za ukrepe, katerih cilj je okrepitev finančne zmožnosti upravičenca ali ustvarjanje dohodka.“ Tu se izgublja razlika, ki obstaja v praksi med „dobičkom“ in „dohodkom“. EESO želi, da se predpis oblikuje jasneje, tako glede oblike kot glede vsebine.

3.4.2

Člen 109.2, točka d) določa, da oprostitev prepovedi ustvarjanja dobička velja tudi za donacije nizkih vrednosti, kadar so te (člen 113a, odstavka 1.c) in d)) v obliki pavšalnih zneskov ali financiranja s fiksno obrestno mero. Glede pojma „nizke“ ali „majhne vrednosti“ EESO ponovno opozarja na ugotovitve iz točke 2.2: zdi se, da je treba najti ravnotežje med tem, kar pojem „majhne vrednosti“ pomeni za EU in med „subjektivno nemajhno vrednostjo“ za prejemnike donacij. Vsekakor bi bilo zadevo treba rešiti ter zanjo najti mesto v FU in ne v izvedbenih določbah.

3.4.3

V zvezi z donacijami, še posebej donacijami nizke vrednosti, v nobenem delu FU ni omenjena obveznost polaganja računov in tudi ne kakršnakoli obveznost poročanja o dejanski porabi prejetega denarja. EESO je seznanjen, da želi Komisija zmanjšati upravne stroške, vendar ne more pristati na to, da bi javni denar delili, ne da bi vedeli, kako bo pozneje uporabljen. Treba bi bilo predvideti preglede računovodske evidence na kraju samem in tudi kazni za tiste, ki ne upoštevajo predpisov; že zato, da se uveljavi načelo korektne javne uprave.

3.4.4

Tudi člen 114 ponuja nekaj razlogov za razmišljanje. Odstavek 4 določa, da „odredbodajalec lahko vlagateljem izreče upravne in denarne kazni , ki so učinkovite, sorazmerne in odvračalne “. Zdi pa se dopustno vprašati, kakšna jamstva ponujajo prejemniki donacij (katerih značilnosti in premoženjsko stanje so v številnih primerih še kako drugačne od kandidatov v postopkih za javna naročila ali pogodbe), da so sposobni ali pripravljeni izpolnjevati obveznosti, ki izhajajo iz kazni. Po mnenju EESO bi bilo to treba — v primerih, ko imajo upravičenci sedež na ozemlju ene od držav članic EU –, urediti tako, da bi bila država članica sama posrednica pri zahtevkih in da bi nudila jamstvo za izpolnjevanje obveznosti, ki izhajajo iz morebitnih upravnih ali denarnih kazni.

4.1

EESO se strinja s smerjo, za katero se je odločila Komisija v svojem predlogu nove FU, še posebej glede odprave centraliziranih predhodnih (ex ante) pregledov in njihove zamenjave s pregledi, ki jih je treba opraviti pred odobritvijo plačil za že odobrene projekte.

4.2

Po drugi strani EESO svetuje previdnost pri izpolnjevanju zahtev finančnih služb številnih institucij, ki si prizadevajo za poenostavitve ali za odpravo različnih formalnosti in pregledov za pogodbe in donacije „majhne vrednosti“. Čeprav se EESO strinja glede dejstva, da so pregledi zaradi porabe časa dragi, meni, da bi morali ob namenu zmanjševanja stroškov — s katerim se lahko strinjamo — po drugi strani upoštevati tudi nasprotno potrebo, da evropskim državljanom in operaterjem ne bi ustvarjali vtisa pretiranega poenostavljanja ali malomarnosti pri obravnavi „majhnih“ zneskov.

4.3

Organizacije civilne družbe zahtevajo, da vsakršna revizija FU poteka ob posvetovanju s Komisijo v duhu vzajemnega razumevanja in ob upoštevanju potrebe po dobrem finančnem poslovodenju na obeh straneh. EESO to zahtevo podpira, opozarja pa, da je treba vsakršno odločitev sprejemati tako, da se ne izneverimo zapovedi o korektnem in preglednem upravljanju z javnim denarjem.