3.2.2006   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 28/83

1.1

Ο νέος δημοσιονομικός κανονισμός (ΔΚ) υιοθετήθηκε από το Συμβούλιο τον Ιούνιο του 2002 και τον Δεκέμβριο του 2002 ακολούθησε το κείμενο των κανόνων εφαρμογής (ΚΕ). Κατά την υιοθέτηση των ΚΕ, η Επιτροπή ανέλαβε τη δέσμευση ενώπιον του Συμβουλίου να υποβάλει, έως την 1η Ιανουαρίου 2006, έκθεση σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού και να παρουσιάσει ενδεχόμενες προτάσεις τροποποίησης. Το υπό εξέταση έγγραφο ανταποκρίνεται επακριβώς στη δέσμευση αυτή, και τούτη τη στιγμή αποτελεί αντικείμενο διαβούλευσης με το Συμβούλιο και το Ελεγκτικό Συνέδριο. Ωστόσο η αξιολόγηση των προθεσμιών που απαιτούνται για να τηρηθούν οι διαδικασίες δείχνει ότι η εφαρμογή του, στην καλύτερη των περιπτώσεων, δεν μπορεί να πραγματοποιηθεί πριν την 1η Ιανουαρίου 2007: πράγματι, η επιτροπή προϋπολογισμού του Συμβουλίου θα γνωστοποιήσει τη θέση των κρατών μελών (ΚΜ) περί τα τέλη του τρέχοντος έτους, και μόνον στη συνέχεια θα ξεκινήσει η διαδικασία διαβούλευσης, και ενδεχομένως συμφιλίωσης, με το ΕΚ.

1.2

Κατά τη σύνταξη της παρούσης γνωμοδότησης επί της προτάσεως της Επιτροπής, η ΕΟΚΕ προτίθεται να επικεντρωθεί κυρίως στις πτυχές του κανονισμού που συνδέονται άμεσα ή έμμεσα με τις σχέσεις με τις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών. Επιθυμεί αντιθέτως να απόσχει, κατ' αρχήν, από τον σχολιασμό των κανόνων που αφορούν περισσότερο τεχνικές και «εσωτερικές» πτυχές, που έχουν ήδη αποτελέσει αντικείμενο παρατηρήσεων και προτάσεων από άλλα θεσμικά όργανα με επαγγελματική αρμοδιότητα και άμεση εμπειρία, όπως δηλαδή το Δίκτυο Δημοσιονομικών Διοικητικών Μονάδων της Επιτροπής (RUF), η διοίκηση του Συμβουλίου, το Δικαστήριο, το Ελεγκτικό Συνέδριο, οι λογιστικές υπηρεσίες του ΕΚ, της ΕΟΚΕ και της ΕΤΠ.

1.3

Η ΕΟΚΕ επισημαίνει την άποψη, που κυριαρχεί μεταξύ των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών και ειδικότερα μεταξύ των ΜΚΟ, σύμφωνα με την οποία ο ισχύων ΔΚ, και η εφαρμογή του, είναι ιδιαίτερα πολύπλοκοι, δεν διευκολύνουν την πραγματική συνεργασία και ζημιώνουν τις σχέσεις των οργανώσεων αυτών με τη Επιτροπή. Εξάλλου, οι οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών έχουν εκφράσει την λύπη τους για την έλλειψη διαβούλευσης και διαλόγου από πλευράς Επιτροπής, πράγμα που συνέβαλε σε μια κατάσταση γενικής σύγχυσης, αποστέρησης και απογοήτευσης.

1.4.

Από την πλευρά της, η ΕΟΚΕ επιθυμεί στενότερη συνεργασία των ευρωπαϊκών θεσμικών οργάνων με την οργανωμένη κοινωνία των πολιτών μέσω διαρθρωμένων διαβουλεύσεων· δεν λησμονεί όμως ότι τα θεσμικά όργανα έχουν ευθύνες και αρμοδιότητες που πρέπει να διατηρηθούν ακόμη και αν δεν ικανοποιούνται όλες οι απαιτήσεις. Ενδείκνυται συνεπώς να αναπτυχθούν, μεταξύ των μερών, σχέσεις κατανόησης και σεβασμού των αμοιβαίων θέσεων· θα πρέπει επίσης να οριστεί ρητά, στον ΔΚ ή αλλού, ότι η απόρριψη αιτήματος, δεόντως αιτιολογημένη, θα πρέπει να κοινοποιείται στους ενδιαφερόμενους.

2.1

Ορισμένες γενικές αρχές διέπουν τους νέους κανόνες του δημοσιονομικού κανονισμού καθώς και τους κανόνες εφαρμογής που ισχύουν από την 1η Ιανουαρίου 2003· η σημαντικότερη από τις αρχές αυτές συνίσταται στην ιδέα κατάργησης του εκ των προτέρων κεντρικού ελέγχου, με την μεταβίβαση περισσοτέρων εξουσιών και ευθυνών στους διατάκτες, μέσω μιας σειράς ελέγχων που διασταυρώνονται από τους δημοσιονομικούς ελεγκτές και τους λογιστές. Το σύστημα φαίνεται να έχει θετικά αποτελέσματα, έστω και αν απαιτούνται κάποιες προσαρμογές στη βάση της κτηθείσας εμπειρίας.

2.2

Τα τεχνικά όργανα που αναφέρονται στο προηγούμενο σημείο 1.2, και οι οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών, έχουν γενικά υπογραμμίσει την ανάγκη καλύτερης ισορροπίας μεταξύ των απαιτήσεων ελέγχου και μεγαλύτερης «ευελιξίας» των κανόνων, ειδικότερα όταν πρόκειται για μικρά ποσά. Η Επιτροπή φαίνεται να αποδέχεται τη θέση αυτή· η ΕΟΚΕ από την πλευρά της, θα ήθελε να επισημάνει ότι ένα «μικρό ποσό» για τα κοινοτικά όργανα — που διαχειρίζονται συνολικά τεράστια ποσά — έχει διαφορετική σημασία για τμήματα της κοινωνίας των πολιτών (προμηθευτές, σύμβουλοι, ΜΚΟ, κλπ) με σχετικά περιορισμένες διαστάσεις: 10.000 ευρώ είναι ίσως μικρό ποσό για την ΕΕ, αλλά μπορεί να είναι σημαντικό για έναν μικρομεσαίο επιχειρηματία.

2.3

Εν προκειμένω, υπενθυμίζεται ότι στο προοίμιο της πρότασης κανονισμού της Επιτροπής αναφέρεται μεταξύ άλλων ότι «Όλες οι τροποποιήσεις πρέπει να συμβάλουν [...] στην ενίσχυση της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων έναντι της απάτης και των παράνομων ενεργειών». Με άλλα λόγια και από μια διαφορετική άποψη, οι λογιστικοί κανόνες της ΕΕ πρέπει (ή θα έπρεπε) να συμβάλλουν σε μια «ηθικοποίηση» του εμπορίου, λειτουργώντας ως προληπτικό μέσο έναντι του εύκολου πειρασμού εκμετάλλευσης της «ελαστικότητας» των ίδιων των κανόνων. Η ΕΟΚΕ διαπιστώνει ότι εξονυχιστικοί και πολύπλοκοι λογιστικοί έλεγχοι είναι επαχθείς γαια την ΕΕ, αλλά εκτιμά ότι η θεμιτή πρόθεση για τη μείωση του διοικητικού κόστους δεν πρέπει να καταλήγει σε χαλαρές ή υπεραπλουστευμένες λύσεις. Όπως φαίνεται από τις εκθέσεις της OLAF, οι απάτες είναι διαδεδομένες σε όλα τα επίπεδα· η ΕΟΚΕ επισημαίνει εν προκειμένω ότι πολύτιμα διδάγματα — μεταφρασμένα σε κατάλληλους κανόνες — θα μπορούσαν ενδεχομένως να εξεταστούν από την Επιτροπή εάν η OLAF είχε κληθεί να συμμετάσχει στη φάση σύνταξης του νέου ΔΚ.

2.3.1.

Κατόπιν τούτου, η ΕΟΚΕ αναγνωρίζει την ανάγκη που έχουν επισημάνει οι οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών για εδραίωση της ισορροπίας μεταξύ αποδοτικότητας, αποτελεσματικότητας και υπευθυνότητας ούτως ώστε να μην αμφισβητηθεί η αρχή της εταιρικής σχέσης μεταξύ αυτού που παρέχει τα κεφάλαια και αυτού που τα αποδέχεται, και να αποφευχθεί η παρεμπόδιση τόσο των πιθανών καινοτόμων εξελίξεων όσο και της προσεκτικής χρήσεως των δημόσιων πόρων. Η ΕΟΚΕ συμφωνεί με την ανάγκη αυτή, αλλά υπογραμμίζει ότι σε καμιά περίπτωση δεν πρέπει να παραβιαστούν οι αρχές που διέπουν τη χρήση του δημοσίου χρήματος: διαφάνεια, αποτελεσματικότητα στη χρήση, υποχρέωση απόδοσης λογαριασμών.

2.4

Μια άλλη παρατήρηση που αξίζει σχολίου είναι εκείνη σύμφωνα με την οποία «η πολύ συχνή ή αδικαιολόγητη αλλαγή των κανόνων , ενδέχεται να έχει αρνητικές συνέπειες στους δικαιούχους και στην εικόνα της Ευρωπαϊκής Ένωσης». Η θέση αυτή είναι αποδεκτή, αλλά θα πρέπει να μετριαστεί από την υπόθεση ότι θα μπορούσε να προβλεφθεί η θέσπιση νέων κανόνων στους τομείς όπου σημειώνονται οι περισσότερες καταχρήσεις. Και σε αυτή την περίπτωση, η εξέταση των εκθέσεων της OLAF θα μπορούσε να αποφέρει χρήσιμες συστάσεις.

3.1

Όσον αφορά την είσπραξη των απαιτήσεων της ΕΕ (άρθ. 72-73 α) ο νέος ΔΚ προβλέπει ότι για τις απαιτήσεις της Ένωσης ισχύουν τα μέσα που έχουν ήδη υιοθετηθεί με τις σχετικές οδηγίες για τη δικαστική συνεργασία, και επιβάλλει στα κράτη μέλη να εφαρμόσουν για την είσπραξη των απαιτήσεων της ΕΕ τα ίδια προνόμια που ισχύουν για τις εθνικές φορολογικές απαιτήσεις. Η ΕΟΚΕ, αν και συνειδητοποιεί ότι ένας κανονισμός εφαρμόζεται άμεσα σε κάθε κράτος μέλος, διερωτάται εάν αυτός ο κανόνας δεν απαιτεί αλλαγή των εθνικών νομοθεσιών, ειδικότερα των νόμων περί πτωχεύσεως, που συνήθως παρέχουν το δικαίωμα προτίμησης στις (εθνικές) φορολογικές απαιτήσεις αλλά δεν αναφέρουν τις υποχρεώσεις έναντι της ΕΕ. Για να υπάρχει απαίτηση έναντι τρίτων, κάθε τύπος δικαιώματος προτίμησης θα πρέπει να προβλέπεται από την εθνική νομοθεσία .

3.2

Η υιοθέτηση το 2004 της νέας οδηγίας ΕΚ για τις δημόσιες συμβάσεις συνεπάγεται ότι η νέα πρόταση του ΔΚ προσαρμόζεται στους νέους κανόνες· ήδη το 2002 υιοθετήθηκε η οδηγία της ΕΕ για τις συμβάσεις που ισχύει για τα κράτη μέλη. Η ΕΟΚΕ δεν θεωρεί απαραίτητο να εκφράσει τη γνώμη της για κανόνες που έχουν ήδη υιοθετηθεί και για την ισχύ των οποίων μόνο η εμπειρία μπορεί να δώσει απαντήσεις και ενδείξεις για ενδεχόμενες τροποποιήσεις.

3.2.1

Εφιστάται η προσοχή σε ένα στοιχείο του ΔΚ: το εδάφιο που προστίθεται στο άρθρο 95 προβλέπει τη δημιουργία κοινής βάσης δεδομένων σε δύο ή περισσότερα θεσμικά όργανα για τον εντοπισμό των υποψηφίων που υπάγονται στις περιπτώσεις αποκλεισμού (άρθρα 93 και 94). Ενδείκνυται η δημιουργία μιας κεντρικής τράπεζας δεδομένων (που να μην περιορίζεται στα θεσμικά όργανα), αλλά η Επιτροπή αναφέρει μόνο ότι θα πρέπει να προβλεφθεί η δυνατότητα για δύο ή περισσότερα θεσμικά όργανα να κατέχουν από κοινού τα δεδομένα. Η ΕΟΚΕ συμφωνεί με τη χρησιμότητα των τραπεζών δεδομένων γενικά, διερωτάται όμως εάν στη συγκεκριμένη περίπτωση οι δαπάνες ενοποίησης δικαιολογούνται από τα αποτελέσματα: τα συμβαλλόμενα μέρη κάθε θεσμικού οργάνου διαφέρουν σε μεγάλο βαθμό και τα κριτήρια συλλογής των δεδομένων δεν είναι πάντα ομοιογενή.

3.3

Ένα άλλο σημείο που εγείρει αμφιβολίες αφορά τους λόγους αποκλεισμού (άρθρο 93), μεταξύ των οποίων αναφέρονται (άρθρο 93.1.α) οι καταδίκες«με απόφαση η οποία έχει ισχύ δεδικασμένου» . Ο κανόνας έχει συνταχθεί σύμφωνα με τους νόμους και τις αρχές που έχουν θεσπιστεί από το Σύνταγμα των περισσότερων κρατών μελών, και ως εκ τούτου είναι απρόσβλητος· η ΕΟΚΕ επισημαίνει όμως ότι σε ορισμένα κράτη μέλη οι διαδικασίες προσφυγής κατά απόφασης «πρώτου βαθμού» (δικαστήριο) περνούν από άλλα δύο στάδια δίκης (έφεση, αναίρεση), και ότι μια απόφαση κρίνεται «οριστική» μόνον όταν εξαντλούνται όλες οι διαδικασίες έφεσης. Από τον έναν βαθμό δίκης στον άλλο ενδέχεται να μεσολαβήσει μεγάλο χρονικό διάστημα και εν τω μεταξύ μια καταδίκη σε πρωτοβάθμιο ή δευτεροβάθμιο δικαστήριο, αν και εμφανώς αιτιολογημένη, δεν μπορεί να θεωρηθεί νομικά έγκυρος λόγος αποκλεισμού. Σε πρακτικό επίπεδο, θα ανατεθεί στους αρμόδιους να επιδείξουν μεγάλη προσοχή κατά την ανάθεση διαγωνισμών ή συμβάσεων, δεν θα είναι όμως πάντα εύκολο — ιδιαίτερα σε ορισμένες περιπτώσεις- να λάβουν αποφάσεις που να τηρούν τον νόμο και ταυτόχρονα να επιδείξουν τη δέουσα σύνεση.

3.3.1

Ο ανωτέρω κανόνας, αν και αδιαμφισβήτητος, αφήνει ωστόσο μεγάλα περιθώρια αμφιβολίας· εξάλλου, φαίνεται να θέτει πρόβλημα συνοχής με το επόμενο άρθρο 93.1.β, στο οποίο προβλέπεται ο αποκλεισμός από την ανάθεση συμβάσεων όσων «τελούν υπό διοικητική ποινή, κατά το άρθρο 96». Κατά της εφαρμογής μιας διοικητικής ποινής υπάρχει πάντα η δυνατότητα διοικητικής ή δικαστικής προσφυγής, αλλά στο προτεινόμενο κείμενο φαίνεται ότι η διοικητική ποινή είναι οριστική έστω και εάν είναι μόνο σε φάση εφαρμογής. Η αντιπαράθεση των δύο κανόνων δημιουργεί αμφιβολίες για τα λογικά και νομικά κριτήρια που τους διέπουν: αφενός, το άρθρο 93.1.α υπονοεί ότι οι «υποτιθέμενοι» ένοχοι για σοβαρά αδικήματα απολαύουν του τεκμηρίου της αθωότητας έως την οριστική τους καταδίκη, ενώ στο άρθρο 93.1.β όσοι τελούν υπό διοικητική ποινή ( και κατά συνέπεια με δυνατότητα έφεσης) αποτελούν αιτία άμεσου αποκλεισμού. Η ΕΟΚΕ δεν ζητά να καταστεί πιο «ευέλικτο» το άρθρο 93.1.β, αλλά να βρεθεί ένα συμπληρωματικό κριτήριο που να καθιστά λιγότερο «ανοικτό» το άρθρο 93.1.α.

3.4

Το κεφάλαιο που αφορά τις επιδοτήσεις (άρθρο 108 και επόμενα) χρήζει όλως ιδιαίτερης προσοχής, όχι μόνον λόγω του ευαίσθητου χαρακτήρα του αλλά και διότι η διάθεση του δημοσίου χρήματος σε μια πληθώρα διαφορετικών δικαιούχων, και για εντελώς διαφορετικούς λόγους, ενδέχεται να προκαλέσει επικρίσεις της κοινής γνώμης. Οι επικρίσεις αυτές μπορεί να είναι κατά το μάλλον ή ήττον δικαιολογημένες, αλλά συχνά οφείλονται σε μια πραγματική ή υποτιθέμενη έλλειψη διαφάνειας, θεωρούμενη ως έλλειψη διαφάνειας ακόμη και η δυσκολία κατανόησης των κανόνων και των κριτηρίων εφαρμογής τους. Πρέπει εξάλλου να αναγνωριστεί ότι κάθε άλλο παρά εύκολη είναι η σύνταξη κανόνων που αφορούν ένα τόσο ποικίλο και πολύμορφο σύνολο, με μια δύσκολη περιπτωσιολογία που πρέπει να καταλήξει σε συγκεκριμένα σχήματα. Η διαφάνεια (εννοούμενη εδώ κυρίως ως σαφήνεια εννοιών και γλώσσας) αποτελεί συνεπώς την μείζονα εγγύηση της διοίκησης έναντι ευθυνών που απορρέουν από το ευρύ περιθώριο της ελευθερίας αξιολόγησης.

3.4.1

Ένα πρώτο παράδειγμα δυσκολίας κατανόησης αποτελεί το άρθρο 109, το οποίο στην παράγραφο 2 ορίζει ότι «Η επιδότηση δεν είναι δυνατόν να αποσκοπεί ή να συνεπάγεται κέρδος» , ενώ η επόμενη παράγραφος 3, γ) λέει ότι «η παράγραφος 2 δεν ισχύει για ενέργειες με στόχο την ενίσχυση της οικονομικής επιφάνειας δικαιούχου ή την εξασφάλιση εσόδων». Περνά απαρατήρητη η πρακτική διαφορά μεταξύ «κέρδους» και «εσόδων»: η ΕΟΚΕ επιθυμεί να αποσαφηνιστεί η διατύπωση του κανόνα, τόσο επί της μορφής όσο και επί της ουσίας.

3.4.2

Το άρθρο 109.2, δ), ορίζει ότι η απαλλαγή από την απαγόρευση αποκόμισης κέρδους εφαρμόζεται και στις επιδοτήσεις μικρού ύψους, όταν αυτές έχουν τη μορφή (άρθρο 113 α, παράγραφος 1.γ), δ)) κατ' αποκοπήν ποσών ή κατ' αποκοπήν χρηματοδοτήσεων. Σχετικά με την έννοια «μικρό ύψος» ή «μικρό ποσό», η ΕΟΚΕ υπενθυμίζει τις παρατηρήσεις που έχει κάνει στο προηγούμενο σημείο 2.2: είναι απαραίτητο να βρεθεί ένα σημείο ισορροπίας για το τι είναι «επιδότηση μικρού ύψους» για την ΕΕ και τι «υποκειμενικά σημαντική επιδότηση» για τους δικαιούχους των επιδοτήσεων. Εν πάση περιπτώσει, το θέμα θα πρέπει να λυθεί στο πλαίσιο του ΔΚ και όχι στους κανόνες εφαρμογής.

3.4.3

Πάντα σχετικά με τις επιδοτήσεις, και ιδιαίτερα με τις επιδοτήσεις μικρού ύψους, σε κανένα σημείο του ΔΚ δεν αναφέρεται η υποχρέωση απόδοσης λογαριασμού, ούτε οποιαδήποτε υποχρέωση υποβολής εκθέσεων για την πραγματική χρήση των εισπρακτέων ποσών. Η ΕΟΚΕ σημειώνει την επιθυμία της Επιτροπής να μειώσει τις διοικητικές δαπάνες, αλλά δεν μπορεί να δεχτεί ότι το δημόσιο χρήμα διανέμεται χωρίς κανείς να έχει ιδέα πως χρησιμοποιείται στη συνέχεια. Θα πρέπει να προβλέπεται δειγματοληπτικός έλεγχος των λογαριασμών, ακόμη και κυρώσεις σε όποιον δεν τους παρουσιάζει, για την επιβεβαίωση της αρχής της υγιούς διαχείρισης του δημοσίου χρήματος.

3.4.4

Ακόμη και το άρθρο 114 δημιουργεί κάποιες αμφιβολίες. Στην παράγραφο 4 όπου ορίζεται ότι «ο διατάκτης είναι δυνατόν να επιβάλλει σε αιτούντες διοικητικές και χρηματικές κυρώσεις αποτελεσματικές, ανάλογες και αποτρεπτικές...» τίθεται το θεμιτό ερώτημα ποιες εγγυήσεις παρέχουν οι δικαιούχοι των επιδοτήσεων (που σε πολλές περιπτώσεις έχουν χαρακτηριστικά, και περιουσιακά στοιχεία, πολύ διαφορετικά από εκείνα των δικαιούχων των διαγωνισμών ή των συμβάσεων) ώστε να μπορούν ή να θέλουν να αντιμετωπίσουν τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τις κυρώσεις. Κατά τη γνώμη της ΕΟΚΕ, είναι απαραίτητο — στην περίπτωση αιτούντων που έχουν έδρα σε ένα κράτος μέλος — να μεσολαβεί το ίδιο το κράτος μέλος για τις αιτήσεις και να παρέχει τις εγγυήσεις εκπλήρωσης των υποχρεώσεων που απορρέουν από ενδεχόμενες διοικητικές ή χρηματικές κυρώσεις.

4.1

Η ΕΟΚΕ συμφωνεί με τη θέση της Επιτροπής στην πρότασή της να υιοθετηθεί ένας νέος δημοσιονομικός κανονισμός, ειδικότερα όσον αφορά την κατάργηση των εκ των προτέρων κεντρικών ελέγχων, και την αντικατάστασή τους από ελέγχους που να πραγματοποιούνται πριν τις πληρωμές σχεδίων που έχουν ήδη εγκριθεί.

4.2

Από την άλλη πλευρά, η ΕΟΚΕ συνιστά προσοχή στην αποδοχή των αιτήσεων των οικονομικών υπηρεσιών πολλών οργανισμών, που έχουν την τάση να απλοποιούν ή να καταργούν τις διατυπώσεις και τους ελέγχους για συμβάσεις και επιδοτήσεις «μικρού ύψους». Αν και συμφωνεί με το γεγονός ότι οι έλεγχοι είναι δαπανηροί, και σε πόρους και σε χρόνο, εκτιμά ότι η πρόθεση συγκράτησης των δαπανών θα πρέπει να μετριαστεί από τον αντίθετο συλλογισμό: την ανάγκη να μη δοθεί στους πολίτες της Ευρώπης και στους άλλους φορείς η εντύπωση απλοποίησης ή αδιαφορίας κατά τη διαχείριση «μικρών» ποσών.

4.3

Οι οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών ζητούν, από την πλευρά τους, κάθε αναθεώρηση του ΔΚ να πραγματοποιείται σε διαβούλευση με την Επιτροπή, με βάση την αμοιβαία κατανόηση και την συνεκτίμηση της ανάγκης για χρηστή οικονομική διαχείριση και για τα δύο μέρη. Η ΕΟΚΕ υποστηρίζει το αίτημα αυτό, υπενθυμίζει όμως ότι κάθε απόφαση πρέπει να υιοθετείται στο πλαίσιο της επιταγής για υγιή και διάφανη διαχείριση του δημοσίου χρήματος.