2.2.2017   

SK

Úradný vestník Európskej únie

C 34/8

Spravodajca:

José Antonio MORENO DÍAZ

Pomocný spravodajca:

Ákos TOPOLÁNSZKY

1.1.

Európska únia nie je len spoločným trhom; je to únia spoločných hodnôt, ako sa uvádza v článku 2 Zmluvy. Okrem toho uznáva práva, slobody a zásady stanovené v Charte základných práv EÚ. Tieto hodnoty, na ktorých je Európska únia založená, tvoria základ integrácie a sú súčasťou európskej identity. Okrem toho, že sú kritériami na pristúpenie, ich aj členské štáty musia následne dodržiavať v praxi. Je preto nevyhnutné, aby sa v prípade útoku na tieto hodnoty uplatňovali postupy uvedené v Zmluve. EHSV sa domnieva, že európske inštitúcie by pri svojich politických činnostiach mali zaujať iniciatívny a preventívny prístup, aby dokázali predvídať problémy a predchádzať im.

1.2.

EHSV je ako mnoho európskych organizácií občianskej spoločnosti znepokojený zhoršovaním dodržiavania ľudských práv, rozširujúcim sa populistickým a autoritárskym trendom a rizikom, ktoré predstavuje pre kvalitu demokracie a ochranu základných práv, práv, ktoré zaručujú Európsky dvor pre ľudské práva aj Súdny dvor Európskej únie a ktoré predstavujú všeobecné zásady legislatívy EÚ (1).

1.3.

Na uvedené hodnoty sa útočí v celej Európe. Mnoho organizácií občianskej spoločnosti odsudzuje situáciu vo viacerých členských štátoch a dúfa, že EHSV prijme nové iniciatívy, aby inštitúcie EÚ reagovali rozhodne. Nie je ohrozená len Európska únia, ale aj dôvera občanov vo vnútroštátne a európske demokratické inštitúcie. EHSV sa domnieva, že riziko je veľmi závažné a má systémovú povahu.

1.4.

Konkrétny obsah zásad a noriem, ktoré vyplývajú z právneho štátu, sa na vnútroštátnej úrovni môže odlišovať v závislosti od ústavného systému každého členského štátu. Tieto zásady a hodnoty EÚ sa však stanovujú v judikatúre Súdneho dvora Európskej únie a Európskeho súdu pre ľudské práva, ako aj v dokumentoch vypracovaných Radou Európy, najmä Benátskou komisiou. Tieto zásady zahŕňajú zákonnosť, čo znamená transparentný, zodpovedný, demokratický a pluralitný legislatívny proces; zákaz svojvôle zo strany predstaviteľov výkonnej moci; nezávislé a nestranné súdy; účinné súdne preskúmanie vrátane dodržiavania základných práv; rovnosť pred zákonom a ochranu ľudských práv vrátane práv osôb patriacich k menšinám.

1.5.

Súdny dvor Európskej únie aj Európsky súd pre ľudské práva potvrdili, že tieto zásady nie sú čisto formálnymi a procesnými požiadavkami, ale predstavujú prostriedky na zabezpečenie dodržiavania a rešpektovania demokracie a ľudských práv. Právny štát je ústavnou zásadou s procesnými a vecnými prvkami.

1.6.

Dodržiavanie zásad právneho štátu je neoddeliteľne spojené s rešpektovaním demokracie a základných práv: bez dodržiavania zásad právneho štátu nemôže existovať demokracia a ochrana základných práv a naopak: základné práva sú účinné len vtedy, keď sú vymáhateľné. Demokracia je chránená prostredníctvom zásadnej úlohy súdnictva vrátane ústavných súdov. Treba doplniť, že ide o práva ľudí, nie práva členských štátov alebo vlád. Naliehavou prioritou by preto mala byť ich obhajoba.

1.7.

So zreteľom na prácu Výboru pre ústavné veci Európskeho parlamentu a po zohľadnení správ Komisie a uznesenia Európskeho parlamentu z 27. februára 2014 o situácii v oblasti základných práv v Európskej únii je EHSV presvedčený, že článok 51 (2) Charty základných práv EÚ by sa mal v primeranom čase pozmeniť, aby sa rozšíril jeho rozsah a aby sa zabezpečilo, aby boli všetky ustanovenia Charty uplatniteľné v členských štátoch (3).

1.8.

Súdny dvor Európskej únie a Európsky súd pre ľudské práva vedú pravidelný dialóg; tento dialóg by sa dal ešte posilniť, keby sa EÚ zmluvne zaviazala dodržiavať Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd (EDĽP). EHSV navrhuje, aby Komisia v prvej polovici roka 2017 predložila návrh, aby EÚ podpísala tento dohovor, ako sa uvádza v článku 6 ods. 2 zmluvy.

1.9.

Povinnosti uložené kandidátskym krajinám na základe kodanských kritérií sa v členských štátoch po ich pristúpení k EÚ musia v zmysle článku 2 zmluvy naďalej uplatňovať, a EHSV je preto presvedčený, že všetky členské štáty by sa mali priebežne hodnotiť s cieľom overiť, či naďalej dodržiavajú základné hodnoty EÚ, a s cieľom predchádzať narúšaniu vzájomnej dôvery.

1.10.

EHSV je presvedčený, že inštitúcie EÚ musia posilniť postupy a mechanizmy na ochranu a presadzovanie demokracie, právneho štátu a základných práv vo všetkých členských štátoch. V posledných rokoch, najmä pred rokom 2014, sme si s obavami všimli, že Komisii sa napriek tomu, že v niekoľkých prípadoch začala konanie vo veci porušenia predpisov, nepodarilo účinne vykonávať svoju úlohu strážkyne zmlúv a že nebola schopná zabezpečiť primeranú reakciu na porušovanie európskych zásad a hodnôt, ku ktorému došlo v niekoľkých členských štátoch.

1.11.

EHSV nabáda Komisiu, aby zvolila aktívny prístup pri ochrane a obhajovaní hodnôt a zásad EÚ vymedzených článkom 2 Zmluvy o EÚ vo všetkých členských štátoch a v plnom rozsahu využívala platný rámec z roku 2014.

1.12.

EHSV navrhuje prijatie spoločného prístupu tromi hlavnými inštitúciami EÚ (Komisiou, Radou a Parlamentom). Dialóg a spolupráca medzi inštitúciami sú pri takej významnej otázke zásadné. EHSV odporúča, aby Rada podporila existujúci rámec Komisie, a to prijatím rozhodnutia Rady, ktorým sa tento rámec upevní a ďalej sa podporí posilňovanie právneho štátu.

1.13.

Organizácie občianskej spoločnosti zohrávajú kľúčovú úlohu pri presadzovaní demokratických hodnôt, pri náležitom fungovaní právneho štátu a ochrane základných práv. Vzhľadom na zmenšovanie demokratického priestoru a obmedzenia, ktorým MVO čelia v členských štátoch, je pozitívna úloha, ktorú MVO zohrávajú v blízkosti občanov, obdivuhodná. Výbor veľmi aktívne pracuje so sociálnymi partnermi a MVO na ochrane základných práv a práv menšín, utečencov a imigrantov.

1.14.

EHSV, orgán zastupujúci európsku organizovanú občiansku spoločnosť, si želá začať dialóg s Radou, Komisiou a Parlamentom s cieľom zlepšiť správu vecí verejných a posilniť koordináciu politík medzi inštitúciami EÚ a členskými štátmi, ako aj s cieľom zaviesť systém včasného varovania.

1.15.

EHSV sa domnieva, že je nevyhnutné vytvoriť právne záväzný európsky mechanizmus, rámec, do ktorého sa aktívne zapoja Komisia, Parlament a Rada a v ktorom bude EHSV zohrávať významnú úlohu zastupovaním občianskej spoločnosti. Tento mechanizmus doplní rámec Komisie a medzivládny dialóg, ktorý zaviedla Rada. Tento mechanizmus by sa mohol nazývať „nový kodanský mechanizmus“ (4) a podliehal by demokratickému a súdnemu dohľadu (5).

V rámci tohto mechanizmu by sa mali okrem iného preskúmať aspekty, ako sú zákonnosť, hierarchia noriem, právna istota, rovnosť, nediskriminácia, slobodný prístup k spravodlivosti a riadnemu procesu, predchádzanie zneužívaniu zákona a svojvôli zo strany verejných orgánov, deľba moci, dodržiavanie a ochrana politickej plurality, menšín a sociálnej a sexuálnej rozmanitosti atď., dodržiavanie slobody prejavu a tlače, a to s ohľadom na určenie súčasných nedostatkov a výzvu na ich nápravu.

1.16.

Výbor si želá, aby sa prijal návrh správy, o ktorom rokuje Výbor pre občianske slobody, spravodlivosť a vnútorné veci Európskeho parlamentu, aby sa dosiahla medziinštitucionálna dohoda o vykonávaní Paktu Európskej únie o demokracii, právnom štáte a základných právach. EHSV vo všeobecnosti podporuje návrh, pretože obsahuje základ vykonávania medziinštitucionálnej dohody, ktorá je právne záväzná a posilňuje európsku správu vecí verejných a koordináciu politík medzi inštitúciami EÚ a členskými štátmi. EHSV by mal byť zapojený do tohto paktu, čím by sa zabezpečila diskusia občianskej spoločnosti v EHSV, pričom EHSV by mal mať úlohu v navrhovanom semestri v oblasti demokracie, právneho štátu a základných práv.

1.17.

Mechanizmus by mal byť založený na ukazovateľoch, ktoré sú zase založené na kvantitatívnych a kvalitatívnych údajoch:

1.18.

Výbor zdôrazňuje význam hláv I, II, III a IV charty pre vypracovanie ukazovateľov, pričom zohľadňuje, že základné hospodárske, sociálne a kultúrne práva sú „neoddeliteľné“ od občianskych a politických práv.

1.19.

Je dôležité, aby členské štáty, ako aj inštitúcie, orgány a agentúry EÚ dodržiavali základné práva vrátane sociálnych práv, a to najmä v časoch krízy. Malo by sa to vzťahovať aj na vzťahy a dohody s tretími krajinami, a to nielen z hľadiska súladu s týmito právami, ale aj zabezpečenia, aby sa presadzovali.

1.20.

Mechanizmus si vyžaduje zavedenie systému monitorovania a hodnotenia použitím transparentných postupov. Agentúre pre základné práva by sa výslovne mal poskytnúť mandát na pomoc takémuto mechanizmu. EHSV podporuje návrh Parlamentu vytvoriť skupinu nezávislých odborníkov (6), ktorej bude predsedať vedecký výbor FRA.

1.21.

Výbor navrhuje, aby bol súčasťou tejto skupiny. Navrhuje aj, aby týmito odborníkmi vymenovanými príslušnými vládami boli ombudsmani každého členského štátu.

1.22.

Na základe ukazovateľov a pomocou transparentných postupov bude skupina odborníkov skúmať a posudzovať situáciu v každom členskom štáte. EHSV môže prispieť tým, že bude organizovať služobné cesty do členských štátov s cieľom preskúmať situáciu v spolupráci s miestnou občianskou spoločnosťou a vypracúvať správy.

1.23.

EHSV podporuje vykonávanie semestra v oblasti demokracie, právneho štátu a základných práv. Na základe správ odborníkov Komisia každoročne vypracuje správy pre jednotlivé krajiny vrátane odporúčaní, Parlament bude viesť medziparlamentnú diskusiu a vypracuje uznesenie, Rada bude viesť každoročný dialóg a prijme závery. Mechanizmus musí fungovať v kontexte nového ročného politického cyklu s cieľom zabezpečiť spoločný a jednotný prístup v EÚ.

1.24.

Výbor by sa rád zúčastnil na príprave medziinštitucionálnej dohody a môže zvážiť zriadenie stálej skupiny s cieľom organizovať vypočutia s občianskou spoločnosťou a vypracúvať správy v tejto súvislosti.

1.25.

Ako súčasť semestra v oblasti demokracie, právneho štátu a základných práv v spolupráci s organizáciami občianskej spoločnosti by výbor mohol zorganizovať výročné fórum na preskúmanie situácie v oblasti demokracie, právneho štátu a základných práv a mohol by vypracovať návrhy a odporúčania, ktoré by sa postúpili Komisii, Rade a Parlamentu. Výbor by tiež mohol spolupracovať s ostatnými inštitúciami pri vypracúvaní posúdení vplyvu.

2.1.

V posledných rokoch sa zdôraznil nedostatok primeraných mechanizmov na ochranu hodnôt stanovených v článku 2 Zmluvy o Európskej únii (ZEÚ), v ktorom sa uvádza, že „Únia je založená na hodnotách úcty k ľudskej dôstojnosti, slobody, demokracie, rovnosti, právneho štátu a rešpektovania ľudských práv vrátane práv osôb patriacich k menšinám. Tieto hodnoty sú spoločné členským štátom v spoločnosti, v ktorej prevláda pluralizmus, nediskriminácia, tolerancia, spravodlivosť, solidarita a rovnosť medzi ženami a mužmi.“

2.2.

Únia je založená na týchto hodnotách, ktoré zahŕňajú rešpektovanie demokracie, právneho štátu a ochranu ľudských práv. EÚ má príležitosť overiť súlad s týmito hodnotami pred pristúpením štátu k EÚ podľa kritérií známych ako „kodanské kritériá“ alebo „prístupové kritériá“ (7). Predpokladom členstva je, aby žiadateľská krajina zabezpečila stabilitu inštitúcií zaručujúcich demokraciu, právny štát, ľudské práva a rešpektovanie a ochranu menšín.

2.3.

Po pristúpení sa však na členské štáty nevzťahuje žiadny podobný mechanizmus. Nedostatočnému mechanizmu monitorovania demokracie, právneho štátu a základných práv sa hovorí „kodanská dilema“.

2.4.

Riadne fungovanie EÚ je založené na „vzájomnej dôvere“ medzi európskymi inštitúciami a členskými štátmi, ako aj medzi samotnými členskými štátmi, na dôvere, že prijaté zákony a politické rozhodnutia sú v súlade s rovnakými zásadami v oblasti právneho štátu, demokracie a základných práv. To vytvára rovnaké podmienky medzi členskými štátmi, pokiaľ ide o voľný pohyb osôb, tovarov, služieb a kapitálu. Vďaka tomu môžu vlády spolupracovať v oblasti spravodlivosti a vnútorných záležitostí vrátane trestného práva, azylu a prisťahovalectva.

2.5.

Európska únia bola vytvorená s cieľom zaistiť mier a prosperitu v jej členských štátoch a zvýšiť blahobyt jej národov, pričom to záleží nielen od existencie voľného obchodu, ale aj od ochrany základných hodnôt EÚ. Tieto základné hodnoty zabezpečujú, aby občania EÚ mohli žiť bez útlaku a neznášanlivosti s demokraticky zvolenými a zodpovednými vládami, ktoré konajú v súlade so zásadami právneho štátu.

2.6.

V posledných rokoch podnietili politické a legislatívne rozhodnutia prijaté v rozličných členských štátoch diskusie a spory s európskymi inštitúciami a s ostatnými členskými štátmi, a tak došlo k narušeniu „vzájomnej dôvery“. V mnohých prípadoch neboli náležite zohľadnené pravidlá demokracie, právneho štátu a základných práv, pričom Európska únia nebola schopná zabezpečiť primeranú reakciu.

2.7.

EHSV s veľkými obavami konštatuje, že v rôznych členských štátoch sa prijímajú právne predpisy a vykonávajú politiky, ktoré naznačujú vážne zhoršenie kvality demokracie: porušovanie ľudských práv, najmä práv menšín, nedostatočnú nezávislosť súdnictva a ústavných súdov, obmedzenia deľby moci, obmedzovanie slobody tlače, slobody prejavu, slobody zhromažďovania, obmedzenia slobody združovania, slobody informácií, kolektívnych konzultácií a vyjednávania, ako aj obmedzenie iných základných občianskych a sociálnych práv. Európska únia už pri viacerých príležitostiach čelila krízam v niektorých členských štátoch vyplývajúcich zo špecifických otázok týkajúcich sa právneho štátu a Komisia riešila tieto udalosti tak, že vyvíjala politický tlak a začala konania vo veci porušenia právnych predpisov.

2.8.

Doteraz sa nijako nevyužili preventívne a sankčné mechanizmy uvedené v článku 7 ZEÚ, ktorý je jediným článkom v zmluvách, v ktorom sa rieši porušovanie zásad demokracie, právneho štátu a základných práv v oblastiach mimo legislatívnej právomoci EÚ. Existujú dva prístupy, jeden je preventívny, druhý je založený na sankciách. V praxi sa však tieto prístupy nikdy nevyužili, a to z dôvodu politického dosahu a prísnych požiadaviek, ktorými sa riadilo ich vykonávanie: len v prípade „jasného rizika“ a „vážneho a pretrvávajúceho porušovania“.

2.9.

Komisia a Parlament môžu zasiahnuť v preventívnej fáze. V druhej fáze môže Rada udeliť sankciu členskému štátu, a to pozastavením určitých práv vrátane hlasovacích práv ich zástupcov v Rade.

2.10.

Rada má však pri uplatňovaní široký priestor na voľnú úvahu, keďže nemá k dispozícii osobitné a transparentné kritériá týkajúce sa aktivácie tohto postupu či ukazovateľov, ktoré použije, ani podoby postupov hodnotenia. Európsky parlament, Európska komisia a Súdny dvor majú v týchto situáciách veľmi obmedzený mandát (8) a neexistuje ani žiadne ustanovenie týkajúce sa konzultácie s EHSV.

3.1.

Európska komisia prijala v marci 2014 oznámenie s názvom Nový rámec EÚ na posilnenie právneho štátu (COM(2014) 158). Rámec sa využije v prípadoch, keď členské štáty prijímajú opatrenia alebo tolerujú situácie, ktoré sú systematické a je pravdepodobné, že majú nepriaznivý vplyv na celistvosť, stabilitu alebo riadne fungovanie inštitúcií a ochranných mechanizmov zavedených na vnútroštátnej úrovni na zabezpečenie právneho štátu. To by zahŕňalo otázky týkajúce sa ich ústavných štruktúr, deľby moci, nezávislosti a nestrannosti súdnictva alebo ich systému súdnej kontroly vrátane ústavného súdnictva.

3.2.

Cieľom rámca Komisie je riešiť ohrozenia právneho štátu v členských štátoch pred splnením podmienok na aktiváciu mechanizmov stanovených v článku 7 ZEÚ. Za to je zodpovedná Komisia a cieľom je preklenúť medzeru. Nie je to alternatíva, ale mechanizmus, ktorý časovo predchádza použitiu mechanizmov podľa článku 7 a dopĺňa ich. V prípadoch, keď existuje jasný dôkaz o existencii systémového ohrozenia právneho štátu v členskom štáte, by tento rámec uľahčil štruktúrovaný dialóg medzi Európskou komisiou a členským štátom. Proces výmeny by mal tri hlavné etapy: stanovisko Komisie, odporúčanie Komisie a činnosti nadväzujúce na odporúčanie. Komisia môže pri vykonávaní hodnotenia konzultovať s odborníkmi (9).

3.3.

Výbor víta rámec na posilnenie právneho štátu, ktorý prijala Európska komisia. Tento rámec má však niekoľko obmedzení:

3.3.1.

V rámci hodnotenia sa nestanovujú pravidelné porovnávacie analýzy problémov a sporov predložených členskými štátmi vo vzťahu k demokracii, právnemu štátu a základným právam. Podľa vymedzenia sa rámec môže aktivovať len vtedy, keď sa tento problém stal „systémovým“, čo predstavuje vysoké prahové hodnoty. K „systémovej“ hrozbe môže dôjsť, keď súdnictvo už nie je schopné zabezpečiť, aby vláda konala v rámci obmedzení zákona, čo už je pomerne neskoro.

3.3.2.

Spôsob, akým Komisia analyzuje informácie, musí byť transparentný a musia existovať osobitné ukazovatele alebo objektívne postupy. Musí tiež zaviesť protokoly týkajúce sa konzultácií s občianskou spoločnosťou a EHSV.

3.3.3.

Rámec nezahŕňa žiadnu osobitnú úlohu pre Európsky parlament, hoci Parlament v tejto súvislosti začal svoje vlastné politické iniciatívy.

3.3.4.

Neposkytuje ani žiadny model užšej medziinštitucionálnej spolupráce.

3.4.

EHSV je znepokojený aj tým, že Rada nepodnikla žiadne následné kroky v nadväznosti na rámec s cieľom posilniť právny štát.

3.4.1.

Rada pre všeobecné záležitosti na svojom zasadnutí 16. decembra 2014 prijala závery o úlohe Rady pri zabezpečovaní dodržiavania právneho štátu. Rada sa zaviazala zaviesť každoročný dialóg medzi členskými štátmi, ktorý sa bude konať v rámci Rady pre všeobecné záležitosti a ktorý bude pripravený výborom Coreper. Luxemburské predsedníctvo začalo tento dialóg v novembri 2015 a má sa vzťahovať na rozličné konkrétne témy, ktoré ešte neboli zverejnené: vlády boli vyzvané, aby hovorili o akomkoľvek aspekte právneho štátu, o ktorom chcú, a aby uviedli jeden príklad, kde sa im ho darí dodržiavať dobre, a jeden príklad, kde je to pre nich výzvou. Výsledkom však bola skôr séria monológov ako dialóg. Štáty medzi sebou spolu príliš nekomunikovali a neposkytovali si podporu, pomoc či kritiku, neboli vydané ani prijaté žiadne odporúčania a ani sa nezaviazali prijať následné opatrenia na zlepšenie zistených problémov. Na konci roka 2016 počas slovenského predsedníctva uskutoční Rada hodnotenie tejto skúsenosti.

3.4.2.

V záveroch Rady sa nezohľadnil rámec Komisie v oblasti právneho štátu ani sa naň neodkazovalo. Závery neposkytujú jasný obraz o presnej úlohe, ktorú budú Komisia, Parlament a EHSV zohrávať v tomto dialógu.

3.5.

Komisia predsedu Junckera určila právny štát za jednu zo svojich priorít a vymenovala pána Timmermansa za podpredsedu zodpovedného za právny štát a základné práva. Nie je však známe, či Komisia vypracuje kritériá a ukazovatele na vykonávanie rámca právneho štátu.

3.6.

Európska komisia prvýkrát aktivovala tento rámec v prípade Poľska začatím konania pre porušenie pravidiel EÚ, pričom zohľadnila kritické posúdenie stavu Benátskou komisiou, ktorá je orgánom Rady Európy (10).

3.7.

Výbor pre občianske slobody, spravodlivosť a vnútorné veci Európskeho parlamentu v súčasnosti prerokúva návrh správy z vlastnej iniciatívy (11) na tému „odporúčanie pre Komisiu o zriadení mechanizmu EÚ v oblasti demokracie, právneho štátu a základných práv“ (2015/2254 (INL) – Spravodajkyňa: Sophia in’t Veld), v ktorom okrem iného „žiada Komisiu, aby do konca roku 2016 na základe článku 295 ZFEÚ predložila návrh na uzatvorenie paktu EÚ o demokracii, právnom štáte a základných právach v podobe medziinštitucionálnej dohody, v ktorej sa stanovujú opatrenia umožňujúce spoluprácu inštitúcií Únie a jej členských štátov v rámci článku 7 ZEÚ a ktorou sa zjednocujú, zlaďujú a dopĺňajú súčasné mechanizmy, a to na základe podrobných odporúčaní uvedených v prílohe k tomuto uzneseniu“.

3.7.1.

Príloha obsahuje NÁVRH MEDZIINŠTITUCIONÁLNEJ DOHODY: PAKT EURÓPSKEJ ÚNIE O DEMOKRACII, PRÁVNOM ŠTÁTE A ZÁKLADNÝCH PRÁVACH, ktorý sa musí dohodnúť medzi Parlamentom, Radou a Komisiou.

3.7.2.

Pakt obsahuje porovnávací prehľad, každoročnú medziparlamentnú diskusiu a opatrenia na nápravu možných rizík a porušení a na aktiváciu preventívnych alebo nápravných opatrení podľa článku 7.

3.7.3.

Parlament navrhuje zavedenie semestra v oblasti medziinštitucionálnej demokracie, právneho štátu a základných práv s cieľom začleniť rámec Komisie, každoročný dialóg Rady a medziparlamentnú diskusiu. Európskemu semestru bude pomáhať sekretariát a skupina odborníkov, ktorej bude predsedať predseda vedeckého výboru FRA, ktorý vypracuje ukazovatele a zhodnotí situáciu v členských štátoch a odporúčania.

3.7.4.

Politický cyklus v oblasti demokracie, právneho štátu a základných práv bude zahŕňať výročné správy Komisie, Rady a Parlamentu a bude zriadená medziinštitucionálna pracovná skupina pre posúdenie vplyvu.