2.2.2017   

SL

Uradni list Evropske unije

C 34/8

Poročevalec:

José Antonio MORENO DÍAZ

Soporočevalec:

Ákos TOPOLÁNSZKY

1.1

Evropska unija ni le skupni trg, temveč je – kot določa člen 2 Pogodbe – unija skupnih vrednot. Poleg tega priznava pravice, svoboščine in načela iz Listine EU o temeljnih pravicah. To so vrednote, na katerih Unija temelji; hkrati so podlaga za povezovanje in del evropske identitete. Poleg tega, da so merila za pristop, jih morajo države članice spoštovati tudi pozneje, v praksi. Zato je ključnega pomena uporabiti postopke iz Pogodbe, če so te vrednote ogrožene. EESO meni, da bi morale evropske institucije proaktivno in preventivno pristopati k izvajanju svojih političnih dejavnostih, s čimer bi lahko predvidele in preprečile probleme.

1.2

Kot mnoge evropske organizacije civilne družbe je tudi EESO izredno zaskrbljen zaradi poslabšanja stanja človekovih pravic ter zaradi populističnih in avtoritarnih teženj, ki se širijo, in s tem povezanih tveganj za demokracijo in varstvo temeljnih pravic, tj. pravic, za katere jamčita Evropsko sodišče za človekove pravice in Sodišče Evropske unije ter ki so ključna načela prava EU (1).

1.3

Zgoraj navedene vrednote so ogrožene v vsej Evropi. Mnoge organizacije civilne družbe obsojajo stanje v več državah članicah in upajo, da bo EESO sprejel nove pobude za odločen odziv institucij EU. V nevarnosti sta ne le Evropska unija, temveč tudi zaupanje državljanov v nacionalne in evropske demokratične institucije. Po mnenju EESO je ta nevarnost zelo resna in sistemske narave.

1.4

Konkretna vsebina načel in standardov, ki izhajajo iz pravne države, se lahko na nacionalni ravni razlikuje glede na ustavni sistem posameznih držav članic. Vendar pa ta načela in vrednote EU temeljijo na sodni praksi Sodišča Evropske unije in Evropskega sodišča za človekove pravice ter na dokumentih Sveta Evrope, zlasti Beneške komisije. Mednje sodijo: zakonitost, kar pomeni pregleden, odgovoren, demokratičen in pluralističen zakonodajni postopek, prepoved samovoljnega ravnanja izvršilnih oblasti, neodvisnost in nepristranskost sodstva, učinkovit sodni nadzor, vključno s spoštovanjem temeljnih pravic, enakost pred zakonom in varstvo človekovih pravic, kar velja tudi za pripadnike manjšin.

1.5

Tako Sodišče Evropske unije kot Evropsko sodišče za človekove pravice sta potrdili, da ta načela niso zgolj formalne in postopkovne zahteve, temveč so sredstvo za zagotovitev ohranjanja in spoštovanja demokracije in človekovih pravic. Pravna država je ustavno načelo, ki ima tako postopkovne kot vsebinske elemente.

1.6

Spoštovanje načela pravne države je neizogibno povezano s spoštovanjem demokracije in temeljnih pravic: brez spoštovanja načela pravne države ni demokracije in varstva temeljnih pravic ter obratno – temeljne pravice so učinkovite le, če so iztožljive. Demokracijo varuje ključna vloga sodstva, tudi ustavnih sodišč. Treba pa je dodati, da govorimo o pravicah ljudi, ne držav članic ali vlad, zato mora biti njihovo varstvo najpomembnejša naloga.

1.7

Glede na delo Odbora Evropskega parlamenta za ustavne zadeve ter ob upoštevanju poročil Komisije in resolucije Evropskega parlamenta z dne 27. februarja 2014 o razmerah na področju temeljnih pravic v Evropski uniji EESO meni, da bi bilo treba pravočasno spremeniti člen 51 (2) Listine EU o temeljnih pravicah tako, da se razširi njegovo področje uporabe in se zagotovi, da se v državah članicah uporabljajo vse določbe Listine (3).

1.8

Med Sodiščem Evropske unije in Evropskim sodiščem za temeljne pravice redno poteka dialog, ki bi ga lahko poglobili, če bi EU podpisala Konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin. EESO predlaga, naj Komisija v prvi polovici leta 2017 poda predlog o pristopu EU k tej konvenciji, kot določa člen 6(2) Pogodbe.

1.9

Obveznosti, ki zavezujejo države kandidatke v okviru københavnskih meril, skladno s členom 2 Pogodbe veljajo za države članice tudi po njihovi pridružitvi EU. Zato bi bilo treba po mnenju EESO vse države članice redno ocenjevati, da se preveri spoštovanje temeljnih vrednot EU in prepreči izguba vzajemnega zaupanja.

1.10

EESO meni, da morajo institucije EU okrepiti postopke in mehanizme za zaščito in bran demokracije, pravne države in temeljnih pravic v vseh državah članicah. V zadnjih letih in zlasti pred letom 2014 smo z zaskrbljenostjo ugotavljali, da Komisija kot varuhinja Pogodb ni uspešno opravljala svoje naloge in se ni bila zmožna ustrezno odzvati na kršitve evropskih načel in vrednot v več državah članicah, čeprav je v nekaterih primerih sprožila postopke za ugotavljanje kršitev.

1.11

EESO spodbuja Komisijo, naj pri zaščiti in ohranjanju vrednot in načel EU v vseh državah članicah zavzame aktivni pristop, kot določa člen 2 PEU, ter naj v čim večji meri uporabi okvir iz leta 2014.

1.12

EESO predlaga, naj tri največje institucije EU (Komisija, Svet in Parlament) sprejmejo skupen pristop. Dialog in sodelovanje med institucijami sta pri tako pomembnem vprašanju ključna. EESO priporoča, naj Svet podpre okvir Komisije s sprejetjem sklepa, s katerim bo okvir okrepil in podprl nadaljnjo krepitev načela pravne države.

1.13

Organizacije civilne družbe imajo ključno vlogo pri spodbujanju demokratičnih vrednot, pravilnem delovanju pravne države in zaščiti temeljnih pravic. Glede na kratenje demokratičnega prostora in omejitve, s katerimi se soočajo nevladne organizacije v državah članicah, je njihova pozitivna vloga na kraju samem občudovanja vredna. Odbor zelo aktivno sodeluje s socialnimi partnerji in nevladnimi organizacijami na področju varstva temeljnih pravic ter pravic manjšin, beguncev in priseljencev.

1.14

EESO želi kot organ, ki zastopa evropsko organizirano civilno družbo, začeti dialog s Svetom, Komisijo in Parlamentom, da bi se izboljšalo upravljanje in poglobilo politično usklajevanje med institucijami EU ter državami članicami, pa tudi z namenom vzpostaviti sistem zgodnjega opozarjanja.

1.15

Po mnenju EESO je nujen pravno zavezujoč evropski mehanizem, tj. okvir, v katerega bodo aktivno vključeni Komisija, Parlament in Svet ter v katerem bo imel EESO pomembno vlogo kot zastopnik civilne družbe. Ta mehanizem bo dopolnil okvir Komisije in medvladni dialog, ki ga je začel Svet. Lahko bi ga poimenovali „novi københavnski mehanizem“ (4) ter ga podvrgli demokratičnemu in sodnemu nadzoru (5).

S tem mehanizmom bi bilo treba med drugim preučiti vidike, kot so zakonitost, hierarhija predpisov, pravna varnost, enakost, nediskriminacija, prost dostop do sodišč in pravični sodni postopki, preprečevanje zlorabe zakonov in samovoljnega ravnanja javnih oblasti, ločitev pristojnosti, spoštovanje in zaščita političnega pluralizma, manjšin, socialne in spolne raznolikosti ipd. ter spoštovanje svobode izražanja in tiska. Cilj je odkriti pomanjkljivosti in pozvati k njihovi odpravi.

1.16

Odbor želi, da bi bil osnutek poročila, o katerem razpravlja Odbor LIBE Evropskega parlamenta, sprejet in da bi bil dosežen medinstitucionalni dogovor o izvajanju pakta Evropske unije za demokracijo, pravno državo in temeljne pravice. EESO na splošno podpira predlog, saj je pravno zavezujoča osnova za izvajanje medinstitucionalnega sporazuma, ki krepi evropsko upravljanje in politično usklajevanje med institucijami EU ter državami članicami. EESO bi moral biti vključen v ta pakt in omogočiti razpravo civilne družbe v EESO. Poleg tega bi moral sodelovati pri predlaganem semestru za demokracijo, pravno državo in temeljne pravice.

1.17

Mehanizem bi moral temeljiti na kazalnikih, ki se opirajo na kvantitativne in kvalitativne podatke:

1.18

Odbor opozarja na pomen naslovov I, II, III in IV Listine za pripravo kazalnikov, pri čemer je treba upoštevati, da so temeljne ekonomske, socialne in kulturne pravice neločljivo povezane s civilnimi in političnimi.

1.19

Tako države članice kot institucije, organi in agencije EU morajo spoštovati temeljne pravice, vključno s socialnimi, tudi v kriznih časih. To mora veljati tudi v odnosih in sporazumih s tretjimi državami, pri čemer ne gre le za izpolnjevanje meril, temveč tudi za zagotavljanje, da se pravice upoštevajo v praksi.

1.20

Mehanizem zahteva uvedbo sistema nadzora in ocenjevanja ob uporabi preglednih postopkov. Agencija za temeljne pravice bi morala biti izrecno zadolžena za pomoč pri takšnem mehanizmu. EESO podpira predlog Parlamenta za ustanovitev skupine neodvisnih strokovnjakov (6) pod vodstvom predsednika znanstvenega odbora Agencije za temeljne pravice.

1.21

Odbor predlaga, da se ga vključi v skupino neodvisnih strokovnjakov ter da države članice kot strokovnjake imenujejo svoje varuhe človekovih pravic.

1.22

Skupina strokovnjakov bo na podlagi kazalnikov in transparentnih postopkov pregledala in ocenila razmere v vsaki državi članici. EESO lahko pri tem pomaga tako, da organizira misije v države članice za oceno položaja lokalne civilne družbe in pripravi poročila.

1.23

EESO podpira semester za demokracijo, pravno državo in temeljne pravice. Komisija bo na podlagi poročil strokovnjakov vsako leto pripravila poročila za posamezne države, ki bodo vsebovala tudi priporočila. Parlament bo organiziral medparlamentarno razpravo in pripravil resolucijo, Svet pa bo organiziral letni dialog in sprejel sklepe. Mehanizem mora delovati v okviru novega letnega političnega cikla z namenom, da se v EU zagotovi skupen in usklajen pristop.

1.24

Odbor želi sodelovati pri pripravah medinstitucionalnega dogovora in bo morebiti razmislil o ustanovitvi stalne skupine, ki bi organizirala posvetovanja s civilno družbo ter pripravljala mnenja in poročila o teh vprašanjih.

1.25

V okviru semestra za demokracijo, pravno državo in temeljne pravice ter v sodelovanju z organizacijami civilne družbe bi lahko organiziral letni forum za pregled stanja na področju demokracije, pravne države in temeljnih pravic ter pripravil predloge in priporočila, ki bi jih poslal Komisiji, Svetu in Parlamentu. Z drugimi institucijami bi lahko sodeloval tudi pri pripravi ocen učinka.

2.1

V zadnjih nekaj letih se je izkazalo, da ni primernih mehanizmov za zaščito vrednot iz člena 2 Pogodbe o Evropski uniji (PEU),v katerem je navedeno, da „Unija temelji na vrednotah spoštovanja človekovega dostojanstva, svobode, demokracije, enakosti, pravne države in spoštovanja človekovih pravic, vključno s pravicami pripadnikov manjšin. Te vrednote so skupne vsem državam članicam v družbi, ki jo označujejo pluralizem, nediskriminacija, strpnost, pravičnost, solidarnost ter enakost žensk in moških.“

2.2

Unija temelji na teh vrednotah, ki pomenijo spoštovanje demokracije in pravne države ter zaščito človekovih pravic. EU lahko spoštovanje teh vrednot preveri med pripravami na pristop posameznih držav k EU na podlagi t. i. københavnskih meril ali meril za pristop (7). Za članstvo v EU morajo države kandidatke zagotoviti stabilnost institucij, ki so jamstvo za demokracijo, pravno državo, človekove pravice ter spoštovanje in varstvo manjšin.

2.3

Podobnega mehanizma, ki bi se po pristopu države k EU uporabljal za nadzor demokracije, delovanja pravne države in spoštovanja človekovih pravic, pa ni; to stanje je znano kot „københavnska dilema“.

2.4

Pravilno delovanje EU temelji na „vzajemnem zaupanju“ med evropskimi institucijami in državami članicami ter med samimi državami članicami – zaupanju, da so v sprejetih zakonodajnih in političnih odločitvah upoštevana ista načela v zvezi s pravno državo, demokracijo in temeljnimi pravicami. To zagotavlja enake konkurenčne pogoje med državami članicami z vidika prostega pretoka oseb, blaga, storitev in kapitala. Poleg tega vladam omogoča sodelovanje na področju pravosodja in notranjih zadev, med drugim tudi kazenskega prava, azila in priseljevanja.

2.5

Evropska unija je bila ustanovljena z namenom zagotavljati mir in blaginjo v vseh državah članicah ter izboljšati kakovost življenja njenih prebivalcev; pogoj za njen obstoj je ne le prosta trgovina, temveč tudi zaščita njenih temeljnih vrednot. Te zagotavljajo, da lahko državljani EU živijo brez zatiranja in nestrpnosti z demokratično izvoljenimi in odgovornimi vladami, ki delujejo v skladu z načeli pravne države.

2.6

Politične in zakonodajne odločitve, ki so bile v zadnjih letih sprejete v različnih državah članicah, so sprožile razprave in spore z evropskimi institucijami in drugimi državami članicami ter načele „vzajemno zaupanje“. V mnogih primerih niso bila ustrezno upoštevana pravila demokracije, pravna država in temeljne pravice, Evropska unija pa ni bila zmožna ustrezno reagirati.

2.7

EESO z veliko zaskrbljenostjo ugotavlja, da je veliko držav članic sprejelo zakone in izvaja politike, ki kažejo na hudo znižanje ravni demokracije: gre za kršitve človekovih pravic, zlasti pravic manjšin, premajhno neodvisnost sodstva in ustavnih sodišč, omejitve pri porazdelitvi pristojnosti, omejevanje svobode tiska, izražanja mnenja, zbiranja in združevanja, obveščanja, kolektivnih pogajanj in sklepanja kolektivnih pogodb ter omejevanje drugih temeljnih državljanskih in socialnih pravic. Evropska unija je bila že večkrat soočena s krizo v nekaterih državah članicah zaradi specifičnih vprašanj, povezanih s pravno državo. Komisija se je nanje odzvala s političnim pritiskom ter začetkom postopkov za ugotavljanje kršitev.

2.8

Doslej še ni bil izveden nobeden od preventivnih in korektivnih ukrepov iz člena 7 PEU, ki je edini člen v Pogodbah, ki obravnava kršitve demokracije, pravne države in temeljnih pravic na področjih zunaj zakonodajne pristojnosti EU. Obstajata dva pristopa, preventivni in korektivni. Nobeden od njiju še ni bil izveden v praksi zaradi političnih posledic in strogih zahtev glede njune uporabe: izključno v primeru „očitnega tveganja“, da država članica „huje in vztrajno krši“ vrednote.

2.9

Komisija in Evropski parlament lahko ukrepata v preventivni fazi. V drugi fazi lahko Svet državo članico kaznuje tako, da ji začasno odvzame nekatere pravice, vključno z glasovalnimi pravicami predstavnikov te države v Svetu.

2.10

Svet ima pri tem precejšnje diskrecijske pravice, saj nima nobenih posebnih in preglednih meril za začetek postopka, za kazalnike, ki jih bo uporabil, in tudi ne za ocenjevanje. Evropski parlament, Evropska komisija in Sodišče Evropske unije pa imajo v tej zadevi zelo omejene pristojnosti (8); ravno tako ni nobene določbe o posvetovanju z EESO.

3.1

Evropska komisija je marca 2014 sprejela sporočilo o novem okviru EU za krepitev načela pravne države (COM(2014) 158). Okvir se bo uporabil v primerih, ko države članice sprejmejo ukrepe ali dopuščajo okoliščine, ki lahko sistematično in negativno vplivajo na celovitost, stabilnost ali pravilno delovanje institucij in zaščitnih mehanizmov, uvedenih na nacionalni ravni za varstvo načela pravne države. Sem sodijo tudi vprašanja glede njihove ustavne strukture, porazdelitve pristojnosti, neodvisnosti ali nepristranskosti sodstva ali nadzora nad delovanjem sodišč, vključno z ustavnimi.

3.2

Namen okvira Komisije je odpraviti tveganja za načelo pravne države v državah članicah, še preden nastanejo pogoji za uporabo mehanizmov iz člena 7 PEU. Za okvir je pristojna Komisija. Namenjen je odpravi vrzeli in ni alternativna rešitev, temveč mehanizem, ki se uporabi pred ukrepi iz člena 7 in te dopolnjuje. V primerih, ko obstajajo jasni dokazi za sistemsko tveganje za načelo pravne države v državi članici, bi ta okvir olajšal strukturirani dialog med Evropsko komisijo in zadevno državo. Postopek izmenjave bi potekal v treh glavnih fazah: mnenje in priporočilo Komisije ter spremljanje izvajanja tega priporočila. Komisija se lahko pri ocenjevanju posvetuje s strokovnjaki (9).

3.3

Odbor pozdravlja okvir za krepitev načela pravne države, ki ga je sprejela Evropska komisija, ki pa ima nekaj pomanjkljivosti.

3.3.1

Ocenjevanje ne vključuje rednih primerjalnih analiz problemov in sporov v državah članicah, povezanih z demokracijo, pravno državo in temeljnimi pravicami. Po definiciji se lahko okvir uporabi le, če problem postane „sistemski“, kar je zelo visok prag. Sistemsko tveganje nastane takrat, ko sodstvo ni več zmožno zagotoviti, da vlada ukrepa v mejah prava, kar pa je že precej pozno.

3.3.2

Komisija mora informacije analizirati na pregleden način na podlagi specifičnih kazalnikov ali objektivnih postopkov; ravno tako mora pripraviti protokole za posvetovanje s civilno družbo in EESO.

3.3.3

Okvir ne predvideva nobene posebne vloge Evropskega parlamenta, čeprav ta izvaja lastne politične pobude na tem področju.

3.3.4

Okvir tudi ne določa modela za tesnejše medinstitucionalno sodelovanje.

3.4

EESO izraža zaskrbljenost, ker Svet v zvezi z okvirom za krepitev načela pravne države doslej še ni sprejel ukrepov za spremljanje.

3.4.1

Svet za splošne zadeve je na seji 16. decembra 2014 sprejel sklepe o vlogi Sveta pri zagotavljanju spoštovanja načela pravne države. Svet se je zavezal k vzpostavitvi letnega dialoga med državami članicami, ki naj bi se odvijal v Svetu za splošne zadeve, pripravljal pa naj bi ga Coreper (Odbor stalnih predstavnikov). Luksemburško predsedstvo je ta dialog začelo novembra 2015. Zajemal naj bi različne specifične teme, o katerih javnost ni bila seznanjena: vlade so bile zaprošene, da spregovorijo o katerem koli vidiku pravne države, ki si ga same izberejo, ter podajo en primer za uspešno ravnanje in en primer, ki zanje predstavlja izziv. Rezultat je bila vrsta monologov namesto dialoga. Države se niso ukvarjale druga z drugo in se vzajemno podprle, si pomagale ali se kritizirale, pripravile ali prejele niso nobenih priporočil in sprejele niso nobenih zavez za nadaljnje korake, s katerimi bi odpravile ugotovljene težave. Svet bo konec leta 2016 pod slovaškim predsedstvom pripravil oceno te izkušnje.

3.4.2

Svet v sklepih ni upošteval niti omenil okvira Komisije za pravno državo. Ravno tako iz sklepov ni jasno, kakšna naj bi bila natančno vloga Komisije, Parlamenta in EESO v tem dialogu.

3.5

Junckerjeva Komisija je načelo pravne države določila za eno od prednostnih nalog in podpredsednika Timmermansa zadolžila za področje pravne države in temeljnih pravic. Vendar pa ni znano, ali bo Komisija pripravila merila in kazalnike za izvajanje okvira za pravno državo.

3.6

Komisija je prvič uporabila ta okvir, ko je uvedla postopek zoper Poljsko zaradi kršitve zakonodaje EU, pri čemer je upoštevala kritično oceno stanja, ki jo je podala Beneška komisija, telo Sveta Evrope (10).

3.7

Odbor LIBE Evropskega parlamenta trenutno razpravlja o osnutku samoiniciativnega poročila (11) s priporočili Komisiji o uvedbi mehanizma EU za demokracijo, pravno državo in temeljne pravice (2015/2254 (INL), poročevalka Sophia in ’t Veld), v katerem med drugim „prosi Komisijo, naj do konca leta 2016 na podlagi člena 295 PDEU predloži predlog za sklenitev pakta EU za demokracijo, pravno državo in temeljne pravice v obliki medinstitucionalnega sporazuma o določitvi ureditve, ki bi omogočala lažje sodelovanje institucij Unije in njenih držav članic v okviru člena 7 PEU, ter povezala, uskladila in dopolnila obstoječe mehanizme, pri tem pa naj upošteva podrobna priporočila iz Priloge“.

3.7.1

V prilogi k poročilu je OSNUTEK MEDINSTITUCIONALNEGA SPORAZUMA – PAKT EVROPSKE UNIJE O DEMOKRACIJI, PRAVNI DRŽAVI IN TEMELJNIH PRAVICAH, ki ga morajo skleniti Parlament, Svet in Komisija.

3.7.2

Pakt vsebuje pregled stanja, letno medparlamentarno razpravo in ukrepe za odpravo možnih tveganj in kršitev ter za aktiviranje preventivnih in korektivnih delov člena 7.

3.7.3

Parlament predlaga uvedbo semestra za medinstitucionalno demokracijo, pravno državo in temeljne pravice, v katerega se vključijo okvir Komisije, letni dialog Sveta in medparlamentarna razprava. Podporo evropskemu semestru naj bi zagotavljala sekretariat in skupina strokovnjakov pod vodstvom predsednika znanstvenega odbora Agencije Evropske unije za temeljne pravice, ki bosta pripravila kazalnike, ocenila stanje v državah članicah in izrekla priporočila.

3.7.4

Politični cikel o demokraciji, pravni državi in temeljnih pravicah bo zajemal letna poročila Komisije, Sveta in Parlamenta, poleg tega pa bo ustanovljena medinstitucionalna delovna skupina za oceno učinka.