16.12.2006   

SK

Úradný vestník Európskej únie

C 309/55

1.1

EHSV schvaľuje vôľu Komisie modernizovať, zjednodušiť a prispôsobiť právne predpisy týkajúce sa odpadu. Schvaľuje najmä postup a ducha stratégie predchádzania vzniku a recyklovania odpadu. Vôľa dosiahnuť všeobecné a rovnaké uplatňovanie právnych predpisov musí byť podporená, aby sa predišlo disproporciám v oblasti životného prostredia, verejného zdravia a hospodárskej súťaže na trhu s odpadmi. Zdôrazňuje význam zrozumiteľnosti a presnosti definícií a príloh, aby sa predišlo sťažnostiam a súdnym procesom. Vyjadruje však poľutovanie nad nedostatkom ambícií tohto dokumentu v oblasti predchádzaniu vzniku odpadu. Zdôrazňuje, že každá vôľa dosiahnuť skutočný trvalo udržateľný rozvoj si vyžaduje v kontexte nedostatku nerastných surovín a zvyšovania cien za ne účinnú politiku predchádzania vzniku a opätovného spracovania odpadov. Odporúča však, aby boli nástroje rozvíjané na európskej úrovni, z toho dôvodu, aby boli stanovené ciele dosahované tak z kvalitatívneho, ako aj kvantitatívneho hľadiska. V tomto ohľade má text skutočné nedostatky. Okrem toho sa Komisia pravdepodobne nazdáva, že ak zmierni postupy udeľovania povolení na prevádzku zariadení na spracovanie odpadu, podporí sa tým recyklovanie. Tento prístup je mylný, bude mať nepriaznivé dopady na životné prostredie a povedie k vzniku zdravotných rizík. Navyše nie je v súlade so zásadami Aarhuského dohovoru o prístupe verejnosti k informáciám v záležitostiach spracovania odpadu. Udelenie povolenia totiž zahŕňa určité technické prvky z oblasti ochrany životného prostredia, ide o verejný postup a spájajú sa s ním opatrenia ako povinnosť poskytovania informácií a kontroly. V žiadnom prípade nepredstavuje prekážku na rozvoj spracovania a recyklovania odpadu – práve naopak, vnáša do nich nevyhnutné záruky kontroly a dodržiavania noriem a využívania najlepších dostupných techník zo strany správnych orgánov.

1.2

Rovnako považuje za úplne správne zavedenie pojmu životný cyklus odpadov do politiky v oblasti odpadov, ako aj prístup v oblasti znižovania odpadu na skládkovanie, kompostovania a energetického zhodnocovania odpadu, samotného recyklovania a predchádzania vzniku odpadu.

1.3

Čo sa týka návrhu smernice, EHSV sa domnieva, že snaha o subsidiaritu presadzovaná príliš kategorickým spôsobom by mohla byť v rozpore so snahou o všeobecné a harmonické uplatňovanie predpisov v celej Európskej únii.

1.4

Naliehavo žiada, aby zlúčenie/zrušenie smernice o nebezpečnom odpade neviedlo k zníženiu účinnosti riadenia a ochrany verejného zdravia a domnieva sa, že dokument v jeho súčasnom znení neposkytuje dostatočné záruky. Prinajmenšom by bolo vhodné uviesť, že pri tomto type odpadu sa nepovoľuje miešanie nebezpečného odpadu ani udeľovanie výnimiek z povolení. Osobitné opatrenia a povinnosti pri preprave a spracovaní odpadu totiž závisia od jeho zaradenia ako „nebezpečný odpad“ alebo ako odpad, ktorý nie je nebezpečný. Akékoľvek zľahčovanie v tejto oblasti nemožno považovať za pokrok pri ochrane životného prostredia.

1.5

Zdôrazňuje, že podporovať treba recykláciu, ktorá nebude mať negatívny vplyv na životné prostredie a umožní účinné opätovné spracovanie surovín.

1.6

Vyjadruje vážne pochybnosti nad opodstatnenosťou komitologického postupu na definovanie určitých špecifických kritérií za účelom definovania, kedy odpad prestáva byť odpadom.

1.7

Domnieva sa, že niektoré z definícií zostávajú nepresnými (predovšetkým definície pojmu výrobca a zhodnocovanie). Bude potrebné definovať na jednej strane opätovné spracovanie „suroviny“, ktoré vedie k „surovinovému recyklovaniu“ s možnosťou v niektorých odpadových tokoch, že by odpad prestal byť považovaný za odpad a na druhej strane k energetickému zhodnoteniu odpadov, bez možnosti, že by odpad prestal byť považovaný za odpad, s cieľom dosiahnuť jednotné uplatňovanie smernice o spaľovaní na všetky druhy odpadu zhodnocované tepelným spracovaním, či už spaľovaním alebo spoluspaľovaním. Čo sa týka spaľovania odpadu, bolo by vhodné podporovať vysokú účinnosť energetického zhodnocovania pri vymedzení zhodnocovania. Je však prekvapivé, že takéto ustanovenie sa týka len samotného spaľovania, a nie ostatných postupov energetického zhodnocovania. V tomto prípade by sa spaľovanie odpadu malo považovať za zhodnocovanie len vtedy, ak dosiahne vysoký stupeň energetickej účinnosti.

1.8

Vyjadruje hlboké poľutovanie nad tým, že nič nie je navrhnuté v oblasti jednotných finančných nástrojov pre celú Európsku úniu.

1.9

Vyjadruje poľutovanie nad skutočnosťou, že návrh smernice neobsahuje žiadnu povinnosť v oblasti pracovných podmienok a ochrany zdravia zamestnancov tohto sektora.

2.1

Politika v oblasti odpadov je jednou z najstarších environmentálnych politík Európskej únie, pretože súčasná rámcová smernica pochádza z roku 1975. Všeobecný hospodársky a sociálny kontext, prax, technológie, vnútroštátne a miestne politiky, ako aj kolektívne povedomie týkajúce sa problému odpadov sa však za tridsať rokov významne rozvinuli. Vytváranie právnych predpisov v oblasti odpadov bez zmeny od roku 1975 sa urýchlilo v deväťdesiatych rokoch zmenou rámcovej smernice v roku 1991, po ktorej nasledovalo prijatie série smerníc o niektorých postupoch úpravy a o riadení niektorých odpadových tokov.

2.2

Platná legislatíva bola podrobená skúške časom; objavili sa medzery alebo nepresnosti, spory a súdy poukázali na ťažkosti v interpretácii a legislatívnu zložitosť, ktoré boli sčasti spôsobené fragmentáciou právnych predpisov v rôznych textoch, ktoré sa odvolávajú jeden na druhý.

2.3

V rovnakom čase sa rozvinulo skutočné odpadové hospodárstvo. Činnosti riadenia a recyklovania odpadov sa stali skutočnými hospodárskymi sektormi, ktoré sa tešia vysokému rastu a produkujú obrat odhadovaný na 100 miliárd EUR v rámci Európy 25 členských štátov.

2.4

Nakoniec, Európska únia sa rozšírila a ešte sa rozširovať bude. Nové členské krajiny sa však nachádzajú v ťažkej situácii vzhľadom na ich rozšírený systém skládkovania. Bolo teda prirodzené, že Európska komisia sa chcela nad otázkou odpadov znovu zamyslieť, ale bez toho, aby zamietla ducha platnej legislatívy a narušila od základov jej štruktúru.

2.5

Z tohto dôvodu uverejnila oznámenie o tematickej stratégii predchádzania vzniku odpadu a jeho recyklovania (1) a navrhla novú smernicu o odpade (2). Jeden dokument stanovuje politické smerovania a všeobecnú filozofiu Komisie a druhý je ich konkrétnym právnym zakotvením.

3.1

Úvaha Komisie v pozadí tematickej stratégie vychádza z konštatovania, že za posledných tridsať rokov bol v oblasti odpadov dosiahnutý podstatný pokrok, ale objemy odpadu stále rastú, miera recyklovania a zhodnocovania odpadu je nedostatočná a zainteresované trhy sa rozvíjajú s ťažkosťami. Ostatne, popri špecifických dokumentoch o odpadoch hrali smernice IPPC istú pozitívnu úlohu.

3.2

Spracovanie odpadov okrem toho prispieva v určitom zmysle k problémom so životným prostredím a vytvára ekonomické náklady.

3.3

Nakoniec, európske právne predpisy zostávajú v určitých bodoch nepresné, čo vedie k sporom a rôznym interpretáciám v rámci ich uplatňovania v jednotlivých krajinách.

3.4

Ako je dnes spracovávaný komunálny odpad? Najlepšie štatistiky boli vypracované v oblasti komunálneho odpadu, ktorý predstavuje približne 14 % všetkých produkovaných odpadov: 49 % sa zneškodňuje skládkovaním, 18 % spaľovaním, 33 % recyklovaním a kompostovaním. Medzi niektorými členskými štátmi však stále existujú veľké rozdiely, niekde sa 90 % odpadov spracováva skládkovaním, zatiaľ čo v iných štátoch končí na skládkach iba 10 % odpadov. Podobné rozdiely sú pozorované aj pri ostatných kategóriách odpadov.

3.5

Z globálneho hľadiska sa teda Európska únia nachádza v situácii, keď napriek istému pokroku celkové objemy odpadov narastajú a celkové množstvo skládkovaného odpadu sa nezmenšuje, alebo len veľmi málo, napriek vzostupu recyklovania a spaľovania. Čo sa týka predchádzania vzniku odpadov, môžeme konštatovať, že politiky rozvíjané v tejto oblasti nepriniesli konkrétne výsledky.

3.6

Je teda jasné, že ciele súčasnej politiky Spoločenstva sú plne opodstatnené – predchádzanie vzniku odpadu, presadzovanie jeho opätovného spracovania, recyklovania a zhodnocovania, aby sa znížil jeho negatívny vplyv na životné prostredie a prispelo sa k lepšiemu využívaniu zdrojov – musí však byť dosiahnutá lepšia účinnosť nástrojov.

3.7

Z tohto dôvodu Komisia navrhuje akčné smerovania zamerané na jednej strane na legislatívnu techniku, na zváženie a koncepciu toho, čím by mala byť politika v oblasti odpadov, na zvýšenie informovanosti a na definovanie spoločných noriem. V stratégii pre predchádzanie vzniku odpadu a jeho recyklovanie teda odporúča:

3.8

Komisia od týchto zmien v právnych predpisoch a v koncepcii politiky v oblasti odpadov očakáva zníženie objemu odpadov na skládkach, lepšie kompostovanie a energetické zhodnocovanie odpadu, väčšiu a lepšiu recykláciu. Očakáva sa teda významnejšie zhodnocovanie odpadov a teda pozdvihnutie toho, čo sa nazýva „hierarchia odpadov“, ako aj prispenie politiky v oblasti odpadov k lepšiemu využívaniu zdrojov.

Aké je prvé právne zakotvenie cieľov vytýčených v tematickej stratégii?

4.1

Prvý článok návrhu formuluje ciele Komisie. Sú dvojité a navzájom závislé:

4.2

Komisia sa domnieva, že snaha o dosiahnutie tohto cieľa nie je dôvod na kompletné prepracovanie platných právnych predpisov, ale vyžaduje si zlepšenie súčasného právneho rámca a vyplnenie existujúcich medzier. Návrh smernice je iba jedným z aspektov zavedenia stratégie a ďalšie návrhy z nej vyplývajúce vzniknú neskôr. V každom prípade európska politika v oblasti odpadov spočíva nevyhnutne na subsidiarite. Aby bola účinná, je nevyhnutné podniknúť sériu opatrení na úrovni Európskej únie až po úroveň obcí, kde sa veľa vecí prakticky uskutočňuje. Komisia sa domnieva, že dodržiavanie princípu subsidiarity nemožno v žiadnom prípade interpretovať ako pokles ambícií v oblasti životného prostredia.

4.3

Návrh je prezentovaný ako revízia smernice 75/442/EHS. Zlučuje smernicu 91/689/EHS o nebezpečnom odpade s rámcovou smernicou a zároveň ju teda ruší. Taktiež ruší smernicu 75/439/EHS o odpadovom oleji, avšak do rámcovej smernice zahŕňa osobitnú povinnosť zberu.

4.4

Hlavné zmeny sa týkajú:

4.5

Je teda potrebné vedieť, či návrhy legislatívnych zmien umožnia dosiahnuť všeobecné ciele vytýčené v stratégii a korigovať existujúce nedostatky a nepresnosti.

5.1

Tento nový návrh bol už dlho očakávaný a mal by sa stať pre všetky zainteresované strany (členské štáty, mimovládne organizácie, občanov a profesionálne subjekty) základom európskej environmentálnej politiky v oblasti odpadového hospodárstva. Práve v tomto duchu mal EHSV vypracovať svoju analýzu. Od nového návrhu sa očakávalo zlepšenie súčasnej situácie pri zohľadnení skúseností nadobudnutých od roku 1991, slabých stránok pôvodných ustanovení a stratégie, ktorá má byť prijatá v Európe v oblasti trvalo udržateľného rozvoja a ktorá počíta s politikou riadenia, opätovného spracovania, recyklovania a zhodnocovania odpadov v kontexte nedostatku nerastných surovín a energetických zdrojov.

5.2

Súčasným predpisom bola často vytýkaná chýbajúca presnosť a zrozumiteľnosť (obzvlášť pri prílohách a definíciách). Taktiež bolo často vytýkané chýbajúce homogénne uplatňovanie smerníc a nariadení v rámci Európskej únie a rôzne prístupy členských štátov. Revízia nariadenia o preprave odpadu cez hranice štátov nedávno osvetlila problémy vyplývajúce z tejto situácie.

5.3

Aké závery a akú analýzu môže EHSV vyvodiť z navrhnutého znenia rámcovej smernice? Je možné položiť si otázku, či ambície Komisie neklesajú v porovnaní s oznámením z roku 2003 „Smerom k tematickej stratégii pre predchádzanie vzniku a recyklovanie odpadu“ (3). Prístup v oblasti subsidiarity sa zdá trochu minimalistický a môže viesť k rozdielom v rámci uplatňovania právnych predpisov. Okrem toho, návrh nehovorí nič o činnosti, ktorú môžu v tejto oblasti uskutočňovať zainteresované hospodárske a sociálne strany.

5.4.1

Odporúča sa zlúčenie smernice o nebezpečnom odpade s rámcovou smernicou. V tomto ohľade je potrebné sa ubezpečiť, že nebezpečné odpady budú predmetom oveľa prísnejšieho riadenia ako ostatné odpady, najmä ak sa má paralelne uplatňovať legislatíva REACH na všetky látky na trhu. Smernica o odpadových olejoch je jednoducho zrušená, pretože v praxi nebol zaznamenaný environmentálny prínos týchto ustanovení v rámci spracovania odpadových olejov. Ustanovenia týkajúce sa ich zberu však ostávajú zachované.

5.4.2

Taktiež možno poznamenať, že od stanovenia kritérií nebezpečnosti Komisia stále nevypracovala potrebné sprievodné dokumenty: normalizované testy, koncentračné limity pre správne využívanie zoznamu odpadov.

5.4.3

Návrhy na výnimky pre operácie zhodnocovania sa zdajú ľahkovážne a v určitých sektoroch by mali byť prehodnotené. Každý sa pamätá na incidenty miešania nebezpečných odpadov s prírodnými látkami na prípravu krmiva pre zvieratá, ktoré by sa mohli opakovať, ak by sa upustilo od sledovania a kontroly potrebnej pre správne riadenie odpadov. A nakoniec, bolo by vhodné, keby sa Komisia zaoberala otázkou, či navrhované výnimky (Pododdiel 2 – Výnimky) nie sú v rozpore s ustanoveniami Aarhuského dohovoru o prístupe verejnosti k informáciám a jej účasti na rozhodovacom procese v záležitostiach spracovania odpadu.

6.1.1

V súčasnej smernici chýbajú správne definície k určitému počtu bodov. Množstvo sťažností na Európskom súdnom dvore je dostatočne výrečné na to, aby sme o tom boli presvedčení. Je nový návrh po tejto stránke lepší? V určitých ohľadoch je možné o tom pochybovať.

6.1.2

Definícia výrobcu, prevzatá z pôvodnej smernice (4), musí byť zmenená. Ako možno akceptovať, že niekto, kto zmení povahu odpadu sa stáva jeho novým „výrobcom“? Je iba jeho „úpravcom“ a vzhľadom na to musí byť súčasťou sledovacieho reťazca. V opačnom prípade môže začať dochádzať k znižovaniu klasifikácie odpadu a zníženiu zodpovednosti jeho skutočného výrobcu. Minimálne by tu mala byť zmienka o rozšírenej Zodpovednosti výrobcu (za výrobky na trhu).

6.1.3

Komisia v rámci cezhraničného nariadenia o zachovaní vývozu (5) nástojila na „dočasných operáciách“, ktoré nie sú definované, tak ako nie sú definovaní ani „dealers a brokers“ z tohto nariadenia.

6.1.4

Recyklovanie je síce definované, definícia opätovného spracovania v súvislosti so zhodnocovaním však nie je jasná. Bolo by potrebné definovať opätovné spracovanie „surovín“, ktoré vedie k „surovinovému recyklovaniu“ a energetickému zhodnocovaniu. V prvom prípade síce odpad na konci cyklu spracovania už nemusí byť považovaný za odpad, nie je tomu však tak pri energetickom zhodnocovaní. Energetické zhodnocovanie odpadu je v rámci ochrany životného prostredia riadené smernicou o spaľovaní odpadu. Ak odpad prestáva byť klasifikovaný ako odpad, už sa naň neuplatňujú predpisy na ochranu životného prostredia.

6.2.1

Predmetom smernice je a musí ostať ochrana životného prostredia a zdravia.

6.2.2

Komisia má vo všeobecnosti tendenciu prikladať veľkú dôležitosť otvoreniu trhu, ktorý je iba jedným z aspektov politiky v oblasti odpadov.

6.2.3

EHSV sa domnieva, že je potrebné jednoznačným spôsobom vyjasniť diskusiu, ktorá spočíva v otázke, ako definovať normatívny rámec, ktorý by mechanizmom trhu umožnil nasmerovať odpadové hospodárstvo smerom k zlepšovaniu životného prostredia rozvíjaním konceptov eko-účinnosti a eko-riadenia v sektore výroby a služieb. Odpadové hospodárstvo je regulovaným trhom, ktorého hlavným cieľom je ochrana životného prostredia, zdravia a zachovanie zdrojov pri zohľadnení hospodárskych, sociálnych a environmentálnych vplyvov. Ochrana životného prostredia je významným prvkom, ktorý podporuje vytváranie pracovných miest a konkurencieschopnosti za súčasného prinášania možností inovácií a nových trhov. Treba si položiť otázku, či subsidiarita predstavuje ideálny prístup. Okrem iného je príznačné, že samotná Komisia sa vo svojom oznámení o tematickej stratégii domnieva, že niektoré činnosti recyklovania môžu škodiť životnému prostrediu; navrhuje však, aby členské štáty konali takým spôsobom, aby všetky odpady prechádzali procesom zhodnocovania. Je teda potrebné upresniť, že je nutné podporiť recyklačný trh v pravom slova zmysle, a to prostredníctvom spoločných požiadaviek vyvinutých na európskej úrovni.

6.2.4

Komisia taktiež „zabúda“ v rámci „hierarchie“ poukázať na to, (tak ako tomu bolo aj v predchádzajúcej smernici), že eliminácia odpadov v korektných podmienkach môže byť prospešná pre životné prostredie, aj keď zachováva operačné ustanovenia k tejto problematike. Z uvedeného vyplýva, že nový text je v tejto otázke menej zrozumiteľný ako text predchádzajúci.

6.2.4.1

Rámcová smernica musí ostať základom pre účinné a správne riadenie odpadov vo všetkých typoch zariadení na úpravu odpadu. Spôsob jej uplatňovania a teda prostriedky na posilnenie stratégie recyklovania musia byť ešte stanovené.

6.2.5

Pre nasmerovanie úvah Komisia navrhovala zavedenie finančných nástrojov na podporu účinného riadenia odpadu, jeho recyklovania a jeho zhodnocovania. Zavedenie takýchto nástrojov na európskej úrovni mohlo byť účinne podporené pod podmienkou jednotnosti. Nič však tejto oblasti nie je v navrhnuté, pretože by bolo ťažké dosiahnuť jednomyseľné rozhodnutie k tomuto návrhu v Rade. Voľba nič nenavrhnúť v tejto oblasti je bezpochyby realistická, svedčí však o určitej nesmelosti Komisie, ktorá by mohla navrhnúť rozvinutie otvorenej metódy koordinácie pre danú problematiku.

6.3.1

Predmet zlúčenia/zrušenia bol súčasťou všeobecných úvah týkajúcich sa samotného princípu.

6.3.2

Je zvláštne, že v článku, ktorý sa týka separovania odpadu sa hovorí iba o miešaní.

6.3.3

Tento odpad, viac ako ktorýkoľvek iný, musí byť zastrešený silnou legislatívou a sledovateľnosťou. Jeho vypúšťanie do životného prostredia musí byť právnymi predpismi jasne znemožnené. Okrem iného je potrebné dbať na to, aby zlúčenie/zrušenie smernice o nebezpečnom odpade neznížilo úroveň ochrany verejného zdravia. Malo by byť aspoň jasne povedané, že už z princípu bude každá „zmes obsahujúca nebezpečný odpad“ považovaná za nebezpečnú, okrem prípadov, keď je výsledkom skutočná chemická detoxikácia. Akékoľvek rozpúšťanie musí byť zakázané.

6.4.1

Text navrhuje spoločnú koordináciu členských štátov za účelom vytvorenia siete zariadení na zneškodňovanie odpadu. Ako žiadať investície v tejto oblasti, keď členské štáty nemôžu zaviesť nástroje potrebné na plné využívanie týchto zariadení? Operátor by totiž mohol odpad „vyvážať“ za účelom zhodnotenia v inej krajine. Je teda potrebné, aby pravidlá v tejto oblasti boli zvlášť upresnené, a neviedli k neblahým následkom.

6.4.2

Zásada blízkosti musí byť preskúmaná a vysvetlená spolu so zásadou sebestačnosti. Tieto dve zásady sú totiž pre trvalo udržateľné riadenie odpadu neodmysliteľné.

6.5.1

Smernica členským štátom neukladá žiadnu povinnosť týkajúcu sa sociálnej oblasti prevencie. Táto by predpokladala prípadné vplyvy na pracovné podmienky a podmienky ochrany zdravia pracujúcich a zavedenie skutočných informačných kampaní. Prevencia je tiež záležitosťou občianstva. Taktiež by bolo vhodné napredovať v analýzach v rámci dvoch osí: kvalitatívnej a kvantitatívnej, pretože v hospodárskej oblasti kvalita, určite menej neústupná ako kvantita, vedie k pokroku a výkonnosti.

6.6.1

Prílohy prinášajú málo zmien okrem prístupu založenom na energetickej účinnosti samotných spaľovní odpadu z domácností. Je zvláštne, že neobsahujú žiadnu zmienku o povinnostiach „spoluspaľovní“. Na dôvažok, spaľovanie domáceho odpadu by sa malo považovať za zhodnocovanie len vtedy, ak dosiahne vysoký stupeň energetickej účinnosti. Pokiaľ odpad nemôže byť materiálne využitý, malo by sa zabrániť situácii, pri ktorej by jednoduché a málo účinné spaľovne čerpali úžitok z ustanovení týkajúcich sa zhodnocovania. Spaľovanie by sa v takomto prípade stalo príliš jednoduchým riešením, ktoré by k vývozu odpadu prispievalo, namiesto toho, aby mu bránilo.