17.2.2011

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 51/59

---

Avizul Comitetului Economic și Social European privind Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor pe tema „Mobilizarea investițiilor private și publice în vederea relansării economice și realizării unei transformări structurale pe termen lung: dezvoltarea parteneriatelor public-privat”

COM(2009) 615 final

2011/C 51/12

Raportor: dl Bernard HUVELIN

La 19 noiembrie 2009, în conformitate cu articolul 262 din Tratatul de instituire a Comunității Europene, Comisia Europeană a decis să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la

Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor: Mobilizarea investițiilor private și publice în vederea relansării economice și realizării unei transformări structurale pe termen lung: dezvoltarea parteneriatelor public-privat

COM(2009) 615 final.

Secțiunea pentru uniunea economică și monetară și coeziune economică și socială, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 7 septembrie 2010.

Având în vedere reînnoirea mandatului Comitetului, Adunarea Plenară a hotărât să se pronunțe asupra prezentului aviz în cadrul sesiunii plenare din luna octombrie și l-a numit pe dl HUVELIN în funcția de raportor general, în conformitate cu Articolul 20 din Regulamentul de procedură.

În cea de-a 466-a sesiune plenară, care a avut loc la 21 octombrie 2010, Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 151 de voturi pentru, 3 voturi împotrivă și 11 abțineri.

1.   Introducere

1.1   La 19 noiembrie 2009, Comisia a publicat o comunicare intitulată „Mobilizarea investițiilor private și publice în vederea relansării economice și realizării unei transformări structurale pe termen lung: dezvoltarea parteneriatelor public-privat”, prin care precizează direcțiile sale de acțiune pentru viitor.

Acest document este o inițiativă lăudabilă și poate fi considerat o reflecție de bază interesantă asupra PPP-urilor, de mare actualitate, în contextul necesității mobilizării investițiilor publice și private, mai ales în perioada crizei financiare, și înregistrării unei scăderi importante în 2009 a parteneriatelor public-privat (ca număr și ca volum). Documentul face inventarul avantajelor și al elementelor specifice ale acestor parteneriate și analizează motivele care, în ultimii ani, au putut duce la frânarea utilizării acestora. Trebuie avute în vedere însă și unele posibile dezavantaje asociate PPP-urilor, experiența acumulată în anumite operațiuni anterioare [costurile de tranzacție, riscul unor negocieri ulterioare, scăderea intensității concurenței pe termen mediu/lung, creșterea costurilor, care este adesea de așteptat pe termen lung, clauze care implică dezavantaje pe termen lung (uneori ascunse) pentru autoritatea publică în cadrul unor contracte complexe, pierderea controlului democratic], precum și problemele rezultate din obiectivele EUROSTAT în legătură cu eludarea declarării deficitelor bugetare și cu apariția unor false stimulente (adesea însoțită de creșterea costurilor).

Comisia declară mai ales că dorește să caute „noi modalități de susținere a dezvoltării PPP-urilor”. Comunicarea Comisiei ar trebui completată cu propuneri privind dezvoltarea în continuare a cadrului instituțional, prin care să se reducă problemele și dezavantajele asociate PPP-urilor.

Argumentele în favoarea PPP-urilor menționate în cuprinsul comunicării sunt următoarele:

—	reducerea cheltuielilor cu infrastructura, prin valorificarea eficacității economice și a potențialului inovativ al unui sector privat competitiv;

—	repartizarea costurilor de finanțare a infrastructurii pe toată durata sa de viață;

—	îmbunătățirea partajării riscurilor între participanții din sectorul public și cel privat;

—	stimularea eforturilor comune în materie de dezvoltare durabilă, inovare, cercetare și dezvoltare;

—	se acordă sectorului privat un rol conducător și central în elaborarea programelor industriale, comerciale și de infrastructură de mare amploare;

—	în sfârșit, creșterea cotelor de piață ale întreprinderilor din UE în domeniul achizițiilor publice pe piețele țărilor terțe.

Reamintim, de asemenea, că, pentru Comisie, noțiunea de parteneriat public-privat include atât ceea ce ține de contractele de concesiune (plăți asigurate de utilizatorul lucrării), cât și ceea ce are legătură cu contractele de parteneriat public-privat, cu plata efectuată, în totalitate sau parțial, de autoritatea publică.

1.2   Cele cinci obiective prezentate de Comisie pentru 2010

Comisia propune în comunicarea sa:

—	înființarea unui grup pentru PPP-uri, în cadrul căruia toți actorii vizați să poată discuta despre problemele întâlnite, să definească orientările pentru a ajuta statele membre să reducă sarcinile administrative și să reducă perioadele de punere în aplicare;

—	să consolideze, în colaborare cu BEI, resursele financiare disponibile pentru PPP-uri, prin elaborarea sau îmbunătățirea instrumentelor financiare din domeniile sale principale de acțiune;

—	să vegheze ca, în cazul unor finanțări comunitare, să nu existe nicio discriminare în alocarea fondurilor publice bazată pe gestionarul proiectului (privat sau public);

—	să creeze un cadru mai eficient pentru inovație, mai ales posibilitatea pentru Uniunea Europeană de a participa la entități de drept privat și de a face investiții directe în proiecte specifice;

—	și, în sfârșit, să reflecteze la prezentarea unor instrumente legislative specifice cu privire la concesionări, plecând de la rezultatele analizei de impact în curs.

1.3   Examinarea textului Comisiei lasă totuși să se înțeleagă că unele aspecte mai puțin pozitive constatate în cazul anumitor țări sau anumitor contracte nu sunt menționate. Este vorba în special de eșecurile înregistrate în desfășurarea anumitor operațiuni, care trebuie menționate, în principal pentru ca propunerile susținute de CESE să țină seama de ele. Principalele cauze ale eșecurilor care au putut fi identificate țin, în principal,

—	de transparența insuficientă din unele țări sau a unor contracte sau a studiilor de rentabilitate, a rapoartelor de performanță etc. între partenerii publici și privați, inclusiv a subcontractelor cu alte întreprinderi, care limitează controlul democratic;

—

de posibile presiuni care pot fi exercitate asupra politicienilor pentru a realiza unele PPP-uri care implică creșteri ale costurilor, deoarece proiectele de infrastructură ale PPP-urilor în cazul cărora investițiile pentru construcție sunt finanțate la începutul perioadei contractuale în primul rând cu capital privat pot fi realizate rapid – în comparație cu realizarea tradițională pe baza finanțării publice – ținând seama de obiectivele bugetare existente ale EUROSTAT. Însă în cazul PPP-urilor care impun remunerarea operatorului de la buget, finanțarea privată sporește indirect datoria publică. Ca și în cazul contractării de credite de către stat, prin finanțarea privată apar obligații financiare, care limitează flexibilitatea legiuitorului în cadrul următoarelor exerciții bugetare;

—	de absența unei autentice evaluări prealabile în unele cazuri, care să permită o alegere obiectivă, atât în ceea ce privește procedura PPP-urilor, cât și contractantul;

—	în unele cazuri, de repartizarea riscurilor între sectorul public și cel privat, în conformitate cu principiul parteneriatului autentic între actori;

—	în sfârșit, în unele cazuri, de lacunele din controlul efectuat de autoritățile publice competente.

Toate aceste aspecte au fost luate în considerare în propunerile CESE.

1.3.1   Propunerea CESE este, așadar, orientată în jurul a trei idei:

1.3.2   Mai întâi, trebuie să fim conștienți că o abordare serioasă de către CESE poate permite o influență reală asupra unui astfel de subiect, important pentru viitorul infrastructurilor în general (deci asupra creșterii economice și a gestionării publice), fără a uita că este vorba de participarea – care trebuie examinată critic – la elaborarea unui instrument destinat contractanților publici, care, firește, vor fi liberi să îl folosească sau nu.

Comitetul Economic și Social European aspiră să fie o veritabilă forță motrice în acest domeniu, care să contribuie la dezvoltarea și promovarea bunelor practici înregistrate, veghind totodată la reducerea falselor stimulente, la recunoașterea și rezolvarea problemelor legate de controlul democratic și societal, precum și la luarea în considerare adecvată a efectelor PPP-urilor, domeniu în care mai sunt încă multe de făcut, pentru ca instrumentul propus să fie cel mai bun cu putință.

1.3.3   În al doilea rând, este necesar, ținând seama de bunele practici înregistrate, dar și de eșecurile din anumite cazuri, să sugerăm completări la documentul Comisiei, pentru a asigura instrumentului PPP o bază acceptabilă în toate statele membre, dar și pentru a ține seama de rezultatele pozitive, dar și de dificultățile întâlnite în aplicarea sa și pentru implementarea de dispoziții necesare evitării acestor dificultăți în viitor.

1.3.4   CESE solicită ca punerea în aplicare a dispozițiilor contractuale ale PPP-urilor să respecte ansamblul de legi și reglementări sociale aplicabile activităților respective (concepere, construire, întreținere). Autoritățile competente trebuie să aibă posibilitatea de a impune preluarea personalului moștenit, în condițiile existente. CESE recomandă în acest sens ca autoritățile implicate în contractele de PPP să includă criteriile sociale în caietele lor de sarcini și să ia în considerare răspunsurile date în timpul negocierilor cu adjudecatarii. Aceasta va trebui să se aplice pentru tot ceea ce privește accesibilitatea persoanelor cu handicap la infrastructurile realizate în cadrul PPP-urilor, în conformitate cu legile și normele în vigoare în întreaga Uniune Europeană.

1.3.5   Întrucât în cadrul PPP-urilor se folosesc fonduri publice și este vorba despre o decizie liberă a contractanților publici, CESE solicită:

—	publicarea contractelor pentru proiectele PPP;

—

să se analizeze posibilitatea modificării normelor EUROSTAT, astfel încât la controlul respectării normelor bugetare pentru proiecte, capitalul împrumutat utilizat în cadrul proiectelor PPP să fie, eventual, tratat în același mod ca și capitalul public în cazul finanțărilor publice realizate în mod tradițional pe baza finanțării de la buget;

2.   Locul economic și argumente în favoarea PPP-urilor în Europa

Conform Business Europe, doar 4 % din proiectele de infrastructură din lume fac în prezent obiectul unui PPP. În UE, Regatul Unit este statul care încheie cele mai multe contracte de parteneriat public-privat (58 % din totalul european), celelalte state care folosesc PPP-uri fiind Germania, Spania, Franța, Italia și Portugalia.

În măsura în care OCDE estimează că, în 2030, costurile anuale pentru drumuri, căi ferate, electricitate și apă vor crește la 2,5 % din PIB-ul mondial, este imperativ ca autoritățile publice să creeze toate formele posibile de contracte care să poată răspunde așteptărilor și nevoilor de servicii și infrastructuri publice: impactul în timp al contractelor de concesionare și al PPP-urilor este, în fața acestei probleme, o realitate care nu poate fi ignorată, deoarece demonstrează că, prin mobilizarea competențelor, a energiilor și a capitalurilor, PPP-urile pot susține puternic creșterea economică și aceasta cu atât mai mult cu cât trebuie luată în considerare reducerea așteptată a bugetelor de investiții, în cadrul planurilor de austeritate din marea majoritate a țărilor europene.

2.1   Argumentele în favoarea PPP-urilor sunt evocate pe larg în documentul Comisiei. Eșecurile unor proiecte de PPP nu sunt însă subliniate în acest document al Comisiei. Acestea se datorează următoarelor cauze:

—

anumite proiecte sunt realizate în cadrul PPP-urilor, deși nu sunt potrivite pentru o astfel de abordare; în acest context trebuie subliniat faptul că transmiterea pe ansamblu a etapelor creării de valori către întreprinderi private în contextul atribuirii riscurilor (costurilor) acestor întreprinderi nu duce neapărat la o eficacitate sporită. O eficacitate sporită ar putea fi atinsă în special dacă sunt întrunite mai multe condiții (incertitudine ecologică redusă, potențial ridicat de optimizare între etapele creării de valori, o intensitate ridicată a concurenței, know-how în sectorul public privind elaborarea, atribuirea și controlul contractelor și alte elemente conexe);

—

au fost realizate și unele PPP-uri care implică creșteri ale costurilor, deoarece proiectele de infrastructură ale PPP-urilor în cazul cărora investițiile pentru construcție sunt finanțate la începutul perioadei contractuale în primul rând cu capital privat pot fi realizate rapid – în comparație cu realizarea tradițională pe baza finanțării publice – ținând seama de obiectivele bugetare existente ale EUROSTAT. Însă în cazul PPP-urilor care impun remunerarea operatorului de la buget, se poate spori indirect datoria publică. Ca și în cazul contractării de credite de către stat, în cadrul unor PPP-uri apar obligații financiare viitoare, care limitează flexibilitatea legiuitorului în cadrul următoarelor exerciții bugetare; trebuie însă respinsă din motive economice realizarea unor PPP-uri care eludează principii bugetare de bază privind limitele datoriei publice. În plus, politicienii și alți factori interesați își pierd interesul într-o examinare obiectivă a rentabilității economice;

—	transparența în cazul unor contracte între partenerii publici și privați, inclusiv al subcontractelor cu alte întreprinderi, este insuficientă;

—

adesea, din cauza transparenței insuficiente cu privire la contracte, studii de rentabilitate, rapoarte de performanță etc., diversele probleme generate de oportunism existente în cazul acestor contracte complexe și pe termen lung, care oferă posibilități de finanțare prealabilă, nu pot fi abordate și supuse în mod suficient controlului democratic;

—	în unele cazuri nu există o evaluare prealabilă veritabilă, care să permită o alegere obiectivă în ceea ce privește procedura PPP-ului, precum și partenerii contractuali;

—	în unele cazuri, riscul este distribuit între sectorul public și cel privat, fără să existe un adevărat parteneriat al părților implicate;

—	în sfârșit, în unele cazuri, controalele efectuate de autoritățile competente, în special în ceea ce privește efectele asupra bugetului public și calitatea prestațiilor, sunt deficitare.

Pentru a defini mai bine contribuția avizului său, CESE adoptă o prezentare ușor diferită, ținând seama de ceea ce poate părea drept o ierarhie mai realistă privind avantajele și dezavantajele utilizării PPP-urilor.

2.1.1   Avem prea des tendința de a considera că primul argument care trebuie luat în considerare în alegerea eventuală a unui PPP este argumentul bugetar: fără a vrea să îl minimalizăm (vom reveni asupra sa mai târziu), se pare că un examen aprofundat și experiența acumulată arată că acesta nu este, din punct de vedere al bilanțului economic general, elementul fundamental.

Primul element care ar putea justifica recurgerea la un PPP este optimizarea factorului timp. Toți observatorii atenți și imparțiali ai operațiunilor PPP constată că:

—

recurgerea la un PPP permite punerea în funcțiune a unei infrastructuri publice mult mai rapid decât o permit procedurile clasice. Acest avantaj de rapiditate conferă o „utilitate socială” pe care nu știm încă să o măsuram corect, dar care este în mod evident importantă. Această utilitate socială se traduce în general printr-o creștere a activității economice, determinând la rândul său beneficii fiscale care ușurează efortul financiar al colectivității;

—	se câștigă adesea timp în ceea ce privește perioadele de pregătire și de studiu, în comparație cu comanda publică clasică, în măsura în care totalitatea alegerilor care țin de competența sa au fost efectuate de clientul public;

—	perioadele de realizare sunt mai bine respectate, dată fiind responsabilitatea mai mare a executanților.

Aceste câștiguri potențiale privind termenele ar trebui să fie percepute ca atuul major al contractelor PPP, chiar dacă uneori pot părea a fi în opoziție cu obiceiurile clasice ale întreprinzătorilor și ale utilizării aproape rutinare a procedurilor clasice.

În special în perioada planurilor de relansare și de ieșire din criză, PPP-ul poate să fie un accelerator extraordinar al executării deciziilor adoptate și un instrument de prim rang pentru a face efectivă relansarea așteptată, conferindu-i viteza care îi va multiplica rezultatele.

2.1.2   Al doilea argument în favoarea PPP-ului este capacitatea sa naturală de a favoriza coerența unui proiect, deci eficacitate economică maximă pentru colectivitate.

Aceasta se datorează, așa cum se menționează în documentul Comisiei, integrării în totalitate a lanțului producției, de la concepere la întreținere și exploatare, trecând prin realizarea propriu-zisă a infrastructurii vizate.

În acest context, proiectantul știe că trebuie să optimizeze procesele și calitatea construcției, deoarece el va trebui să-și asume apoi, în timp, exploatarea acesteia, și că va trebui să lase colectivității, la încheierea contractului său, o lucrare în bună stare de funcționare, respectând normele și regulile de efectuare. Abordarea sa este astfel integratoare în mod natural, ceea ce este mult mai greu de obținut în cazul, tipic pentru contractele publice, al unei diviziuni a sarcinilor și responsabilităților corespunzătoare.

2.1.3   Al treilea dintre principalele argumente care justifică recursul la PPP-uri este, în mod firesc, cel al finanțării.

Ne putem imagina cu ușurință cazul decidentului public, gestionarul unui buget ale cărui limite le cunoaște și care caută mijloacele de realizare a unei infrastructuri de care are nevoie colectivitatea pe care o gestionează: poate căuta în contractul de PPP soluția financiară la o problemă pe care știe că nu o poate rezolva în cadrul procedurilor sale bugetare.

Înainte de a reveni asupra propunerilor pe care le-am putea face pentru a extinde soluțiile financiare ale PPP-ului în general, ne putem întreba, în fața acestui tip de situații, cu privire la limitele – pe care toată lumea le cunoaște de mult timp, fără a îndrăzni însă să le abordeze – ale regulilor contabilității publice în aproape toate statele europene, și mai ales cu privire la imposibilitatea „contabilă” de a prezenta, pe perioada utilizării sale normale, luarea în calcul a costurilor unei investiții publice.

Oare nu este finanțarea prin intermediul unui contract PPP – care permite colectivității să eșaloneze această sarcină pe o durată normală de amortizare – un prim pas către o modificare, dorită de mulți, a regulilor de contabilitate publică, care frânează din ce în ce mai mult deciziile și care nu reflectă niciodată realitățile patrimoniale adesea evidente?

Încurajarea, prin intermediul modelului PPP, a lansării unei reflecții politice pe această temă ar putea fi o modalitate pentru Uniunea Europeană de a da dovadă de pragmatism. De altfel, în anumite state, introducerea PPP-ului a fost prezentată ca un prim pas în direcția unei necesare reforme a gestionării publice și a instrumentelor pe care aceasta le utilizează.

2.2   CESE solicită ca, înainte să se ia decizii politice importante, să se realizeze un studiu de impact cuprinzător, să se efectueze o evaluare independentă a avantajelor și dezavantajelor proiectelor de PPP, să fie consultate și valorificate propunerile partenerilor sociali, inclusiv ale organizațiilor reprezentative ale IMM-urilor. În cadrul acestei evaluări ar trebui analizate viteza de desfășurare a proceselor, aspectul legat de costuri, calitatea prestațiilor și impactul social asupra lucrătorilor și utilizatorilor. CESE consideră că este important ca și întreprinderile mici și mijlocii să beneficieze de posibilități mai bune de participare la PPP-uri.

3.   Pistele de reflecție ale CESE

Acestea trebuie să rămână în armonie cu cele trei argumente dezvoltate (durată, coerență în cadrul proiectului, soluții financiare) și să se înscrie în cadrul propunerilor Comisiei și al contextului legislativ și de reglementare existent.

Aceste propuneri se grupează în două categorii:

—	ceea ce ține de finanțare, în general;

—	ceea ce ține de structurile juridice, încercând să distingem aici în ceea ce există: — ceea ce trebuie păstrat, — ceea ce trebuie modificat, — ceea ce trebuie dezvoltat.

Ele trebuie, de asemenea, să țină seama în mod clar de trei exigențe fundamentale pentru această procedură specială, ca și pentru orice procedură de atribuire a contractelor publice, și anume:

—	evaluarea prealabilă, care permite justificarea atât a realizării investiției prevăzute, cât și a alegerii procedurii reținute de către contractant;

—	transparența, atât în ceea ce privește consultarea și alegerea inițială, cât și derularea operațiunii;

—	controlul, atât de către autoritățile administrative responsabile pentru aceasta, cât și de către adunările alese, responsabile pentru bugetele implicate.

3.1   Pe plan financiar

Pe acest plan, trebuie puse în evidență patru piste esențiale.

3.1.1   Definiția PPP-ului în procedurile EUROSTAT trebuie reformulată, astfel încât obligațiile publice de plată din cadrul proiectelor de PPP, să fie tratate în mod similar cu obligațiile de plată din domeniul achizițiilor publice clasice în cadrul îndatorării publice.

3.1.2   Rolul fondurilor structurale a fost, până acum, puțin resimțit în cadrul finanțărilor PPP-urilor: nu este paradoxal, în condițiile în care există, de la sine, o perfectă concordanță între obiectivele în cauză?

Chiar dacă au existat deja câteva experiențe în această privință (în șapte țări), este posibil să se poată face mult mai mult, și aceasta, fără îndoială, depunând mai multe eforturi pentru a educa statele membre și autoritățile publice potențial vizate, pentru a le conduce către o percepție globală a instrumentului PPP, capabil să se asocieze oricărui tip de finanțare publică și, cu prioritate, în mod natural, celor provenind de la autoritățile europene.

3.1.3   Așa cum propune Comisia, faptul de a cere BEI să joace, prin competența sa, un rol pivot în politica de finanțare a PPP-urilor în Europa trebuie să fie evident, aceasta urmând să aibă atât rolul de coordonare și consiliere pentru acțiunile întreprinse în acest domeniu, cât și pe cel de a însoți structurile de finanțare care au nevoie, în condițiile actuale de criză, de cât mai multe competențe și cunoștințe.

BEI are, în aceste domenii, dublul avantaj al competenței tehnice și al necesarei neutralități politice. Ea ar putea astfel să joace un rol permanent de interfață pentru organele naționale sau locale de control.

Aceasta duce la a solicita din partea BEI o asistență cu totul specială:

—

în extinderea dezirabilă a rolului operațional al EPEC (organism creat în mod specific pe lângă BEI pentru a supraveghea operațiunile de PPP în Europa), în jurul căruia ar trebui să se constituie organismul public european necesar pentru monitorizarea și coordonarea politicii comune în domeniul PPP-urilor, ca și al asistenței practice pentru statele membre. Organizarea și monitorizarea ajutoarelor acordate colectivităților mici, care nu dispun de mijloace adecvate, ar trebui să facă parte din noile misiuni ale EPEC;

—

în crearea și coordonarea unui grup de experți privați (cu o componență echitabilă: reprezentanți ai patronatelor, sindicatelor și societății civile, inclusiv ai organizațiilor reprezentative ale IMM-urilor, finanțiști, juriști etc.), care ar constitui o interesantă interfață pentru experții publici din cadrul EPEC, într-o abordare consultativă;

—	în monitorizarea sistematică a ansamblului contractelor PPP la nivel european;

—	în constituirea mecanismelor de refinanțare a PPP-urilor, dincolo de perioada constituirii lor, în special prin mobilizarea pieței obligațiunilor, așa cum se propune la punctul 3.1.4 de mai jos.

3.1.4   Analiza PPP-ului arată că, în plan financiar, caracteristicile sale de bază (durată lungă, semnături publice de maximă calitate) fac din acesta un instrument potențial excepțional pentru colectarea economiilor pe piață, inclusiv a celor legate de pregătirea pensiilor.

Anumite state lucrează deja în mod activ pentru a crea unul sau mai multe fonduri specializate, cu acces la piața financiară și destinate, dincolo de perioada de construcție (și deci dincolo de riscurile legate de durată și costuri care ar putea fi asociate), refinanțării operațiilor PPP. Crearea, la nivel european, a unui asemenea instrument ar putea fi apreciabilă, gestiunea sa tehnică putând fi asigurată, cel puțin în faza de lansare, de către BEI.

În același timp, CESE atrage însă atenția că numeroase proiecte de PPP constau în servicii de interes (economic) general. În acest caz, trebuie să se asigure, dincolo de criterii pur financiare, calitatea, accesibilitatea și prețul rezonabil ale acestor servicii.

3.2   Pe plan juridic și de reglementare

CESE intenționează să asigure permanent că PPP-urile sunt puse în aplicare doar dacă acestea – în anumite condiții-cadru politice (standarde sociale, calitatea serviciilor) –, într-o perspectivă pe termen lung și luând în considerare costurile de tranzacție, problemele legate de negocieri ulterioare etc., duc la reducerea costurilor. În același timp, trebuie eliminate stimulările de prefinanțare, ceea ce face trimitere la necesitatea urgentă de a revizui criteriile EUROSTAT. Examinarea PPP-urilor arată că, din cauza complexității acestora, combinată în unele țări și pentru unele contracte cu deficitul de transparență (în ceea ce privește contractele, analiza viabilității economice etc.), unele PPP-uri se sustrag controlului democratic. În acest sens, se solicită cu fermitate Comisiei Europene să sensibilizeze statele membre cu privire la problemele inerente generate de o asemenea situație.

Prezentăm mai jos situația actuală în trei rubrici: din ceea ce există,

—	Ce trebuie păstrat neschimbat?

—	Ce trebuie modificat?

—	Ce trebuie dezvoltat?

3.2.1   Ce trebuie păstrat din textele actuale?

În ceea ce privește textele și normele de drept, nu găsim nicio definiție exactă a ceea ce înseamnă, de fapt, un PPP în raport cu ansamblul dispozițiilor care reglementează achizițiile publice, concesionările și tot ceea ce ține de realizarea infrastructurilor.

Analizând aceasta și ținând seama de experiența acumulată în numeroase țări care folosesc deja PPP-ul, ar părea că absența unei definiții precise la nivel european nu deranjează deloc nici dezvoltarea operațiunilor, nici monitorizarea acestora de către autoritățile europene.

Dacă deducem din tăcerea Comisiei că ea nu resimte nevoia unei definiții mai precise, se pare că CESE poate și trebuie să împărtășească acest punct de vedere, care permite statelor membre să adopte ele însele o definiție mai adaptată contextului lor specific și practicilor lor.

Acest punct de vedere lasă deschisă problema menținerii în starea actuală a anumitor texte în vigoare în prezent, amintind că, printr-un vot recent, Parlamentul European recomandă, în domeniul achizițiilor publice, să se utilizeze mai curând textele deja existente decât să se încerce să se elaboreze altele noi.

În acest context, CESE recomandă păstrarea Directivei 2004/18/CE care reglementează doar concesionarea lucrărilor, în ceea ce privește procedura de atribuire a contractelor de concesionare a acestor lucrări, fără completarea ei cu definiția PPP, a cărei reglementare să rămână de competența autorităților publice din fiecare stat membru al UE. În acest text, concesionarea lucrărilor este definită după cum urmează: „Concesionarea lucrărilor publice reprezintă un contract care prezintă aceleași caracteristici ca un contract de achiziții publice de lucrări, cu excepția compensației pentru lucrările efectuate, care poate consta fie exclusiv în dreptul de exploatare a lucrării, fie în dreptul de exploatare și o plată”.

Definiția concesionării serviciilor este identică (cuvântul „servicii” înlocuind cuvântul „lucrări”), dar directiva nu prevede nimic pentru condițiile atribuirii, deși consacră un capitol procedurilor de atribuire a contractelor de concesionare a lucrărilor.

Definițiile de mai sus nu intră în mod voit în detalii considerate naționale și care ar face, în fapt, imposibilă orice convergență într-un text comun.

Pe baza unor constatări pragmatice, CESE consideră că nu este necesară o definiție mai detaliată a noțiunii de concesionare (și anume un contract pe termen lung, incluzând proiectarea, elaborarea, finanțarea, managementul și/sau întreținerea unei lucrări sau a unui serviciu public), deoarece situația actuală are un rol eficace de acoperire a tuturor tipurilor de contracte publice, diferite de achizițiile publice clasice, supunându-le unui minimum de reglementare europeană privind atribuirea.

CESE consideră că este mai bine să se evite legiferarea în acest domeniu, care poate deveni rapid extrem de complexă, în timp ce în prezent actorii dispun în toate statele membre și în funcție de tradițiile naționale de contracte de tip PPP în sens larg (concesionări cu plată privată de către utilizator, contracte de parteneriate cu plată publică, alte contracte de parteneriat public-privat), care corespund problemelor care se pun.

3.2.2   Ce trebuie modificat?

În ceea ce privește Directiva 2004/18, CESE, în dorința de a spori coerența textelor utilizate, propune să se reflecteze, cu ocazia acestui aviz privind PPP-urile, la o clarificare a condițiilor de atribuire a contractelor de servicii, neglijate de directiva citată, dar care, totuși, le definește în mod clar.

În acest context, CESE profită pentru a clarifica delicata problemă a parteneriatului public-privat instituțional (PPPI), parțial abordată într-o comunicare interpretativă din 2008, care reamintea respectarea normelor concurenței de către persoanele publice care fac apel la entități parapublice.

Această comunicare nu este de fapt cunoscută persoanelor publice care o ignoră voluntar sau involuntar. În cazul în care Comisia ar continua cu o legislație specifică pentru concesionări, ar trebui să se includă în aceasta în mod expres reglementarea privind crearea și reînnoirea activităților cuprinse în PPPI, în sensul unei îmbunătățiri a legislației, pentru a se evita abuzurile asupra cărora jurisprudența europeană ne oferă o vastă panoramă și care merg uneori împotriva transparenței dorite.

3.2.3   Ce trebuie dezvoltat?

În ceea ce privește aplicarea procedurilor, CESE recomandă ca două demersuri inerente PPP-urilor în general să fie mai bine încadrate, și anume:

—	evaluarea prealabilă, care este foarte utilizată pentru măsurarea impactului la nivelul costului global al PPP-ului în raport cu comanda publică clasică; „comparatorul sectorului public” este, de asemenea, un instrument util;

—	dialogul competitiv, care face uneori obiectul unor derive la nivelul eticii, al termenelor și al exigențelor față de întreprinderile private;

—	monitorizarea operațiunilor PPP pentru a le măsura interesul cu toată precizia posibilă și pentru a îmbunătăți astfel evaluarea prealabilă a operațiunilor ulterioare.

3.2.3.1   Evaluarea prealabilă

Această analiză inițială care, în principiu, trebuie să permită justificarea recurgerii la această procedură mai degrabă decât la alta, ar trebui să devină regula imperativă pentru tot ceea ce se referă la atribuirea de contracte publice.

Care ar fi deci cel mai bun mijloc pentru autoritatea contractantă de a măsura impactul – sau mai degrabă impacturile – deciziei în curs de pregătire? Caracterul obligatoriu al publicării rezultatelor acestei evaluări prealabile ar constitui, în numeroase cazuri, un pas important către transparență, atât de necesară atunci când se caută soluții optimizate și o mai mare rigoare la nivelul concurenței.

Aceasta ar trebui să fie și ocazia de a măsura cum se cuvine, în interiorul noțiunii de cost global, incidența eventualelor diferențe la nivelul finanțărilor între dobânda pe care o aplică piețele împrumutătorilor publici și cea aplicabilă proiectului PPP, cu observația că acest aspect al evaluării prealabile este deja obligatoriu în țările cele mai avansate în domeniul PPP-urilor.

În Franța, evaluarea prealabilă se face pe baza a patru criterii: costul global, transferul riscurilor, dezvoltarea durabilă și performanța contractului. CESE propune sistematizarea acestor criterii prin adăugarea publicării contractelor și a aplicării stricte a legislației sociale a țărilor vizate, așa cum se amintește mai sus (punctul 1.3.4).

3.2.3.2   Dialogul competitiv

Acest demers, diferit de simpla negociere bilaterală utilizată pentru finalizarea procedurilor clasice, este actualmente utilizat pe scară largă – și chiar obligatoriu în anumite țări – pentru atribuirea de contracte PPP în sens larg. Acesta consistă, după o primă alegere preliminară efectuată de client, în punerea la punct a contractului final, în dialog cu partenerul sau cu cei doi parteneri selecționați, prin reiterarea și îmbunătățirea succesivă a datelor contractului.

Totuși, analiza exhaustivă a utilizărilor sale actuale evidențiază mai multe aspecte:

—

fără a avea această obișnuință, unii actori publici au inițiat dialoguri competitive incorect pregătite, ajungându-se la situații în care elemente ale contractului în curs de negociere să fie serios puse la îndoială, la termene foarte lungi și la cereri de detalii uneori exagerate adresate întreprinderilor în faza finală;

—	contractanții de comenzi publice încă mai sunt uneori tentați să ocolească utilizarea acestei proceduri, pentru a nu respecta drepturile normale de proprietate intelectuală și de protecție a ideilor inovatoare.

Deși ideile emise ar trebui să fie protejate prin confidențialitatea ofertelor, realitatea arată că lucrurile nu se întâmplă întocmai și că se pot produce cu ușurință „scurgeri” care nu sunt detectabile, ceea ce nu reprezintă altceva decât manevre contrare principiilor etice.

O anumită armonizare a cadrului contractual comunitar ar trebui să țină seama de mijloacele de protecție a proprietății intelectuale, garantă, prin ea însăși, a progreselor inovației.

3.2.3.3   Monitorizarea operațiunilor PPP

Pentru a respecta transparența și exigențele de control, este necesară o sistematizare a inventarului operațiunilor PPP și o monitorizare a executării lor la nivel național și european. Această misiune, fără a aduce atingere celei menționate deja pentru BEI și EPEC, trebuie atribuită unei organizații independente care, în cadrul evaluării, nu prezintă niciun impuls sistematic în sensul avantajării sau dezavantajării PPP-ului și ar putea fi atribuită grupului de experți.

4.   Concluzii

—

Comunicarea Comisiei este un text interesant și de mare actualitate, în contextul necesității mobilizării investițiilor publice și private, mai ales în perioada de criză financiară cu care ne confruntăm. Este necesară dezvoltarea în continuare a cadrului instituțional, pentru îmbunătățirea PPP și valorificarea avantajelor și oportunităților acestora, dar și pentru reducerea problemelor identificate în cazul mai multor PPP-uri menționate anterior în acest aviz (problemele de prefinanțare și creșterea, deseori preconizată, a costurilor în cadrul contractelor de PPP pe termen lung).

—	Trebuie doar să nu neglijăm posibilitățile oferite de PPP-uri pentru a contribui la dezvoltarea infrastructurilor publice (mari și mici) și, prin aceasta, la progresul economic al Uniunii Europene.

—

În ceea ce privește PPP-urile, Europa ar trebui să se doteze cu mijloacele care să îi permită să învețe din dificultățile întâlnite în trecut, prin îmbunătățirea dispozitivelor de control existente și prin întocmirea unui inventar sistematic al rezultatelor finale ale operațiunilor. CESE consideră că este important ca și întreprinderile mici și mijlocii să beneficieze de posibilități mai bune de participare la PPP-uri.

—

Există numeroase instrumente juridice comunitare și naționale: CESE consideră că nu este necesar să se reia totul de la zero pentru a construi un cadru unic și teoretic perfect. Am pierde astfel mult timp pentru un beneficiu limitat, chiar neperformant. Actorii implicați lucrează zilnic pe baza acestor cadre juridice și orice punere la îndoială a acestora ar determina încetinirea comenzilor publice și chiar destabilizarea gravă a PPP-ului. Definițiile actuale din Directiva 2004/18/CE nu trebuie modificate sau completate, fiecare stat membru putând astfel adopta o definiție a PPP mai adaptată contextului său specific și bunelor practici înregistrate.

—

Să optimizăm deci instrumentele existente, precizând și îmbunătățind câteva aspecte și utilizând competențele existente, în special platforma BEI în domeniul finanțărilor, prin întărirea rolului EPEC și al grupului de experți, care va contribui și mai mult la popularizarea metodelor contractuale, la colectarea, promovarea și valorificarea bunelor practici și la dialogul cu sectorul privat la nivel european prin crearea unui grup „oglindă” de experți privați.

—	Îmbunătățirea transparenței, a evaluării prealabile pe baza costului global, a analizelor reușitelor și eșecurilor și respectarea legislațiilor reprezintă tot atâtea piste pentru viitoare studii.

—	Să reflectăm la crearea unui mecanism de refinanțare a PPP-urilor dincolo de perioada lor de înființare, pentru mobilizarea pieței de obligațiuni, care este prea puțin solicitată în această privință.

---