Avizul Comitetului Economic și Social European privind propunerea de directivă a Consiliului privind regimul general al accizelor

COM(2008) 78 final/3 – 2008/0051 (CNS)

2009/C 100/27

La 4 martie 2008, în conformitate cu articolul 93 din Tratatul de instituire a Comunității Europene, Consiliul Uniunii Europene a hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la

Propunerea de directivă a Consiliului privind regimul general al accizelor

Secțiunea pentru uniunea economică și monetară și coeziune economică și socială, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 2 octombrie 2008. Raportor: dl BURANI.

În cea de-a 448-a sesiune plenară, care a avut loc la 22 octombrie 2008, Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 107 voturi pentru, 1 vot împotrivă și 1 abținere.

1.   Concluzii și recomandări

1.1   CESE este de acord cu decizia Comisiei de a înlocui în întregime directiva de bază privind regimul general al produselor supuse accizelor 92/12/CEE, din 1992, printr-un nou text care să țină cont de adoptarea procedurii electronice EMCS (Excise Movement and Control System – Sistemul informatizat pentru circulația și controlul produselor supuse accizelor), căreia îi conferă temei juridic. Comisia s-a folosit de ocazie pentru a introduce câteva modificări și inovații necesare, care decurg din experiența acumulată de administrațiile statelor membre și de operatori. În plus, au fost simplificate mai multe proceduri. În general, părțile care se pretează la modificări sau inovații nu ridică probleme deosebite, dar CESE dorește, în legătură cu unele aspecte, să contribuie cu reflecțiile proprii la discuțiile care vor urma.

1.2   Comisia indică o dată de intrare în vigoare a directivei, fixată în principiu la 1 ianuarie 2009, fiind însă conștientă de faptul că analiza propunerii va lua un timp mult mai lung; în plus, aceasta propune ca procedura EMCS să fie aplicată mai întâi doar de statele membre care au adoptat-o deja, în timp ce în celelalte ar trebui să se aplice în continuare, pentru încă un timp, procedura bazată pe documente pe suport de hârtie.

1.3   CESE consideră, în asentimentul altor părți interesate, că această măsură trebuie apreciată în mod critic: existența unei proceduri duble sporește confuzia și costurile, atât pentru administrații, cât și pentru operatori. Dar și alternativa, care constă în a porni procedura EMCS doar în momentul în care toată lumea va fi gata, îi penalizează pe cei care sunt deja pregătiți și pe operatori. O soluție intermediară, desigur puțin mulțumitoare și susceptibilă de a amâna sine die aplicarea EMCS în Europa, ar putea fi utilizarea EMCS doar pentru operațiile interne din statele membre care sunt deja în măsură să adopte procedura electronică. Procedura bazată pe documente pe suport de hârtie ar fi aplicată de toate statele membre în schimburile internaționale, până în momentul în care toți vor fi în măsură să facă pasul către procedura electronică.

1.4   Partea cea mai importantă a documentului Comisiei se referă la circulația produselor care intră sub incidența acordurilor de scutire de accize (în regim suspensiv de accize). Diferitele inovații propuse sunt în asentimentul CESE, cu excepția anumitor puncte și propuneri (a se vedea fragmentul cuprins între punctele 4.6 și 4.9) care se referă în principal la conceptul, în prezent mai bine definit, de „pierdere iremediabilă” de mărfuri. În ce privește vânzările la distanță, formularea articolului 34 (vezi punctul 4.9) ar putea da naștere la interpretări de natură juridică, referitoare la țările în care sunt percepute accizele.

1.5   Pe de altă parte, CESE propune introducerea în noua directivă a precizării limitelor cantitative și de preț, în funcție de care cumpărăturile efectuate de un cetățean într-un alt stat membru sunt considerate ca fiind cu titlu „privat”. Cu toate acestea, există pericolul interpretării diferite sau al diferențelor în punerea în aplicare de către administrații.

2.   Conținutul propunerii Comisiei

2.1   Directiva 92/12/CEE din 25 februarie 1992 cuprinde dispozițiile referitoare la regimul general al produselor cărora li se aplică accize, dispoziții care se bazează în mare parte pe utilizarea suportului de hârtie. La 16 iunie 2003, prin Decizia nr. 1152/2003/CE a Parlamentului European și a Consiliului, a fost introdusă o procedură informatizată, așa-numita EMCS (Excise Movement and Control System – Regimul de monitorizare a circulației produselor supuse accizelor), de simplificare a obligațiilor care le revin operatorilor și care le permite autorităților competente să efectueze controale integrate și mai eficiente. Adoptarea EMCS face necesară modificarea dispozițiilor privitoare la deplasări în regim suspensiv de accize.

2.2   Comisia se folosește de această ocazie pentru a înlocui în întregime Directiva 92/12/CEE. Ea nu numai că ține cont de adoptarea procedurii EMCS, căreia îi furnizează temeiul juridic, dar, în plus, este modificată în mod organic întreaga directivă precedentă: este actualizat limbajul în funcție de noile norme legislative, se reformează textul, îmbunătățindu-i-se structura logică, iar dispozițiile perimate sunt eliminate; noul text se adaptează noilor concepte juridice, simplifică procedurile prin reducerea obligațiilor ce revin operatorilor, fără a compromite controalele din acest domeniu.

2.3   Textul nou cuprinde, în Capitolul V, și elementele esențiale ale propunerii COM(2004) 227 final, lăsată deoparte de Consiliu în 2005, care urmărea să modifice articolele 7-10 ale directivei de bază, referitoare la deplasările intracomunitare ale produselor aflate deja pe piață.

2.4   Propunerea a fost precedată de o vastă consultare a operatorilor și a fost elaborată în colaborare cu un grup de experți, sub îndrumarea Comitetului pentru accize: o procedură adecvată, care ar trebui să permită un examen tehnic al acestui document și care să nu stârnească prea multe controverse.

3.   Observații generale

3.1   CESE nu poate decât să felicite Comisia pentru inițiativa sa, concretizată într-un document mai bine structurat în comparație cu directiva de bază, mai coerent și conform cu ideea de simplificare a procedurii administrative. În plus, se observă o deschidere mai pronunțată către nevoile operatorilor, fără a diminua nivelul controalelor care, dimpotrivă, ar trebui să devină mai eficiente datorită adoptării procedurilor EMCS.

3.2   Partea cea mai relevantă a noilor dispoziții vizează circulația produselor care intră sub incidența acordurilor de scutire de accize (în regim suspensiv de accize), produse cărora li se aplică procedurile bazate pe EMCS. Conform Deciziei nr. 1152/2003/CE, procedura EMCS ar trebui să devină aplicabilă începând cu aprilie 2009: dacă există îndoiala că această dată va putea fi respectată de anumite țări, este cert că ea nu va putea fi respectată de totalitatea statelor. În orice caz, sistemul va avea nevoie de o perioadă de rodaj și va implica o colaborare strânsă între administrațiile naționale, colaborare care va impune armonizarea procedurilor interne, o problemă destul de complexă din punct de vedere administrativ, tehnic și operațional. Comisia este conștientă de acest lucru: într-adevăr, deși propune ca directiva să intre în aplicare la 1 aprilie 2010, ea prevede și ca statele membre să poată beneficia de o perioadă de tranziție suplimentară, timp în care dispozițiile relevante ale directivei de bază ar rămâne încă în vigoare.

3.3   De acum încolo, statele membre s-au angajat să adopte EMCS, dar nu este de la sine înțeles că toate statele vor face acest lucru de bunăvoie, fiind foarte posibil să mai apară piedici în calea realizării sale complete. Pot interveni fenomene de rezistență, care pot fi justificate din motive tehnice, dar care își vor avea sursa în cauze de cu totul altă natură. Nu este de bun augur precedentul constituit de propunerea de directivă COM(2004) 227 final, menționată la punctul 2.3, referitoare la deplasarea produselor supuse accizelor după ce au fost eliberate pentru consum: după tratative dificile, a fost luată decizia de a lăsa această chestiune „în suspensie”, în așteptarea unei revizuiri complete a dosarului. Propunerea de față reproduce însă în mare versiunea precedentă.

3.4   Problemele cele mai sensibile sunt de natură politică și economică. Fiecare stat membru aplică accize diferite la produse diverse, ceea ce conduce la fenomenul bine-cunoscut al cumpărăturilor transfrontaliere, care se bazează pe calculul avantajului de preț. Conform principiilor pieței unice, fiecare cetățean trebuie să poată beneficia de diferențe de preț nu doar pe plan național, ci, de asemenea și mai ales, în cazul cumpărăturilor transfrontaliere; cu toate acestea, aceste principii sunt puse sub semnul întrebării atunci când intervin și aspectele fiscale. În realitatea de zi cu zi, este evident că niciun stat membru nu vede cu ochi buni traficul atunci când acesta îi dăunează și că nu face caz când îi aduce avantaje. Niciun tip de produs accizabil nu este exclus din această discuție: dovadă sunt recentele discuții referitoare la tutun, la alcool și la motorină (1): au fost evocate motive de sănătate, de ordine publică, respectul pentru mediu și pagubele pentru economie. De fapt, există și motive nu totdeauna explicitate, legate de calcule de natură fiscală. Punctele de vedere diferite decurg din politicile sociale, economice și fiscale adoptate de fiecare stat membru: la nivel comunitar, toate acestea se traduc într-o problemă de natură eminamente politică.

3.5   CESE este conștient de caracterul sensibil al acestei problematici și de dificultățile pe care fiecare stat membru le poate întâlni în tratativele care îl așteaptă; rezolvarea lor pozitivă va depinde de gradul de flexibilitate necesar pentru a se ajunge la decizii colective. Fiecare guvern va trebui să găsească un echilibru între exigențele proprii și concesiile acordate celorlalte părți în materie de accize. Cu alte cuvinte, fiecare va trebui să găsească mijloacele de a urmări propriile obiective în domeniile social și bugetar și de a le concilia cu un sistem comun de accize, și nu viceversa.

4.   Observații specifice

4.1   În acest capitol, CESE ia în considerare principalele inovații și modificări introduse de propunerea Comisiei în raport cu reglementările actuale. Comitetul lasă deoparte, în schimb, comentarea aspectelor care nu par să dea naștere la controverse, inspirate de țelul raționalizării documentului sau care decurg din bunul simț ori din evoluția naturală din domeniu.

4.2   Așa cum a fost deja menționat la punctul 3.2, chiar dacă adoptarea directivei va determina abrogarea directivei precedente, 92/12/CEE, suprimarea operațiunilor cu proceduri bazate pe documente pe suport de hârtie nu va coincide cu intrarea în vigoare a noului text: propunerea de directivă prevede o perioadă de tranziție, în care vor fi acceptate și operații cu documente de însoțire pe suport de hârtie. Nimeni nu este în măsură să facă previziuni privind durata acestei perioade: sigur este că, atât timp cât EMCS nu va fi fost adoptat de ansamblul statelor membre, sistemul ar putea avea probleme serioase. CESE consideră că este de datoria sa să atragă atenția asupra poverilor care apasă pe umerii operatorilor – dar și asupra administrațiilor statelor membre – constrânși să lucreze simultan cu sisteme electronice și sisteme pe suport de hârtie, în funcție de țara de destinație.

4.2.1   Alternativa de a face ca sistemul să nu fie operațional decât când va fi funcțional în toate statele membre ar duce, pe de o parte, la riscul amânării proiectului într-un viitor care ar putea fi îndepărtat și, pe de altă parte, ar constrânge statele membre care sunt deja pregătite să aplice procedurile electronice să aștepte ca și celelalte state să le ajungă din urmă: o situație inacceptabilă și care îi penalizează pe cei care s-au conformat din timp, dar și – mai ales – pe operatorii comerciali.

4.2.2   Comitetul semnalează că a fost înaintată de către unii experți o soluție care nu rezolvă situația, dar care pare să ofere un compromis acceptabil, deși nu cel mai potrivit: statele membre care sunt deja în regulă ar putea utiliza procedura electronică pentru propriile deplasări interne, păstrând în același timp procedura bazată pe documente pe suport de hârtie pentru schimburile internaționale. Sistemul ar putea astfel să fie experimentat pe plan național înainte de a fi aplicat la nivel comunitar, în momentul în care toate statele membre vor fi gata.

4.3   Capitolul I, Dispoziții generale, nu introduce nicio modificare substanțială în raport cu Directiva 92/12/CEE și se limitează la a încadra mai bine materia tratată prin câteva adaptări, noi definiții și modificări de importanță minoră.

4.4   În Capitolul II, Faptul generator, modificarea introdusă de articolul 7 alineatul (4) prevede ca un produs în regim suspensiv de accize „pierdut în mod iremediabil” să fie scutit de impozit. Noul termen „pierdere iremediabilă” se referă la un produs care devine inutilizabil pentru toată lumea, oricare ar fi motivul pierderii. Adevărata noutate o constituie faptul că directiva nu mai cere ca situațiile de „forță majoră” să fie dovedite. Cu toate acestea, CESE observă că fiecare stat membru este liber să-și stabilească propriile norme în domeniu.

4.5   Capitolul III, Producere, prelucrare și deținere, introduce o singură noutate importantă: „antrepozitele fiscale” pot face obiectul unei autorizații pentru persoane rezidente într-un alt stat membru, chiar dacă, în logica pieței interne, acest principiu suferise îngrădiri în trecut.

4.6   Capitolul IV, Deplasarea produselor accizabile în regim suspensiv de accize, cuprinde dispoziții inovatoare: articolul 16 prevede că produsele pot fi destinate nu doar antrepozitelor fiscale, ci și unei persoane fizice sau juridice autorizate („destinatari înregistrați”) și, după autorizare, pot fi expediate către un „loc de livrare directă”, desemnat de un destinatar autorizat. CESE este de acord și își exprimă dorința ca procedurile de control să fie suficient de eficiente pentru a împiedica abuzurile. Ar fi, totuși, de preferat ca persoanele active în domeniu, la care se referă terminologia utilizată în directivă, să fie desemnate precis.

4.7   Dispozițiile următoare (art. 17-19) se referă la garanțiile necesare acoperirii riscurilor inerente circulației mărfurilor în regim suspensiv de accize și nu necesită comentarii speciale. De o importanță specială sunt însă dispozițiile Secțiunii 2 (art. 20-27), care abordează procedurile ce trebuie urmate în cazul deplasării produselor aflate în regim suspensiv de accize. După părerea experților, adoptarea acestor proceduri ar trebui să fie analizată cu atenție, pentru a se verifica dacă acestea permit controale eficiente și dacă se potrivesc cu resursele administrațiilor. CESE remarcă totuși că la articolul 20, alineatele (1), (2) și (3), se prevede că produsele supuse regimului de accize nu pot circula decât dacă sunt însoțite de un document electronic: regula va trebui adaptată atunci când va fi ales sistemul de tranziție de la documentele pe hârtie la cele electronice.

4.8   Capitolul V se referă la deplasarea și impozitarea produselor accizabile după eliberarea pentru consum și nu cuprinde noi dispoziții fundamentale: se reafirmă principiul impozitării produselor în țara în care are loc achiziția, în cazul în care deținătorul acestora este un particular (art. 30) și în țara de consum, în cazul în care acestea sunt deținute în scopuri comerciale (art. 31) și sunt confirmate normele aflate deja în vigoare și referitoare la identificarea persoanei plătitoare și la mărfurile aflate în tranzit.

4.9   Foarte importantă este măsura prevăzută la art. 34, referitoare la vânzarea la distanță: prin derogare de la art. 30, aceasta stabilește că produsele care sunt cumpărate de către persoane ce acționează în calitate de persoane particulare și expediate sau transportate direct sau indirect de vânzător sau în contul acestuia fac obiectul accizării în statul membru de destinație. Prin urmare, de aici trebuie dedus că, dacă mărfurile achiziționate de cumpărător sunt expediate pe adresa proprie, produsele sunt supuse accizelor în statul membru unde a fost făcută achiziția.

4.9.1   CESE își pune întrebarea dacă norma aceasta nu poate da naștere unei probleme de interpretare: în vânzările la distanță, tranzacția este încheiată în locul de reședință a vânzătorului în momentul în care are loc plata; cumpărătorul, proprietarul produselor, este autorizat astfel din punct de vedere juridic să dea oricui instrucțiuni (inclusiv vânzătorului) să-i expedieze produsele la ordinul său și în contul său. Din punct de vedere juridic și contrar logicii impozitării în locul consumului real, produsele ar putea fi considerate, prin urmare, în orice moment ca fiind cumpărate de o persoană particulară și expediate sau transportate în contul acesteia, putând astfel să fie accizate în statul membru în care au fost cumpărate, inclusiv în cazul în care expedierea a fost făcută de către vânzător.

4.10   Pe de altă parte, CESE dorește să sublinieze ceea ce, în opinia sa, reprezintă o lacună a articolului 34: nu sunt precizate limitele cantitative și de preț până la care o persoană poate face cumpărături cu titlu privat. Este necesară definirea unor criterii univoce, pentru a evita aplicarea unor măsuri contradictorii pe piața internă de către fiecare stat membru. Plecând de la aceste considerații și nu numai, CESE îndeamnă Comisia și statele membre să elaboreze reguli mai clare și mai transparente, care să simplifice viața cetățenilor și a întreprinderilor.

4.11   Celelalte dispoziții ale Capitolului VI, Dispoziții diverse, se referă la aplicarea marcajelor și menținerea măsurilor în vigoare pentru aprovizionarea navelor și aeronavelor. Articolul 38 se referă la micii producători de vin (de până la 1 000 de hl), care se bucură de proceduri simplificate referitoare la producția și deținerea produselor supuse accizelor.

4.12   Capitolul VII, Dispoziții finale, cuprinde confirmarea existenței „Comitetului pentru accize” și măsurile de aplicare: Directiva 92/112/CEE ar trebui să fie abrogată la o dată (1 aprilie 2009) despre care Comisia precizează cu prudență că poate face obiectul dezbaterilor; aceleași observații sunt valabile pentru perioada de tranziție (al cărei sfârșit probabil a fost fixat la 31 decembrie 200...), în cursul căreia statele membre pot aplica în continuare precedenta directivă. CESE, împreună cu alte instituții și cu experți, consideră că aceste date sunt doar orientative și că ele ar trebui să fie amânate în funcție de o viziune realistă și ținând cont mai ales de dificultățile practice referitoare la implementarea deplină a procedurii EMCS.

(1)  Cu titlu de exemplu, cf. cele mai recente propuneri de directivă: