23.1.2018   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

L 17/50

(1)

La 27 iulie 2016, Comisia a adoptat o recomandare privind statul de drept în Polonia (1), în care exprima o serie de preocupări cu privire la situația Curții Constituționale și recomanda modul în care acestea ar trebui abordate. La 21 decembrie 2016 și la 26 iulie 2017, Comisia a adoptat recomandări suplimentare privind statul de drept în Polonia (2).

(2)

Recomandările Comisiei au fost adoptate conform Cadrului privind statul de drept (3). Cadrul privind statul de drept prezintă felul în care Comisia va reacționa în cazul apariției într-un stat membru al Uniunii a unor indicii clare de amenințări la adresa statului de drept și explică principiile pe care le presupune statul de drept. Cadrul privind statul de drept furnizează orientări pentru un dialog între Comisie și statul membru în cauză pentru a preveni apariția unei amenințări sistemice la adresa statului de drept, având potențialul de a se transforma într-un „risc clar de încălcare gravă”, care ar putea declanșa aplicarea „procedurii de la articolul 7 din TUE”. În cazul în care există indicii clare de amenințare sistemică la adresa statului de drept într-un stat membru, Comisia poate iniția un dialog cu respectivul stat membru în temeiul Cadrului privind statul de drept.

(3)

Uniunea Europeană este fondată pe un set de valori comune, consacrate în articolul 2 din Tratatul privind Uniunea Europeană („TUE”), printre care se numără și respectarea statului de drept. Pe lângă sarcina sa de a asigura respectarea legislației UE, Comisia este responsabilă, de asemenea, împreună cu Parlamentul European, statele membre și Consiliul, de garantarea valorilor comune ale Uniunii.

(4)

Jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene și a Curții Europene pentru Drepturile Omului, precum și documentele Consiliului Europei, bazate în mare parte pe expertiza Comisiei Europene pentru democrație prin drept („Comisia de la Veneția”), furnizează o listă neexhaustivă a acestor principii, definind astfel sensul de bază al statului de drept ca valoare comună a Uniunii, în conformitate cu articolul 2 din TUE. Printre acele principii se numără legalitatea, care implică un proces de adoptare a legislației transparent, desfășurat în condiții de responsabilizare, democratic și pluralist; securitatea juridică; interzicerea caracterului arbitrar al puterilor executive; instanțe independente și imparțiale; un control jurisdicțional eficace, care să includă respectul față de drepturile fundamentale; și egalitatea în fața legii (4). Pe lângă susținerea acestor principii și valori, instituțiile statului au, de asemenea, datoria de a coopera în mod loial.

(5)

În recomandarea sa din 27 iulie 2016, Comisia a explicat circumstanțele în care a decis, la 13 ianuarie 2016, să examineze situația în temeiul Cadrului privind statul de drept și în care a adoptat, la 1 iunie 2016, un aviz cu privire la statul de drept în Polonia. În recomandare se explica, de asemenea, că schimburile dintre Comisie și guvernul polonez nu au putut elimina preocupările Comisiei.

(6)

În recomandarea sa, Comisia a constatat că există o amenințare sistemică la adresa statului de drept în Polonia și a recomandat autorităților poloneze să ia măsurile corespunzătoare pentru a aborda această amenințare în regim de urgență.

(7)

În recomandarea sa din 21 decembrie 2016, Comisia a luat în considerare cele mai recente evoluții survenite în Polonia de la recomandarea sa din 27 iulie 2016. Comisia a constatat că, deși unele dintre aspectele prezentate în ultima sa recomandare au fost abordate, au rămas încă nesoluționate o serie de probleme importante și, între timp, au apărut noi motive de preocupare. Comisia a constatat, de asemenea, că procedura care a condus la numirea unui nou președinte al Curții a generat preocupări serioase cu privire la statul de drept. Comisia a concluzionat că există în continuare amenințări sistemice la adresa statului de drept din Polonia. Comisia a invitat guvernul polonez să rezolve problemele identificate, în regim de urgență, în decurs de două luni, și să informeze Comisia cu privire la măsurile luate în acest sens. Comisia a menționat că este pregătită să continue dialogul constructiv cu guvernul polonez pe baza recomandării.

(8)

La 26 iulie 2017, Comisia a adoptat o a treia recomandare privind statul de drept în Polonia, care vine în completarea recomandărilor sale din 27 iulie și 21 decembrie 2016. În recomandarea sa, Comisia a luat în considerare evoluțiile survenite în Polonia de la recomandarea sa din 21 decembrie 2016. Preocupările Comisiei se referă la lipsa unui control independent și legitim al constituționalității și la adoptarea de către Parlamentul polonez a unei noi legislații referitoare la sistemul judiciar polonez, care generează preocupări serioase în ceea ce privește independența sistemului judiciar și care mărește semnificativ amenințarea sistemică la adresa statului de drept în Polonia. În recomandarea sa, Comisia consideră că situația unei amenințări sistemice la adresa statului de drept în Polonia, astfel cum a fost prezentată în recomandările sale din 27 iulie 2016 și 21 decembrie 2016, s-a deteriorat semnificativ.

(9)

În special, recomandarea subliniază faptul că, dacă ar intra în vigoare, legea privind Consiliul Judiciar Național din 15 iulie 2017 și legea privind Curtea Supremă din 22 iulie 2017 ar submina în mod structural independența sistemului judiciar din Polonia și ar avea un impact imediat și concret asupra funcționării independente a sistemului judiciar în ansamblul său. Dat fiind faptul că independența sistemului judiciar este o componentă esențială a statului de drept, aceste noi legi măresc în mod semnificativ amenințările sistemice la adresa statului de drept, astfel cum au fost identificate în recomandările anterioare. Recomandarea scoate în evidență faptul că demiterea judecătorilor Curții Supreme, posibila lor renumire și alte măsuri prevăzute în legea privind Curtea Supremă ar agrava semnificativ amenințările sistemice la adresa statului de drept. Printre acțiunile recomandate, Comisia recomandă ca autoritățile poloneze să se asigure că cele două legi privind Curtea Supremă și Consiliul Judiciar Național nu intră în vigoare și că orice reformă a justiției susține statul de drept și respectă legislația UE și standardele europene privind independența sistemului judiciar, fiind pregătită în strânsă cooperare cu sistemul judiciar și cu toate părțile interesate. Comisia a solicitat, de asemenea, autorităților poloneze să nu ia nicio măsură de demitere sau de pensionare forțată a judecătorilor Curții Supreme, întrucât aceste măsuri vor reprezenta o agravare foarte serioasă a amenințărilor sistemice la adresa statului de drept. Comisia a afirmat că, în cazul în care autoritățile poloneze vor lua măsuri de acest tip, Comisia este pregătită să activeze imediat articolul 7 alineatul (1) din TUE.

(10)

Comisia a invitat guvernul polonez să rezolve problemele identificate în prezenta recomandare în decurs de o lună de la primirea acesteia.

(11)

La 31 iulie 2017, Seimul a fost informat în mod formal cu privire la decizia președintelui republicii de a se opune legii care modifică legea privind Consiliul Judiciar Național și legea privind Curtea Supremă.

(12)

La 4 august și la 16 august 2017, guvernul polonez a adresat Comisiei o cerere de clarificare a recomandării sale din 26 iulie 2017, la care Comisia a răspuns prin scrisorile din 8 august 2017, respectiv 21 august 2017.

(13)

La 28 august 2017, guvernul polonez a trimis un răspuns la Recomandarea din 26 iulie 2017. Răspunsul contestă toate aspectele menționate în recomandare și nu anunță nicio acțiune nouă în vederea abordării preocupărilor identificate de Comisie.

(14)

La 30 august 2017, avizul Biroului OSCE pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului (ODIHR) a concluzionat că legea suspendată privind Curtea Supremă nu respectă standardele internaționale privind independența sistemului judiciar (5).

(15)

La 11 septembrie 2017, guvernul polonez a inițiat o campanie intitulată „Instanțe echitabile”, care vizează obținerea unui sprijin social pentru reforma judiciară aflată în curs de desfășurare. Consiliul Judiciar Național și instanțele ordinare au publicat câteva declarații prin care rectificau acuzațiile îndreptate împotriva instanțelor, judecătorilor și Consiliului în timpul campaniei.

(16)

La 11 septembrie 2017, Curtea Constituțională, într-un complet de cinci judecători, a declarat neconstituționalitatea anumitor dispoziții din Codul de Procedură Civilă, permițând instanțelor ordinare și Curții Supreme să evalueze legalitatea numirii președintelui și a vicepreședintelui Curții (6).

(17)

La 13 septembrie 2017, ministrul justiției a început să-și exercite puterile de a demite președinți și vicepreședinți de instanțe, în temeiul noii legi privind organizarea instanțelor ordinare.

(18)

La 15 septembrie și 18 octombrie 2017, Consiliul Judiciar Național a criticat deciziile ministrului justiției de a demite președinți de instanțe. Consiliul a indicat că o astfel de putere arbitrară a ministrului justiției încalcă principiul constituțional al independenței instanțelor și ar putea afecta negativ imparțialitatea judecătorilor.

(19)

La 15 septembrie 2017, Seimul a numit o persoană într-o funcție deja ocupată a Curții Constituționale, iar președintele republicii a acceptat jurământul la 18 septembrie 2017.

(20)

La 15 septembrie 2017, Seimul a adoptat legea privind Institutul Național pentru Libertate - Centrul pentru Dezvoltarea Societății Civile, care centralizează distribuirea fondurilor, inclusiv pentru organizațiile societății civile.

(21)

La 22 septembrie 2017, Consiliul pentru Drepturile Omului al Organizației Națiunilor Unite a discutat rapoartele privind Polonia prezentate în cadrul celei de a treia revizuiri periodice, care conțin recomandări privind independența sistemului judiciar și statul de drept.

(22)

La 25 septembrie 2017, Comisia a informat Consiliul cu privire la situația statului de drept din Polonia. A existat un consens larg privind faptul că statul de drept este un interes comun și o responsabilitate comună, precum și privind necesitatea ca Polonia și Comisia să se angajeze într-un dialog pentru a găsi o soluție.

(23)

La 26 septembrie 2017, președintele republicii a transmis Seimului două noi proiecte de legi privind Curtea Supremă și Consiliul Judiciar Național.

(24)

La 3 octombrie 2017, Seimul a transmis, pentru consultare, cele două proiecte de lege cu privire la Curtea Supremă și Consiliul Judiciar Național părților interesate relevante, inclusiv Ombudsmanului, Curții Supreme și Consiliului Judiciar Național.

(25)

La 6 și 25 octombrie 2017, Curtea Supremă și-a publicat opiniile cu privire la cele două noi proiecte de lege privind Curtea Supremă și Consiliul Judiciar Național. În opinii, se consideră că proiectul de lege privind Curtea Supremă va reduce substanțial independența acesteia și că proiectul de lege privind Consiliul Judiciar nu poate fi compatibil cu ideea unui stat democratic guvernat de principiul statului de drept.

(26)

La 11 octombrie 2017, Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei a adoptat o rezoluție privind noile amenințări la adresa statului de drept în statele membre ale Consiliului Europei, exprimându-și îngrijorarea și cu privire la evoluțiile din Polonia, care pun în pericol respectarea statului de drept, și, în special, independența sistemului judiciar și principiul separării puterilor (7).

(27)

La 13 octombrie 2017, Rețeaua Europeană a Consiliilor Judiciare (RECJ) a emis un aviz (8) cu privire la noul proiect de lege privind Consiliul Judiciar Național, subliniind neconcordanța acestuia cu standardele europene privind consiliile judiciare.

(28)

La 23 octombrie 2017, în urma celui de al treilea ciclu al evaluării periodice universale a Poloniei, Înaltul Comisar al Națiunilor Unite pentru Drepturile Omului a solicitat autorităților poloneze să accepte recomandările ONU privind susținerea independenței sistemului judiciar.

(29)

La 24 octombrie 2017, Curtea Constituțională, într-un complet alcătuit din doi judecători numiți în mod ilegal, a declarat neconstituționalitatea dispozițiilor legii privind Curtea Supremă, pe baza cărora, printre altele, a fost numit prim-președintele Curții Supreme.

(30)

La 24 octombrie 2017, Curtea Constituțională, într-un complet format din doi judecători numiți în mod ilegal, a declarat constituționalitatea dispozițiilor celor trei legi privind Curtea Constituțională din decembrie 2016, inclusiv dispozițiile pe baza cărora cei doi judecători numiți ilegal, care s-au pronunțat în cauză, au fost autorizați să se pronunțe în cadrul Curții Constituționale. Moțiunea Ombudsmanului polonez privind recuzarea celor doi judecători numiți ilegal din această cauză a fost respinsă de Curtea Constituțională.

(31)

La 27 octombrie 2017, Raportorul special al Națiunilor Unite pentru independența judecătorilor și a avocaților, dl Diego García-Sayán, și-a prezentat observațiile preliminare (9), conform cărora cele două proiecte de legi privind Curtea Supremă și Consiliul Judiciar Național generează o serie de preocupări în ceea ce privește independența sistemului judiciar.

(32)

La 31 octombrie 2017, Consiliul Judiciar Național a adoptat un aviz cu privire la noul proiect de lege privind Consiliul Judiciar Național prezentat de președintele republicii. Consiliul observă că proiectul de lege este în mod fundamental incompatibil cu Constituția Poloniei prin faptul că acordă Seimului puterea de a numi judecători-membri ai Consiliului și de a înceta prematur mandatele protejate constituțional ale actualilor judecători-membri ai Consiliului.

(33)

La 10 noiembrie 2017, Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europeni (CCJE) a adoptat o declarație în care a exprimat îngrijorări privind independența sistemului judiciar în Polonia (10).

(34)

La 11 noiembrie 2017, Ombudsmanul a trimis o scrisoare președintelui republicii, cuprinzând o evaluare a celor două noi proiecte de legi privind Curtea Supremă și Consiliul Judiciar Național, în care recomanda ca acestea să nu fie adoptate, deoarece nu garantează că sistemul judiciar va rămâne independent de sistemul executiv și că cetățenii vor putea să își exercite dreptul constituțional de a avea acces la o instanță independentă.

(35)

La 13 noiembrie 2017, Biroului OSCE pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului (ODIHR) a adoptat un aviz cu privire la noul proiect de lege privind Curtea Supremă, în care afirma că dispozițiile revizuite nu respectă standardele internaționale privind independența sistemului judiciar (11).

(36)

La 15 noiembrie 2017, Parlamentul European a adoptat o rezoluție privind situația statului de drept și a democrației în Polonia, exprimându-și sprijinul pentru recomandările privind statul de drept emise de Comisie, precum și pentru procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor și considerând că actuala situație din Polonia reprezintă un risc clar de încălcare gravă a valorilor menționate la articolul 2 din TUE (12).

(37)

La 24 noiembrie 2017, Consiliul Barourilor și Societăților de Avocatură din Europa (CCCBE) a cerut autorităților poloneze să nu adopte cele două proiecte de lege privind Curtea Supremă și Consiliul Judiciar Național, deoarece acestea ar putea submina separarea puterilor garantată de Constituția Poloniei (13). La 29 noiembrie 2017, Organizația Judecătorilor „Iustitia”, Fundația Helsinki pentru Drepturile Omului și Amnesty International au emis o declarație comună, care critică procedura legislativă privind cele două proiecte de lege prezidențiale.

(38)

La 5 decembrie 2017, Rețeaua Europeană a Consiliilor Judiciare (RECJ) a adoptat un aviz în care critică noul proiect de lege privind Consiliul Judiciar Național pentru nerespectarea standardelor RECJ (14).

(39)

La 8 decembrie 2017, Comisia de la Veneția, la solicitarea Adunării Parlamentare a Consiliului Europei, a adoptat un aviz cu privire la proiectul de lege privind Consiliul Judiciar Național, proiectul de lege privind Curtea Supremă și legea privind organizarea instanțelor ordinare, precum și un aviz cu privire la legea privind parchetul (15). Comisia de la Veneția a ajuns la concluzia că legea și proiectele de legi, în special luate împreună și privite în contextul legii din 2016 privind parchetul, permit puterilor legislative și executive să intervină într-o manieră severă și extinsă în administrarea justiției și, astfel, reprezintă o amenințare gravă la adresa independenței sistemului judiciar, ca element-cheie al statului de drept. Aceasta solicită președintelui republicii să își retragă propunerile și să înceapă un dialog înainte ca procedura legislativă să continue. De asemenea, îndeamnă Parlamentul polonez să reconsidere recentele modificări ale legii privind organizarea instanțelor ordinare.

(40)

La 8 decembrie 2017, Comisarul pentru drepturile omului al Consiliului Europei a emis o declarație prin care își exprimă regretul cu privire la adoptarea de către Seim a legilor privind Curtea Supremă și Consiliul Judiciar Național, care ar submina și mai mult independența sistemului judiciar.

(41)

La 8 decembrie 2017, cele două proiecte de lege au fost adoptate de Seim. La 15 decembrie 2017, cele două legi au fost aprobate de Senat,

1.

Republica Polonă trebuie să acorde atenția cuvenită analizei de mai jos a Comisiei și să ia măsurile prevăzute în secțiunea 4 a prezentei recomandări, astfel încât preocupările identificate să fie abordate în termenul indicat.

2.

Prezenta recomandare completează recomandările din 27 iulie 2016, 21 decembrie 2016 și 26 iulie 2017. Pe lângă preocupările formulate în recomandările menționate, aceasta ridică noi preocupări ale Comisiei cu privire la statul de drept din Polonia, care au apărut între timp. Preocupările se referă la următoarele aspecte:

3.

Preocupările și acțiunile recomandate prevăzute în Recomandarea din 26 iulie 2017 cu privire la Curtea Constituțională, legea privind organizarea instanțelor ordinare și legea privind Școala Națională de Magistratură (16) rămân valabile.

4.

Legea privind Școala Națională de Magistratură și legea privind Consiliul Judiciar Național conțin o serie de dispoziții care suscită preocupări grave în ceea ce privește principiile independenței sistemului judiciar și separării puterilor.

5.

Legea privind Curtea Supremă reduce vârsta generală de pensionare a judecătorilor Curții Supreme de la 70 la 65 de ani (17). Această măsură se aplică tuturor judecătorilor aflați în funcție în prezent. Judecătorii care au împlinit vârsta de 65 de ani sau vor împlini această vârstă în termen de 3 luni de la intrarea în vigoare a legii vor fi pensionați (18).

6.

Prin reducerea vârstei de pensionare și aplicarea acesteia în cazul judecătorilor actuali ai Curții Supreme, legea are ca rezultat încetarea mandatului și, eventual, pensionarea unui număr semnificativ de judecători ai Curții Supreme: 31 din cei 83 de judecători (37 %), potrivit Curții Supreme. Aplicarea unei astfel de vârste de pensionare reduse în cazul judecătorilor actuali ai Curții Supreme are un impact negativ deosebit de puternic asupra acestei instanțe, care este compusă din judecători aflați, în mod firesc, la sfârșitul carierei. O astfel de pensionare obligatorie a unui număr semnificativ de judecători actuali ai Curții Supreme permite o recompunere imediată și extinsă a acesteia. Această posibilitate generează preocupări deosebite în ceea ce privește separarea puterilor, în special atunci când este examinată în combinație cu reformele simultane ale Consiliului Judiciar Național. De fapt: din cauza reducerii vârstei de pensionare, toți judecătorii noi vor fi numiți de către președintele republicii la recomandarea Consiliu Judiciar Național nou-format, care va fi în mare parte dominat de persoane numite în funcție pe criterii politice. O pensionare forțată a judecătorilor actuali ai Curții Supreme suscită și îngrijorări cu privire la principiul inamovibilității judecătorilor, care este un element-cheie al independenței judecătorilor, astfel cum este consacrat în jurisprudența Curții de Justiție și a Curții Europene a Drepturilor Omului (19), precum și în standardele europene (20). În avizul său cu privire la proiectul de lege privind Curtea Supremă, Comisia de la Veneția subliniază că pensionarea anticipată a judecătorilor actuali subminează atât securitatea mandatului acestora, cât și independența Curții în general (21).

7.

Judecătorii trebuie să fie protejați împotriva demiterii prin existența unor garanții eficace împotriva intervențiilor sau presiunilor nejustificate din partea altor puteri ale statului (22). Independența sistemului judiciar necesită garanții suficiente pentru a proteja persoana celor care au sarcina de a se pronunța într-un litigiu (23). Inamovibilitatea judecătorilor pe perioada mandatului lor este o consecință a independenței acestora și este inclusă, prin urmare, în garanțiile prevăzute la articolul 6 alineatul (1) din Convenția europeană a drepturilor omului (24). Prin urmare, judecătorii pot fi demiși numai în mod individual, dacă acest lucru este justificat pe baza unei proceduri disciplinare cu privire la activitatea lor individuală și care prezintă toate garanțiile în vederea constituirii apărării într-o societate democratică. Judecătorii nu pot fi demiși în grup și nu pot fi demiși din motive generale, care nu au legătură cu comportamentul individual. Garanțiile și măsurile de protecție menționate mai sus lipsesc în cazul de față, iar dispozițiile în cauză constituie o încălcare flagrantă a independenței judecătorilor Curții Supreme și a principiului separării puterilor (25) și, prin urmare, a statului de drept.

8.

În plus, mandatul de șase ani al prim-președintelui actual, stabilit în constituție, va înceta prematur (din punct de vedere constituțional, ar trebui să se încheie în 2020). În cazul în care mandatul prim-președintelui încetează, numirea unui „prim-președinte interimar” de către președintele republicii va avea loc în afara procedurii obișnuite (26): potrivit Constituției, prim-președintele ar trebui să fie numit de către președintele republicii dintre candidații propuși de Adunarea Generală a Curții Supreme (27). O astfel de încetare prematură a unui mandat consacrat constituțional constituie o încălcare gravă a principiului inamovibilității și al securității mandatului. Numirea unui prim-președinte interimar, în conformitate cu o procedură ad-hoc, fără implicarea sistemului judiciar, suscită îngrijorări serioase cu privire la principiul separării puterilor.

9.

Potrivit memorandumului explicativ al legii, recompunerea Curții Supreme este indispensabilă din cauza modului în care Curtea Supremă a tratat după 1989 cazurile de „decomunizare” și deoarece există încă judecători în cadrul Curții care fie au lucrat pentru regimul anterior, fie s-au pronunțat în cauze judecate în perioada regimului anterior (28). Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat în mod clar că un proces de lustrație trebuie să fie individualizat (de exemplu, trebuie să se facă distincție între diferitele niveluri de implicare cu fostul regim) și consideră că măsurile de lustrație care au loc mult după sfârșitul regimului comunist pot fi mai puțin justificate în contextul diminuării riscurilor existente față de democrațiile nou create (29). Există alte măsuri proporționale pe care statul le-ar putea adopta în cazul judecătorilor individuali care au un trecut comunist (care ar include proceduri transparente aplicate în cazuri individuale în fața unor organe imparțiale care acționează pe baza unor criterii stabilite de lege) (30).

10.

În avizul său cu privire la proiectul de lege privind Curtea Supremă, Comisia de la Veneția consideră că este greu de înțeles de ce o persoană considerată aptă să îndeplinească funcții oficiale pentru alți câțiva ani ar fi brusc considerată necorespunzătoare. Memorandumul explicativ al legii poate fi înțeles ca implicând faptul că majoritatea judecătorilor în vârstă, dintre care mulți au servit sub regimul anterior, s-ar pensiona, ca urmare a reformei. Dacă această interpretare este corectă, o astfel de abordare este inacceptabilă: dacă autoritățile se îndoiesc de loialitatea anumitor judecători individuali, ar trebui să aplice procedurile disciplinare sau de lustrație existente și nu să schimbe vârsta de pensionare.

11.

Comisia de la Veneția concluzionează că îndepărtarea timpurie a unui număr mare de judecători ai Curții Supreme (inclusiv a prim-președintelui) prin aplicarea cu efect imediat a unei vârste de pensionare mai mici le încalcă drepturile individuale și periclitează independența sistemului judiciar în ansamblu; ar trebui să li se permită să rămână în funcție până la vârsta de pensionare actuală (31). Comisia de la Veneția subliniază în special faptul că pensionarea anticipată a judecătorilor aflați în funcție subminează atât securitatea mandatului acestora, cât și independența Curții în general (32).

12.

În sfârșit, aceste dispoziții ridică probleme de constituționalitate. Așa cum au remarcat Curtea Supremă și Ombudsmanul, demiterea și pensionarea forțată a judecătorilor actuali ai Curții Supreme încalcă principiul independenței sistemului judiciar și afectează în mod direct dreptul la o instanță independentă. Ombudsmanul constată că instituirea unui prim-președinte interimar al Curții Supreme constituie o încălcare a statului de drept prin încălcarea principiului neasumării competențelor puterilor de stat, a principiului separării și echilibrului puterilor și a principiului independenței sistemului judiciar.

13.

Conform legii, judecătorii Curții Supreme afectați de vârsta redusă de pensionare și care doresc să își prelungească mandatul activ pot adresa o cerere președintelui republicii (33).

14.

În ceea ce privește puterea președintelui republicii de a decide prelungirea mandatului activ al judecătorilor Curții Supreme, nu există criterii sau termene pentru luarea unei decizii și nici un control judiciar prevăzut de lege. Un judecător care a solicitat prelungirea este „la discreția” deciziei președintelui republicii. În plus, președintele republicii va fi în măsură să decidă de două ori asupra prelungirii (de fiecare dată pentru 3 ani). Aceste elemente afectează securitatea mandatului și vor permite președintelui republicii să își exercite influența asupra judecătorilor activi ai Curții Supreme. Regimul este contrar Recomandării CoE din 2010, care impune ca deciziile privind selectarea și cariera judecătorilor să se bazeze pe criterii obiective prestabilite de lege și că trebuie să existe o autoritate independentă și competentă care să fie desemnată, în mare parte, de către sistemul judiciar și să fie autorizată să formuleze recomandări sau să exprime opinii pe care autoritatea de numire relevantă le urmează în practică (34). De asemenea, aceasta impune ca judecătorii în cauză să aibă dreptul de a contesta o decizie referitoare la cariera lor (35).

15.

Noul regim de pensionare are un impact negativ asupra independenței judecătorilor (36). Noile norme creează un instrument suplimentar prin care președintele republicii își poate exercita influența asupra judecătorilor individuali. În special, lipsa oricăror criterii pentru prelungirea mandatelor permite o marjă de apreciere nejustificată, subminând principiul inamovibilității judecătorilor. Odată cu reducerea vârstei de pensionare, legea permite ca judecătorilor să li se prelungească mandatul de către președintele republicii cu până la șase ani. De asemenea, nu există un termen în care președintele republicii trebuie să ia o decizie cu privire la prelungirea mandatului, ceea ce îi permite acestuia să își mențină influența asupra judecătorilor în cauză pentru perioada rămasă din mandatul lor judiciar. Chiar înainte de atingerea vârstei de pensionare, simpla perspectivă de a fi nevoiți să solicite președintelui republicii o astfel de prelungire ar putea exercita presiuni asupra judecătorilor în cauză.

16.

În avizul său cu privire la proiectul de lege privind Curtea Supremă, Comisia de la Veneția subliniază că această putere a președintelui republicii îi conferă o influență excesivă asupra judecătorilor Curții Supreme care se apropie de vârsta de pensionare. Din acest motiv, Comisia de la Veneția concluzionează că președintele republicii, în calitate de politician ales, nu ar trebui să aibă puterea discreționară de a prelungi mandatul unui judecător al Curții Supreme peste vârsta de pensionare (37).

17.

Noile norme generează, de asemenea, preocupări legate de constituționalitate. Potrivit opiniei Curții Supreme și avizului Ombudsmanului, noul mecanism de prelungire a mandatelor judiciare nu respectă principiul legalității și separării puterilor.

18.

Legea introduce o nouă formă de control jurisdicțional al hotărârilor și deciziilor definitive și obligatorii, calea de atac extraordinară (38). În termen de trei ani (39) de la intrarea în vigoare a legii, Curtea Supremă va putea anula (40) complet sau parțial (41) orice hotărâre definitivă pronunțată de o instanță poloneză în ultimii 20 de ani, inclusiv hotărârile pronunțate de Curtea Supremă, cu anumite excepții (42). Competența de a introduce calea de atac le revine, printre alții, procurorului general și Ombudsmanului (43). Motivele căii de atac sunt ample: calea de atac extraordinară poate fi introdusă dacă este necesar să se asigure statul de drept și justiția socială, iar hotărârea nu poate fi abrogată sau modificată prin alte căi de atac extraordinare și fie (1) încalcă principiile sau drepturile și libertățile persoanelor și cetățenilor consacrate în Constituție, fie (2) reprezintă o încălcare flagrantă a legii prin interpretare eronată sau prin aplicare greșită sau (3) există o contradicție evidentă între constatările instanței și probele colectate (44).

19.

Această nouă procedură a căii de atac extraordinare generează îngrijorări cu privire la principiul certitudinii juridice, care este o componentă-cheie a statului de drept (45). După cum a subliniat Curtea de Justiție, trebuie să se acorde atenție importanței principiului res judicata, atât pentru ordinea juridică a UE, cât și pentru sistemele juridice naționale: „pentru a garanta atât stabilitatea dreptului și a raporturilor juridice, cât și o bună administrare a justiției, este necesar ca deciziile judecătorești rămase definitive după epuizarea căilor de atac disponibile sau după expirarea termenelor de exercitare a acestor căi de atac să nu mai poată fi contestate” (46). Așa cum a subliniat Curtea Europeană a Drepturilor Omului, revizuirea extraordinară nu trebuie să fie o „cale de atac deghizată”, iar „simpla posibilitate ca asupra subiectului să existe două puncte de vedere nu reprezintă un motiv de reexaminare” (47).

20.

În avizul său cu privire la proiectul de lege privind Curtea Supremă, Comisia de la Veneția a subliniat că procedura căii de atac extraordinare este periculoasă pentru stabilitatea ordinii juridice poloneze. Avizul constată că va fi posibilă redeschiderea oricăror cauze soluționate în această țară în ultimii 20 de ani, din practic orice motiv, iar sistemul ar putea conduce la o situație în care nicio hotărâre nu va mai fi definitivă (48).

21.

Noua cale de atac extraordinară generează, de asemenea, preocupări legate de constituționalitate. Potrivit Curții Supreme și Ombudsmanului, legea afectează principiul stabilității jurisprudenței și caracterul definitiv al hotărârilor judecătorești (49), principiul protecției încrederii în stat și lege, precum și dreptul părților de a fi ascultate într-un termen rezonabil (50).

22.

După cum s-a subliniat în avizul Comisiei de la Veneția și al altor organe (51), o serie de alte prevederi din Legea privind Curtea Supremă de Justiție suscită îngrijorări cu privire la principiile independenței sistemului judiciar și separării puterilor.

23.

Noua lege instituie un nou regim disciplinar pentru judecătorii Curții Supreme. Sunt prevăzute două tipuri de responsabili în materie disciplinară: responsabilul în materie disciplinară al Curții Supreme, numit de Colegiul Curții Supreme pentru un mandat de patru ani (52) și responsabilul în materie disciplinară extraordinar numit, pentru fiecare caz în parte, de către președintele republicii dintre judecătorii Curții Supreme, judecătorii obișnuiți, judecătorii și procurorii din cadrul instanțelor militare (53). În temeiul legislației poloneze, numai responsabilii în materie disciplinară pot decide inițierea procedurilor disciplinare împotriva judecătorilor. Numirea unui responsabil extraordinar de către președintele republicii se face fără implicarea justiției și este echivalentă cu o cerere de inițiere a unei anchete preliminare. Numirea unui responsabil în materie disciplinară extraordinar în cadrul unei proceduri disciplinare în desfășurare exclude responsabilul în materie disciplinară al Curții Supreme din această procedură (54). Faptul că președintele republicii [și, în unele cazuri, și ministrul justiției (55)] are puterea de a exercita o influență asupra procedurilor disciplinare împotriva judecătorilor Curții Supreme, prin numirea unui responsabil în materie disciplinară care va investiga cazul („responsabilul în materie disciplinară”) și excluderea responsabilului în materie disciplinară al Curții Supreme dintr-o procedură în desfășurare, creează preocupări cu privire la principiul separării puterilor și poate afecta independența sistemului judiciar. Astfel de preocupări au fost prezentate și în opiniile OSCE-ODHIR și ale Curții Supreme (56).

24.

Legea elimină, de asemenea, un set de garanții procedurale în procedurile disciplinare desfășurate împotriva judecătorilor obișnuiți (57) și a judecătorilor Curții Supreme (58): dovezile obținute cu încălcarea legii pot fi folosite împotriva unui judecător (59); în anumite condiții, dovezile prezentate de judecătorul în cauză ar putea fi ignorate (60); prescripția pentru cauzele disciplinare ar fi suspendată în perioada procedurilor disciplinare, ceea ce înseamnă că un judecător ar putea face obiectul unei proceduri pe durată nedeterminată (61); în sfârșit, procedurile disciplinare ar putea continua chiar dacă judecătorul în cauză a fost absent (inclusiv atunci când absența a fost justificată) (62). Noul regim disciplinar suscită, de asemenea, îngrijorări cu privire la respectarea cerințelor unei proceduri juste prevăzute la articolul 6 alineatul (1) din Convenția europeană a drepturilor omului, care se aplică procedurilor disciplinare împotriva judecătorilor (63).

25.

Legea modifică structura internă a Curții Supreme, adăugând două noi camere. O nouă cameră de control extraordinar și probleme publice va evalua cauzele introduse în cadrul noii căi de atac extraordinare (64). Această nouă cameră va fi compusă în majoritate din judecători noi (65), va verifica validitatea alegerilor generale și locale și va examina litigiile electorale, inclusiv litigiile electorale privind alegerile pentru Parlamentul European (66). În plus, o nouă cameră disciplinară autonomă (67), compusă exclusiv din judecători noi (68), va fi însărcinată cu controlul în cauzele disciplinare de primă și de a doua instanță împotriva judecătorilor Curții Supreme (69). Aceste două camere noi, în mare măsură autonome, compuse din judecători noi, suscită preocupări în ceea ce privește separarea puterilor. După cum a subliniat Comisia de la Veneția, deși ambele camere fac parte din Curtea Supremă, în practică ele sunt mai presus de toate celelalte camere, creând astfel riscul ca întregul sistem judiciar să fie dominat de aceste camere, care sunt alcătuite din judecători noi, aleși cu o influență decisivă a majorității aflate la guvernare (70). De asemenea, Comisia de la Veneția subliniază că legea va face controlul judiciar al litigiilor electorale deosebit de vulnerabil la influența politică, creând un risc grav la adresa funcționării democrației poloneze (71).

26.

Legea introduce judecători consultanți, numiți de Senatul Republicii (72), în procedurile înaintea Curții Supreme cu privire la căile de atac extraordinare și cauzele disciplinare examinate de Curtea Supremă. Așa cum a observat Comisia de la Veneția, introducerea unor judecători consultanți în cele două noi camere ale Curții Supreme pune în pericol eficiența și calitatea justiției (73).

27.

Conform Constituției Poloniei, independența judecătorilor este protejată de Consiliul Judiciar Național (74). Rolul Consiliului Judiciar Național are un impact direct asupra independenței judecătorilor, în special în ceea ce privește promovarea, transferul, procedurile disciplinare, demiterea și pensionarea anticipată a acestora. De exemplu, promovarea unui judecător (de la o instanță districtuală la o instanță regională) presupune ca președintele republicii să numească din nou judecătorul respectiv, prin urmare, procedura de evaluare judiciară și de numire care implică Consiliul Judiciar Național va trebui să fie reluată. De asemenea, judecătorii asistenți care îndeplinesc deja sarcinile unui judecător trebuie să fie evaluați de către Consiliul Judiciar Național înainte de numirea lor ca judecători de către președintele republicii.

28.

Din acest motiv, în statele membre în care a fost creat un consiliu judiciar, independența acestuia este deosebit de importantă pentru evitarea unei influențe necorespunzătoare din partea guvernului sau a parlamentului asupra independenței judecătorilor (75).

29.

Legea privind Consiliul Judiciar Național accentuează preocupările privind independența generală a sistemului judiciar prin încetarea prematură a mandatelor tuturor judecătorilor membri ai Consiliului Judiciar Național și prin stabilirea unui regim cu totul nou pentru numirea judecătorilor-membri ai acestuia, care permite un grad ridicat de influență politică.

30.

Potrivit articolului 6 din legea privind Consiliul Judiciar Național, mandatele tuturor judecătorilor-membri actuali ai Consiliului Judiciar Național vor înceta prematur. Această încetare decisă de puterile legislative suscită preocupări legate de independența Consiliului și de separarea puterilor. Parlamentul va obține o influență decisivă asupra componenței consiliului, în detrimentul influenței judecătorilor înșiși. Această recompunere a Consiliului Judiciar Național ar putea avea loc deja în termen de o lună și jumătate de la data publicării legii (76). De asemenea, încetarea prematură ridică probleme de constituționalitate, așa cum s-a subliniat în avizul Consiliului Judiciar Național, al Curții Supreme și al Ombudsmanului.

31.

De asemenea, noul regim de numire a judecătorilor-membri ai Consiliului Judiciar Național generează îngrijorări serioase. Standardele europene bine stabilite, în special Recomandarea din 2010 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, stipulează faptul că „cel puțin jumătate din membrii [consiliilor judiciare] ar trebui să fie judecători selectați de colegii lor din toate nivelurile sistemului judiciar și cu respectarea pluralismului în interiorul sistemului judiciar” (77). Statele membre sunt responsabile de organizarea propriilor sisteme de justiție, inclusiv crearea sau nu a unui consiliu judiciar. Cu toate acestea, în statele unde a fost creat un astfel de consiliu, astfel cum este cazul în Polonia, independența acestuia trebuie să fie garantată în conformitate cu standardele europene.

32.

Până la adoptarea legii privind Consiliul Judiciar, sistemul polonez a fost în deplină conformitate cu aceste standarde, întrucât Consiliul Judiciar Național a fost format în majoritate din judecători aleși de către judecători. Articolul 1 alineatul (1) și articolul 7 din legea de modificare a legii privind Consiliul Judiciar Național ar schimba în mod radical acest regim, prin dispozițiile conform cărora cei 15 judecători-membri ai Consiliului Judiciar Național vor fi numiți, cu posibilitatea ulterioară de a fi numiți din nou, de către Seim  (78). În plus, nu există nicio garanție că, în temeiul noii legi, Seimul va numi judecători-membri ai Consiliului, aprobați de către sistemul judiciar, întrucât candidații la aceste posturi pot fi prezentați nu numai de grupuri de 25 de judecători, ci și de grupuri de cel puțin 2 000 de cetățeni (79). Mai mult, lista finală a candidaților pentru care Seimul va trebui să își dea acordul în bloc este prestabilită de un comitet al Seimului  (80). Noile norme privind numirea judecătorilor-membri ai Consiliului Judiciar Național măresc în mod semnificativ influența parlamentului asupra consiliului și au efecte negative asupra independenței acestuia, în contradicție cu standardele europene. Faptul că judecătorii-membri vor fi numiți de Seim cu o majoritate de trei cincimi nu reduce această îngrijorare, deoarece judecătorii-membri nu vor mai fi aleși de către colegii lor. În plus, în cazul în care nu se va ajunge la o majoritate de trei cincimi, judecătorii-membri ai Consiliului vor fi numiți de către Seim cu o majoritate absolută de voturi.

33.

Această situație generează motive de preocupare din punctul de vedere al independenței sistemului judiciar. De exemplu, un judecător al unei instanțe districtuale care trebuie să pronunțe o hotărâre într-un caz sensibil din punct de vedere politic și care solicită în același timp o promovare pentru a deveni judecător al unei instanțe regionale poate fi tentat să urmeze poziția favorizată de majoritatea politică pentru a nu își pune în pericol șansele de a obține promovarea. Inclusiv în cazul în care acest risc nu se materializează, noul regim nu oferă suficiente garanții pentru a se asigura aparența de independență care este esențială pentru menținerea încrederii pe care instanțele dintr-o societate democratică trebuie să o inspire publicului (81). De asemenea, va trebui ca judecătorii asistenți să fie evaluați de un Consiliu Judiciar Național influențat politic înainte de numirea lor în calitate de judecători.

34.

Comisia de la Veneția concluzionează că alegerea de către parlament a celor 15 membri judiciari ai Consiliului Judiciar Național, împreună cu înlocuirea imediată a membrilor actuali, va conduce la o politizare extinsă a acestui organism. Comisia de la Veneția recomandă ca, în schimb, membrii judiciari ai Consiliului Judiciar Național să fie aleși de colegii lor, la fel ca în legea actuală (82). De asemenea, aceasta a observat că legea slăbește independența consiliului în ceea ce privește majoritatea în parlament și contribuie la slăbirea independenței justiției în ansamblul său (83).

35.

În avizele lor privind proiectul de lege, Curtea Supremă, Consiliul Judiciar Național și Ombudsmanul au precizat o serie de preocupări cu privire la constituționalitatea noului regim. În special, Consiliul Judiciar Național observă că, în conformitate cu Constituția Poloniei, consiliul servește drept contragreutate parlamentului care a fost autorizat constituțional să decidă asupra conținutului legii. Numirea politică a judecătorilor-membri și încetarea prematură a mandatelor actualilor judecători-membri ai consiliului încalcă, prin urmare, principiile separării puterilor și al independenței sistemului judiciar. Astfel cum s-a explicat în recomandările anterioare, nu este posibil un control eficace al constituționalității acestor dispoziții.

36.

Din motivele expuse mai sus, Comisia consideră că cele două noi legi privind Curtea Supremă și Consiliul Judiciar Național nu au răspuns preocupărilor exprimate în Recomandarea privind statul de drept din 26 iulie 2017 referitoare la legile privind Curtea Supremă și Consiliul Judiciar Național.

37.

Mai mult, Comisia observă că nu a fost abordată niciuna dintre celelalte preocupări expuse în Recomandarea din 26 iulie 2017 referitoare la Curtea Constituțională, legea privind organizarea instanțelor ordinare și legea privind Școala Națională de Magistratură.

38.

În consecință, Comisia consideră că situația unei amenințări sistemice la adresa statului de drept în Polonia, astfel cum a fost prezentată în recomandările sale din 27 iulie 2016, 21 decembrie 2016 și 26 iulie 2017, s-a deteriorat în continuare semnificativ. Legea privind Consiliul Judiciar Național și legea privind Curtea Supremă, în combinație cu legea privind Școala Națională de Magistratură, și legea privind organizarea instanțelor ordinare măresc în mod semnificativ amenințarea sistemică la adresa statului de drept, astfel cum a fost identificată în recomandările anterioare. În special:

39.

Comisia subliniază că, indiferent de modelul de sistem judiciar ales, statul de drept trebuie să protejeze independența sistemului judiciar, separarea puterilor și securitatea juridică. Statele membre sunt responsabile de organizarea propriilor sisteme de justiție, inclusiv crearea sau nu a unui consiliu judiciar al cărui rol este acela de a proteja independența sistemului judiciar. Cu toate acestea, în cazul în care un stat membru a instituit un astfel de consiliu, astfel cum este cazul în Polonia, unde Constituția Poloniei a încredințat în mod explicit Consiliului Judiciar Național sarcina de a proteja independența sistemului judiciar, independența unui astfel de consiliu trebuie să fie garantată în conformitate cu standardele europene. Comisia observă cu profundă îngrijorare că regimul juridic din Polonia nu va mai respecta aceste cerințe ca urmare a noilor legi menționate mai sus.

40.

În plus, acțiunile și declarațiile publice împotriva judecătorilor și instanțelor din Polonia efectuate de guvernul polonez și de membrii parlamentului aparținând majorității aflate la guvernare au afectat încrederea în sistemul judiciar în ansamblul său. Comisia subliniază principiul cooperării loiale între organele de stat care constituie, astfel cum s-a evidențiat în avizele Comisiei de la Veneția, o condiție constituțională prealabilă într-un stat democratic guvernat de principiul statului de drept.

41.

Respectul față de statul de drept nu este doar o premisă obligatorie pentru protecția tuturor valorilor fundamentale enumerate la articolul 2 din TUE. Acesta reprezintă, de asemenea, o premisă pentru respectarea tuturor drepturilor și obligațiilor prevăzute în tratate și pentru stabilirea unei încrederi reciproce între cetățeni, mediul de afaceri și autoritățile naționale din sistemele juridice ale tuturor celorlalte state membre.

42.

Buna funcționare a statului de drept este esențială, de asemenea, în special pentru funcționarea armonioasă a pieței interne, întrucât operatorii economici trebuie să știe că vor fi tratați în mod egal în temeiul legii. Acest lucru nu poate fi asigurat fără un sistem judiciar independent în fiecare stat membru.

43.

Comisia observă că o gamă largă de foruri de la nivel european și internațional și-au exprimat profunda îngrijorare cu privire la cele două noi legi privind Curtea Supremă și Consiliul Judiciar Național, în special Comisia de la Veneția, Raportorul special al Organizației Națiunilor Unite pentru independența judecătorilor și a avocaților, Biroul OSCE pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului și reprezentanții sistemului judiciar din toată Europa, inclusiv Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europeni, Rețeaua Europeană a Consiliilor Judiciare și Consiliul Barourilor și Societăților de Avocatură din Europa.

44.

În Rezoluția sa din 15 noiembrie 2017 privind situația statului de drept și a democrației în Polonia, Parlamentul European a declarat că este profund îngrijorat de reformularea legislației privind sistemul judiciar polonez și a solicitat președintelui polonez să nu semneze noi legi decât dacă acestea garantează pe deplin independența sistemului judiciar.

45.

Comisia recomandă ca autoritățile poloneze să ia măsuri corespunzătoare și să soluționeze urgent amenințarea sistemică la adresa statului de drept identificată în secțiunea 2.

46.

În special, Comisia recomandă autorităților poloneze să ia următoarele măsuri cu privire la noile legi adoptate, pentru a asigura conformitatea acestora cu cerințele de protecție a independenței sistemului judiciar, a separării puterilor și a securității juridice, precum și cu Constituția Poloniei și standardele europene privind independența sistemului judiciar:

47.

În plus, Comisia reamintește că niciuna dintre următoarele măsuri, recomandate în Recomandarea sa din 26 iulie 2017, referitoare la Curtea Constituțională, la legea privind organizarea instanțelor ordinare și la legea privind Școala Națională de Magistratură nu au fost întreprinse și, prin urmare, își reiterează recomandarea de a fi luate următoarele măsuri:

48.

Comisia subliniază că o cooperare loială între diferitele instituții ale statului în ceea ce privește chestiunile legate de statul de drept este esențială pentru găsirea unei soluții la situația actuală. De asemenea, Comisia încurajează autoritățile poloneze să pună în aplicare avizele Comisiei de la Veneția cu privire la legea privind Consiliul Judiciar Național, legea privind organizarea instanțelor ordinare și legea privind Curtea Supremă, precum și să solicite punctul de vedere al Comisiei de la Veneția cu privire la orice propunere legislativă nouă care urmărește să restructureze sistemul judiciar din Polonia.

49.

Comisia invită guvernul polonez să rezolve problemele identificate în prezenta recomandare în decurs de trei luni de la primirea acesteia și să informeze Comisia cu privire la măsurile întreprinse în acest sens.

50.

Prezenta recomandare se emite în același timp cu propunerea motivată prezentată de Comisie în conformitate cu articolul 7 alineatul (1) din TUE privind statul de drept în Polonia. Comisia este pregătită, în strânsă consultare cu Parlamentul European și Consiliul, să reconsidere această propunere motivată, în cazul în care autoritățile poloneze pun în aplicare măsurile recomandate expuse în prezenta recomandare, în termenul stabilit.

51.

Pe baza prezentei recomandări, Comisia este pregătită să continue dialogul constructiv cu guvernul polonez.