23.1.2018   

CS

Úřední věstník Evropské unie

L 17/50

(1)

Dne 27. července 2016 přijala Komise doporučení v otázce právního státu v Polsku (1), ve kterém vyjádřila své obavy týkající se situace Ústavního soudu a předložila doporučení, jak tyto obavy vyřešit. Dne 21. prosince 2016 a 26. července 2017 přijala Komise komplementární doporučení v otázce právního státu v Polsku (2).

(2)

Doporučení Komise byla přijata v rámci postupu pro posílení právního státu (3). Postup pro posílení právního státu stanoví, jakým způsobem bude Komise reagovat, pokud se v některém členském státě Evropské unie objeví zjevné známky ohrožení právního státu, a vysvětluje principy právního státu. Postup pro posílení právního státu poskytuje návod pro dialog mezi Komisí a příslušným členským státem, aby se zabránilo vzniku systémového ohrožení právního státu, které by se mohlo rozvinout ve „zřejmé nebezpečí závažného porušení“, které by potenciálně vedlo k aktivaci „postupu podle článku 7 Smlouvy o EU“. Tam, kde existují zjevné náznaky systémového ohrožení právního státu v některém členském státě, může Komise zahájit dialog s tímto členským státem podle postupu pro posílení právního státu.

(3)

Evropská unie je založena na společném souboru hodnot zakotvených v článku 2 Smlouvy o Evropské unii (SEU), mezi něž patří i dodržování zásad právního státu. Vedle své působnosti při zajišťování dodržování právních předpisů EU je Komise také, spolu s Evropským parlamentem, členskými státy a Radou, zodpovědná za zajišťování společných hodnot Evropské unie.

(4)

Judikatura Soudního dvora Evropské unie a Evropského soudu pro lidská práva, a rovněž dokumenty vypracované Radou Evropy vycházející zejména ze zkušeností Evropské komise pro demokracii prostřednictvím práva („Benátská komise“), uvádějí demonstrativní seznam těchto zásad, a definují tedy hlavní význam právního státu jako společnou hodnotu Unie v souladu s článkem 2 SEU. Tyto zásady zahrnují zákonnost, která předpokládá průhledný, odpovědný, demokratický a pluralistický proces přijímání zákonů, právní jistotu, zákaz svévole výkonné moci, nezávislé a nestranné soudy, účinný soudní přezkum zahrnující respekt k základním právům a rovnost před zákonem (4). Kromě dodržování těchto zásad a hodnot mají státní instituce rovněž povinnost loajální spolupráce.

(5)

Komise ve svém doporučení ze dne 27. července 2016 objasnila okolnosti, za kterých dne 13. ledna 2016 rozhodla o prověření situace v rámci postupu pro posílení právního státu a za kterých dne 1. června 2016 přijala stanovisko ohledně stavu právního státu v Polsku. V doporučení se rovněž objasňuje, že obavy, které Komise vyjádřila, se prostřednictvím dialogu mezi Komisí a vládou Polské republiky vyřešit nepodařilo.

(6)

Komise ve svém doporučení identifikovala systémové ohrožení právního státu v Polsku a polským orgánům doporučila, aby urychleně přijaly odpovídající opatření k jeho řešení.

(7)

Ve svém doporučení ze dne 21. prosince 2016 zohlednila Komise poslední vývoj v Polsku, k němuž došlo od vydání doporučení Komise ze dne 27. července 2016. Komise konstatovala, že ačkoliv některé otázky vznesené v jejím posledním doporučení byly vyřešeny, jiné důležité otázky zůstaly i nadále nevyřešeny, přičemž v mezičase vyvstaly nové problémy. Komise rovněž konstatovala, že postup, jenž vedl ke jmenování nové předsedkyně Ústavního soudu, vzbuzuje zásadní obavy z hlediska právního státu. Komise dospěla k závěru, že v Polsku stále existuje systémové ohrožení právního státu. Komise vyzvala vládu Polské republiky, aby problémy identifikované v uvedeném doporučení urychleně do dvou měsíců vyřešila a aby Komisi informovala o krocích, které v této záležitosti podnikla. Komise poznamenala, že je nadále připravena vést s vládou Polské republiky konstruktivní dialog na základě tohoto doporučení.

(8)

Dne 26. července 2017 přijala Komise třetí doporučení v otázce právního státu v Polsku, komplementární k jejím doporučením ze dne 27. července a 21. prosince 2016. Ve svém doporučení zohlednila Komise vývoj v Polsku, k němuž došlo od vydání doporučení Komise ze dne 21. prosince 2016. Obavy Komise se týkají neexistence nezávislého a legitimního ústavního přezkumu a skutečnosti, že polský parlament přijal nové zákony o polském soudnictví, které vyvolávají vážné obavy o nezávislost soudnictví a významně zvyšují systémové ohrožení právního státu v Polsku. Ve svém doporučení Komise uvedla, že situace systémového ohrožení právního státu v Polsku, kterou konstatovala ve svých doporučeních ze dne 27. července 2016 a ze dne 21. prosince 2016, se závažným způsobem zhoršila.

(9)

Doporučení konkrétně zdůrazňuje, že zákon o Státní soudní radě ze dne 15. července 2017 a zákon o Nejvyšším soudu ze dne 22. července 2017, pokud by měly vstoupit v platnost, by strukturálně narušily nezávislost soudnictví v Polsku a měly by okamžitý a konkrétní dopad na nezávislé fungování soudnictví jako celku. Vzhledem k tomu, že nezávislost soudnictví je klíčovou složkou právního státu, tyto nové zákony výrazně zvyšují systémové ohrožení právního státu, jak je uvedeno v předchozích doporučeních. Doporučení zdůrazňuje, že by velmi závažné zhoršení systémového ohrožení právního státu znamenalo odvolávání soudců Nejvyššího soudu, jejich případné opětovné jmenování a další opatření obsažená v zákoně o Nejvyšším soudu. Mezi doporučenými opatřeními Komise doporučuje, aby polské orgány zajistily, aby zákon o Nejvyšším soudu a zákon o Státní soudní radě nevstupovaly v platnost a aby jakákoli reforma soudnictví prosazovala právní stát a aby byla v souladu s právem EU a evropskými normami nezávislosti soudnictví a aby byla připravena v úzké spolupráci se soudnictvím a všemi zainteresovanými stranami. Komise rovněž požádala polské orgány, aby nepřijímaly žádná opatření vedoucí k odvolání soudců Nejvyššího soudu nebo k jejich nucenému odchodu do důchodu, neboť tato opatření velmi vážně zhorší systémové ohrožení právního státu. Komise uvedla, že pokud by polské orgány přijaly jakékoli opatření tohoto druhu, byla by Komise připravena okamžitě aktivovat čl. 7 odst. 1 SEU.

(10)

Komise vyzvala vládu Polské republiky, aby problémy identifikované v tomto doporučení vyřešila do jednoho měsíce od obdržení tohoto doporučení.

(11)

Dne 31. července 2017 byl Sejm formálně vyrozuměn o rozhodnutí prezidenta republiky vetovat zákon, kterým se mění zákon o Státní soudní radě a zákon o Nejvyšším soudu.

(12)

Dne 4. srpna a 16. srpna 2017 poslala polská vláda Komisi žádost o objasnění jejího doporučení ze dne 26. července 2017, na kterou Komise odpověděla dopisy ze dne 8. srpna a 21. srpna 2017.

(13)

Dne 28. srpna 2017 zaslala polská vláda svou odpověď na doporučení ze dne 26. července 2017. Ve své odpovědi vyjádřila nesouhlas se všemi posouzeními uvedenými doporučení a neohlásila přijetí žádných nových opatření pro řešení obav, které Komise uvedla.

(14)

Dne 30. srpna 2017 konstatoval Úřad pro demokratické instituce a lidská práva OBSE (ODIHR), že suspendovaný zákon o Nejvyšším soudu není v souladu mezinárodními normami pro nezávislost soudnictví (5).

(15)

Dne 11. září 2017 zahájila polská vláda kampaň s názvem „spravedlivé soudy“ zaměřenou na získání podpory společnosti pro probíhající reformu soudnictví. Státní soudní rada a obecné soudy zveřejnily několik prohlášení, kterými zamítly nařčení, jež byla během kampaně namířena proti soudům, soudcům a Státní soudní radě.

(16)

Dne 11. září 2017 prohlásil Ústavní soud zasedající v kolegiu pěti soudců určitá ustanovení občanského soudního řádu umožňující, aby obecné soudy a Nejvyšší soud posuzovaly zákonnost jmenování předsedy a místopředsedy Ústavního soudu, za protiústavní (6).

(17)

Dne 13. září 2017 zahájil ministr spravedlnosti výkon pravomoci odvolávat předsedy a místopředsedy soudů podle nového zákona o organizaci obecných soudů.

(18)

Dne 15. září a 18. října 2017 zkritizovala Státní soudní rada rozhodnutí ministra spravedlnosti odvolat předsedy soudů. Rada uvedla, že takovými svévolnými pravomocemi ministra spravedlnosti je porušována ústavní zásada nezávislosti soudů a může tím být nepříznivě ovlivněna nestrannost soudců.

(19)

Dne 15. září 2017 jmenoval Sejm do již obsazené funkce předsedy Ústavního soudu jinou osobu a dne 18. září 2017 přijal prezident republiky její přísahu.

(20)

Dne 15. září 2017 přijal Sejm zákon o Národním ústavu svobody – Centru pro rozvoj občanské společnosti, které centralizuje rozdělování finančních prostředků, mimo jiné pro organizace občanské společnosti.

(21)

Dne 22. září 2017 projednával Výbor OSN pro lidská práva zprávy o Polsku předložené v rámci třetího pravidelného přezkumu, které obsahovaly doporučení ohledně nezávislosti soudnictví a právního státu.

(22)

Dne 25. září 2017 informovala Komise o stavu právního státu v Polsku Radu. Panovala obecná shoda na tom, že právní stát je veřejným zájmem a společnou odpovědností, a na tom, že je nutné, aby Polsko a Komise navázaly dialog za účelem nalezení řešení.

(23)

Dne 26. září 2017 předal prezident republiky Sejmu dva nové návrhy zákonů o Nejvyšším soudu a o Státní soudní radě.

(24)

Dne 3. října 2017 zaslal Sejm dva prezidentovy návrhy zákonů o Nejvyšším soudu a o Státní soudní radě ke konzultaci příslušným zainteresovaným stranám, mimo jiné veřejnému ochránci práv, Nejvyššímu soudu a Státní soudní radě.

(25)

Dne 6. a 25. října 2017 zveřejnil Nejvyšší soud své stanovisko ke dvěma novým návrhům zákonů o Nejvyšším soudu a o Státní soudní radě. Stanoviska konstatují, že návrh zákona o Nejvyšším soudu podstatně omezí jeho nezávislost a že návrh zákona o Státní soudní radě není slučitelný s konceptem demokratického státu, který se řídí pravidly právního státu.

(26)

Dne 11. října 2017 přijalo Parlamentní shromáždění Rady Evropy rezoluci o nových hrozbách pro právní stát v členských státech Rady Evropy, v níž vyjádřilo obavy rovněž ohledně vývoje situace v Polsku, který ohrožuje dodržování právního státu, a zejména nezávislost soudnictví a zásadu oddělení pravomocí (7).

(27)

Dne 13. října 2017 vydala Evropská síť rad pro justici (ENCJ) stanovisko (8) k novému návrhu zákona o Státní soudní radě, přičemž upozornila na jeho nesoulad s evropskými normami týkajícími se rad pro justici.

(28)

Dne 23. října 2017 v návaznosti na třetí cyklus všeobecného pravidelného přezkumu Polska požádal vysoký komisař OSN pro lidská práva polské orgány o přijetí doporučení OSN o prosazování nezávislosti soudnictví.

(29)

Dne 24. října 2017 prohlásil Ústavní soud v kolegiu zasedajícím se dvěma soudci, kteří byli jmenováni v rozporu se zákonem, za protiústavní ta ustanovení zákona o Nejvyšším soudu, na jejichž základě byl jmenován mimo jiné stávající první předseda Nejvyššího soudu.

(30)

Dne 24. října 2017 prohlásil Ústavní soud v kolegiu zasedajícím s dvěma nezákonně jmenovanými soudci za ústavní ustanovení tří zákonů o Ústavním soudu z prosince 2016, včetně ustanovení, na jejichž základě bylo dvěma nezákonně jmenovaným soudcům rozhodujícím ve věci umožněno rozhodovat v Ústavním soudu. Návrh polského veřejného ochránce práv na vyloučení dvou nezákonně jmenovaných soudců z rozhodování v této věci byl Ústavním soudem zamítnut.

(31)

Dne 27. října 2017 představil zvláštní zpravodaj OSN pro nezávislost soudců a advokátů, pan Diego García-Sayán, svá předběžná zjištění (9), podle nichž tyto dva návrhy zákonů o Nejvyšším soudu a Státní soudní radě vzbuzují řadu obav, pokud jde o nezávislost soudnictví.

(32)

Dne 31. října 2017 přijala Státní soudní rada stanovisko k novému návrhu zákona o Státní soudní radě, který předložil prezident republiky. Rada shledává, že návrh zákona je v zásadním rozporu s polskou ústavou tím, že Sejmu dává pravomoc jmenovat soudce-členy rady a že předčasně ukončuje ústavou chráněné funkční období stávajících soudců-členů uvedené rady.

(33)

Dne 10. listopadu 2017 přijala Poradní rada evropských soudců (CCJE) prohlášení, v němž vyjadřuje obavy o nezávislost soudnictví v Polsku (10).

(34)

Dne 11. listopadu 2017 zaslal veřejný ochránce práv prezidentovi republiky dopis, v němž oba nové návrhy zákonů o Nejvyšším soudu a Státní soudní radě posoudil a doporučil, aby nebyly přijaty, neboť by těmito zákony nebyla nadále zaručena nezávislost soudní moci na moci výkonné, ani to, že občané budou moci vykonávat své ústavní právo na přístup k nezávislému soudu.

(35)

Dne 13. listopadu 2017 přijal Úřad pro demokratické instituce a lidská práva OBSE (ODIHR) stanovisko k novému návrhu zákonu o Nejvyšším soudu, v němž se uvádí, že přezkoumaná ustanovení nejsou v souladu s mezinárodními normami nezávislosti soudnictví (11).

(36)

Dne 15. listopadu 2017 přijal Evropský parlament usnesení o stavu právního státu a demokracie v Polsku, v němž vyjádřil podporu doporučením, která Komise vydala, a řízení o nesplnění povinnosti a v němž uvedl, že současná situace v Polsku představuje zřejmé nebezpečí závažného porušení hodnot uvedených v článku 2 SEU (12).

(37)

Dne 24. listopadu 2017 vyzvala Rada advokátních komor a sdružení právníků v Evropě (CCBE) polské orgány, aby dva uvedené návrhy zákonů o Nejvyšším soudu a Státní soudní radě nepřijaly, neboť by mohly narušit oddělení pravomocí, které zaručuje polská ústava (13). Dne 29. listopadu 2017 vydaly organizace soudců „Iustitia“, Helsinská nadace pro lidská práva a Amnesty International společné prohlášení, v němž se k legislativnímu postupu týkajícímu se obou prezidentských návrhů zákonů vyjádřily kriticky.

(38)

Dne 5. prosince 2017 vydala Evropská síť rad pro justici (ENCJ) další stanovisko, v němž kritizovala návrh zákona o Státní soudní radě za nedodržení norem ENCJ (14).

(39)

Dne 8. prosince 2017 přijala Benátská komise na žádost Parlamentního shromáždění Rady Evropy stanovisko k návrhu zákona o Státní soudní radě, návrhu zákona o Nejvyšším soudu a zákonu o organizaci obecných soudů, jakož i k zákonu o státním zastupitelství (15). Benátská komise dospěla k závěru, že uvedený zákon a návrhy zákonů, zejména tehdy, je-li na ně nahlíženo v celku a v kontextu zákona z roku 2016 o státním zastupitelství, umožňují legislativní a výkonné moci vážně a rozsáhle zasahovat do výkonu spravedlnosti, představují tak vážné ohrožení nezávislosti soudnictví jakožto klíčového prvku právního státu. Vyzvala prezidenta republiky, aby své návrhy vzal zpět a zahájil dialog před pokračováním legislativního postupu. Naléhavě vyzvala rovněž polský parlament k přehodnocení nedávné novely zákona o organizaci obecných soudů.

(40)

Dne 8. prosince 2017 vydal komisař Rady Evropy pro lidská práva prohlášení, v němž vyjadřuje politování nad tím, že Sejm zákon o Nejvyšším soudu a o Státní soudní radě, kterými by byla nadále narušována nezávislost soudnictví, přijal.

(41)

Dne 8. prosince 2017 byly oba návrhy zákonů přijaty Sejmem. Dne 15. prosince 2017 byly oba zákony schváleny Senátem,

1.

Polská republika by měla řádně zohlednit níže uvedenou analýzu Komise a přijmout opatření uvedená v oddíle 4 tohoto doporučení tak, aby řešila uvedené obavy ve stanovené lhůtě.

2.

Toto doporučení doplňuje doporučení ze dne 27. července 2016, 21. prosince 2016 a 26. července 2017. Navíc k obavám zmíněným v těchto doporučeních zmiňuje nové obavy Komise ohledně právního státu v Polsku, které od té doby vyvstaly. Uvedené obavy se týkají těchto otázek:

3.

Obavy a doporučená opatření uvedené v doporučení ze dne 26. července 2017 týkající se Ústavního soudu, zákona o organizaci obecných soudů a zákona o Národní škole soudnictví (16) zůstávají v platnosti.

4.

Zákon o Nejvyšším soudu a zákon o Státní soudní radě obsahují řadu ustanovení, která vyvolávají vážné obavy týkající se zásad nezávislosti soudnictví a oddělení pravomocí.

5.

Zákon o Nejvyšším soudu snižuje obecnou věkovou hranici pro odchod do důchodu pro soudce Nejvyššího soudu ze 70 na 65 let (17). Toto opatření se vztahuje na všechny soudce, kteří jsou v současné době ve funkci. Soudci, kteří dosáhli 65 let věku, nebo tohoto věku dosáhnou během tří měsíců od vstupu zákona v platnost, odejdou do důchodu (18).

6.

Snížením věkové hranice pro odchod do důchodu a jejím uplatnění na stávající soudce Nejvyššího soudu zákon ukončuje mandát značného počtu stávajících soudců Nejvyššího soudu, kteří tak potenciálně odchází do důchodu: podle Nejvyššího soudu se jedná o 31 z 83 soudců (37 %). Skutečnost, že se takové snížení věkové hranice pro odchod do důchodu uplatní na stávající soudce Nejvyššího soudu, má na tento specifický soud složený ze soudců, kteří se přirozeně nacházejí na konci své kariéry, obzvláště silný negativní dopad. Tento povinný odchod do důchodu značného počtu stávajících soudců Nejvyššího soudu umožňuje dalekosáhlé a okamžité personální přeobsazení Nejvyššího soudu. Taková možnost vyvolává obzvláštní obavy v souvislosti s oddělením pravomocí, zejména pokud se posuzuje ve spojení se souběžnými reformami Státní soudní rady. A sice: v důsledku snížení věkové hranice pro odchod do důchodu budou všichni noví soudci jmenováni prezidentem republiky na doporučení nově složené Státní soudní rady, v níž budou výrazně převažovat politicky jmenovaní členové. Nucený odchod do důchodu stávajících soudců Nejvyššího soudu vyvolává také obavy, pokud jde o zásadu neodvolatelnosti soudců, jež je klíčovým prvkem nezávislosti soudců, jak je zakotveno v judikatuře Soudního dvora a Evropského soudu pro lidská práva (19) a v evropských normách (20). Ve svém stanovisku k návrhu zákona o Nejvyšším soudu Benátská komise zdůrazňuje, že předčasný odchod do důchodu soudců stávajícího sboru soudců oslabuje jak nedotknutelnost jejich mandátu, tak nezávislost tohoto soudu obecně (21).

7.

Soudci by měli být chráněni proti odvolání prostřednictvím existence účinných překážek proti neoprávněným zásahům nebo tlakům ze strany jiných státních orgánů (22). Soudní nezávislost vyžaduje dostatečné záruky k ochraně osoby, která má za úkol rozhodovat ve sporu (23). Neodvolatelnost soudců během jejich funkčního období je důsledkem jejich nezávislosti, a je tedy součástí záruk podle čl. 6 odst. 1 EÚLP (24). V důsledku toho mohou být soudci odvoláváni pouze individuálně, pokud je to odůvodněno disciplinárním řízením týkajícím se jejich individuální činnosti a jsou-li poskytnuty veškeré záruky na obhajobu v demokratické společnosti. Soudci nemohou být odvoláni jako skupina a soudci nemohou být odvoláni z obecných důvodů, které se netýkají individuálního chování. Výše uvedené záruky a pojistky v projednávaném případě chybí a dotčená ustanovení představují zjevné porušení nezávislosti soudců Nejvyššího soudu a oddělení pravomocí (25), a tedy i právního státu.

8.

Navíc bude předčasně ukončen šestiletý mandát stávajícího prvního předsedy, který je zakotven v ústavě (podle ústavy by měl skončit v roce 2020). Pokud bude mandát prvního předsedy ukončen, proběhne jmenování „výkonného prvního předsedy“ prezidentem republiky mimo řádný postup (26): podle ústavy má být první předseda jmenován prezidentem republiky z kandidátů navržených valným shromážděním Nejvyššího soudu (27). Takové předčasné ukončení mandátu zakotveného v ústavě představuje závažné porušení zásady neodvolatelnosti a nedotknutelnosti mandátu. Jmenování výkonného prvního předsedy postupem ad hoc bez účasti soudní moci vyvolává závažné obavy týkající se zásady oddělení pravomocí.

9.

Podle důvodové zprávy zákona je nové personální obsazení Nejvyššího soudu nezbytné, a to jednak kvůli způsobu, jakým Nejvyšší soud projednával po roce 1989 „dekomunizační“ věci, a jednak proto, že u soudu stále působí soudci, kteří buď pracovali pro předchozí režim, nebo za bývalého režimu v soudních sporech rozhodovali (28). Evropský soud pro lidská práva jasně zdůraznil, že lustrační proces musí být individualizován (např. je třeba rozlišovat různými úrovněmi angažovanosti pro bývalý režim), a zastával názor, že lustrační opatření, která se provádějí dlouho po skončení komunistického režimu, mohou být vzhledem ke snižujícím se rizikům pro nově vzniklé demokracie méně opodstatněná (29). Existují jiná přiměřená opatření, která může stát přijmout, aby mohl postupovat proti jednotlivým soudcům s komunistickou minulostí (např. transparentní řízení uplatňovaná v jednotlivých případech před nestrannými orgány, jež jednají na základě kritérií předem stanovených zákonem) (30).

10.

Ve svém stanovisku k návrhu zákona o Nejvyšším soudu Benátská komise uvádí, že je těžké pochopit, proč někdo, kdo byl shledán za způsobilého vykonávat svůj úřad ještě několik let, měl by náhle být považován za nezpůsobilého. Důvodová zpráva k zákonu by mohla být chápána tak, že důsledku reformy by většina seniorních soudců, z nichž mnozí pracovali za bývalého režimu, odešla do důchodu. Pokud je tento výklad správný, je takový přístup nepřijatelný: pokud mají orgány pochybnosti o loajalitě jednotlivých soudců, měly by použít stávající disciplinární nebo lustrační řízení, a nikoliv měnit věk odchodu do důchodu.

11.

Benátská komise dospěla k závěru, že předčasné vyloučení velkého počtu soudců Nejvyššího soudu (včetně prvního předsedy) z úřadu tím, že se na ně s okamžitou účinností uplatní nižší věk odchodu do důchodu, představuje porušení jejich individuálních práv a ohrožuje nezávislost soudnictví jako celku; měli by mít možnost vykonávat svůj úřad až do dosažení dosud platného věku odchodu do důchodu (31). Benátská komise zejména zdůrazňuje, že předčasný odchod nyní úřadujících soudců do důchodu ohrožuje nedotknutelnost jejich mandátu i nezávislost soudu obecně (32).

12.

Kromě toho tato ustanovení vyvolávají obavy o ústavnost. Podle zjištění Nejvyššího soudu a veřejného ochránce práv porušuje odvolání stávajících soudců Nejvyššího soudu a jejich nucený odchod do důchodu zásadu soudní nezávislosti a přímo ovlivňuje právo na nezávislý soud. Veřejný ochránce práv konstatuje, že instituce výkonného prvního předsedy Nejvyššího soudu je v rozporu s právním státem, neboť porušuje zásadu nepřejímání kompetencí jiných státních mocí, zásadu oddělení pravomocí a rovnováhu moci a zásadu nezávislosti soudnictví.

13.

Podle zákona mohou soudci Nejvyššího soudu, kterých se týká snížení věkové hranice pro odchod do důchodu a kteří si chtějí prodloužit svůj aktivní mandát, podat žádost k prezidentu republiky (33).

14.

Pokud jde o pravomoc prezidenta republika rozhodovat o prodloužení aktivního mandátu soudců Nejvyššího soudu, nejsou v zákoně stanovena žádná kritéria, žádná lhůta pro přijetí rozhodnutí ani žádný soudní přezkum. Soudce, který požádal o prodloužení mandátu, je zcela „vydán na pospas“ rozhodnutí prezidenta republiky. Navíc bude prezident republiky moci o prodloužení rozhodovat dvakrát (pokaždé o tři roky). Tyto okolnosti ovlivňují nedotknutelnost mandátu a dávají prezidentovi republiky možnost ovlivňovat aktivní soudce Nejvyššího soudu. Tento režim je v rozporu s doporučením Rady Evropy z roku 2010, které vyžaduje, aby rozhodnutí týkající se výběru a kariéry soudců byla založena na objektivních kritériích předem stanovených zákonem a aby existoval nezávislý a příslušný orgán, který by se v podstatné míře skládal ze zástupců soudní moci, zmocněný vydávat doporučení nebo vyjadřovat názory, jimiž se příslušný jmenující orgán bude v praxi řídit (34). Dále by dotčení soudci měli mít právo napadnout rozhodnutí týkající se jejich kariéry (35).

15.

Nový režim odchodu do důchodu má nepříznivý dopad na nezávislost soudců (36). Nová pravidla vytvářejí další nástroj, který prezidentovi republiky umožňuje ovlivňovat jednotlivé soudce. Zejména neexistence kritérií pro prodlužování mandátů umožňuje nepřiměřenou diskreční pravomoc, což narušuje zásadu neodvolatelnosti soudců. Uvedený zákon sice snižuje věk odchodu do důchodu, ale umožňuje prezidentu republiky prodloužit mandát soudců až o šest let. Neexistuje rovněž časový rámec, v němž by měl prezident republiky o prodloužení mandátu rozhodnout, což mu umožňuje, aby si zachoval vliv na dotčené soudce po zbývající dobu jejich soudního mandátu. Dokonce ještě před dosažením věku odchodu do důchodu by na příslušné soudce mohla vyvíjet tlak i samotná perspektiva, že budou muset požádat prezidenta o takové prodloužení.

16.

Ve svém stanovisku k návrhu zákona o Nejvyšším soudu Benátská komise zdůrazňuje, že prezident republiky získává díky této pravomoci nadměrnou možnost ovlivňovat soudce Nejvyššího soudu, kteří se blíží věku odchodu do důchodu. Benátská komise proto dospěla k závěru, že prezident republiky jako volený politik by neměl mít diskreční pravomoc prodlužovat mandát soudců Nejvyššího soudu po dosažení věku odchodu do důchodu (37).

17.

Nová pravidla vyvolávají rovněž obavy o ústavnost. Podle stanovisek Nejvyššího soudu a veřejného ochránce práv je nový mechanismus prodlužování mandátů soudců v rozporu se zásadou legality a oddělení pravomocí.

18.

Zákonem se zavádí nová forma soudního přezkumu konečných a pravomocných rozsudků a rozhodnutí: mimořádný opravný prostředek (mimořádné odvolací řízení) (38). Během tří let (39) od vstupu zákona v platnost může Nejvyšší soud zcela nebo částečně (40) zrušit (41) jakýkoliv pravomocný rozsudek polských soudů za posledních 20 letech, s určitými výjimkami včetně rozsudků Nejvyššího soudu (42). Pravomoc podat opravný prostředek je mimo jiné svěřena nejvyššímu státnímu zástupci a veřejnému ochránci práv (43). Důvody pro podání opravného prostředku jsou pojaty ze široka: mimořádný opravný prostředek lze podat v případě, kdy je to nutné pro zajištění právního státu a sociální spravedlnosti a rozsudek, který nelze zrušit nebo změnit jinými mimořádnými opravnými prostředky, buď 1) porušuje zásady nebo práva a svobody osob a občanů zakotvené v ústavě, nebo 2) představuje zjevné porušení práva na základě mylného výkladu nebo použití práva, nebo 3) obsahuje zjevný rozpor mezi zjištěními soudu a shromážděnými důkazy (44).

19.

Toto nové mimořádné odvolací řízení vzbuzuje obavy, pokud jde o zásadu právní jistoty, která je klíčovou součástí právního státu (45). Jak konstatoval Soudní dvůr, je třeba věnovat pozornost významu, který je přikládán zásadě res judicata, jak v právním řádu EU, tak ve vnitrostátních právních systémech: „Za účelem zajištění jak stability práva a právních vztahů, tak řádného výkonu spravedlnosti je důležité, aby soudní rozhodnutí, která se po vyčerpání možných procesních prostředků nebo po uplynutí lhůt stanovených pro tyto procesní prostředky stala konečnými, již nemohla být zpochybněna“ (46). Jak uvedl Evropský soud pro lidská práva, mimořádný opravný prostředek by neměl být „zastřeným opravným prostředkem“ a pouhá možnost, že na jednu otázku existují dva názory, není důvodem pro nové přezkoumání (47).

20.

Ve svém stanovisku k návrhu zákona o Nejvyšším soudu Benátská komise zdůraznila, že mimořádný opravný prostředek představuje ohrožení stability polského právního řádu. Ve stanovisku se uvádí, že bude možné prakticky z jakéhokoliv důvodu znovuotevřít jakýkoliv rozsudek za posledních 20 let, což by mohlo vést k tomu, že žádný rozsudek už nebude konečný (48).

21.

Nový mimořádný opravný prostředek rovněž vyvolává obavy o ústavnost. Podle Nejvyššího soudu a veřejného ochránce práv zákon ovlivňuje zásadu stability judikatury a konečnosti rozsudků (49), zásadu ochrany důvěry ve stát a právo, jakož i právo na to, aby byla věc projednána v přiměřené době (50).

22.

Jak je zdůrazněno ve stanovisku Benátské komise a dalších subjektů (51), řada dalších ustanovení v zákoně o Nejvyšším soudu vzbuzuje obavy, pokud jde o zásady soudní nezávislosti a oddělení pravomocí.

23.

Novým zákonem se zavádí nový disciplinární režim pro soudce Nejvyššího soudu. Počítá se s dvěma typy disciplinárních úředníků: disciplinárním úředníkem Nejvyššího soudu jmenovaným sborem Nejvyššího soudu na čtyřleté funkční období (52) a mimořádným disciplinárním úředníkem jmenovaným prezidentem republiky pro konkrétní případ z řad soudců Nejvyššího soudu, soudců obecných soudů, soudců vojenských soudů a státních zástupců (53). Podle polského práva mohou o zahájení disciplinárního řízení proti soudcům rozhodovat pouze disciplinární úředníci. Jmenování mimořádného disciplinárního úředníka prezidentem republiky probíhá bez účasti soudních orgánů a odpovídá žádosti o zahájení předběžného šetření. Jmenování mimořádného disciplinárního úředníka v probíhajícím disciplinárním řízení se z tohoto řízení vylučuje disciplinární úředník Nejvyššího soudu (54). Skutečnost, že prezident republiky (a v některých případech i ministr spravedlnosti (55)) má pravomoc ovlivňovat disciplinární řízení proti soudcům Nejvyššího soudu tím, že jmenuje disciplinárního úředníka, který vyšetřuje věc (dále jen „disciplinární úředník“), v níž je disciplinární úředník Nejvyššího soudu vyloučen z probíhajícího řízení, vzbuzuje obavy, pokud jde o oddělení pravomocí, a může ovlivnit nezávislost soudnictví. Tyto obavy byly rovněž vzneseny ve stanoviscích OBSE-ODIHR a Nejvyššího soudu (56).

24.

Zákonem se rovněž odstraňuje řada procesních záruk v disciplinárních řízeních vedených proti soudcům obecných soudů (57) a soudcům Nejvyššího soudu (58): proti soudcům lze použít protiprávně získané důkazy (59); za určitých podmínek lze důkazy předložené dotčeným soudcem nepřipustit (60); promlčecí lhůta u disciplinárních věcí může být po dobu trvání disciplinárního řízení přerušena, což znamená, že na soudce se může vztahovat časově neomezené řízení (61); kromě toho může disciplinární řízení pokračovat i v nepřítomnosti soudce (i když je nepřítomnost odůvodněna) (62). Nový disciplinární režim vzbuzuje rovněž obavy, pokud jde o jeho slučitelnosti s požadavky na spravedlivé řízení podle čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o lidských právech, které platí také pro disciplinární řízení proti soudcům (63).

25.

Zákonem se Nejvyššímu soudu přidávají dvě nové komory, což znamená změnu jeho vnitřní struktury. Nová komora pro mimořádnou kontrolu a veřejné záležitosti bude posuzovat věci v rámci nového mimořádného odvolacího řízení (64). Tato nová komora bude zřejmě složena většinou z nových soudců (65) a bude ověřovat platnost obecných a místních voleb a řešit volební spory, včetně volebních sporů týkajících se voleb do Evropského parlamentu (66). Navíc se zřizuje nová autonomní (67) disciplinární komora složená výhradně z nových soudců (68), která bude pověřena přezkumem disciplinárních věcí proti soudcům Nejvyššího soudu v prvním a druhém stupni (69). Tyto dvě nové do značné míry autonomní komory složené z nových soudců vzbuzují obavy ohledně oddělení pravomocí. Benátská komise konstatuje, že obě komory sice jsou součástí Nejvyššího soudu, avšak v praxi stojí nad všemi ostatními komorami, čímž vzniká riziko, že celému systému soudnictví budou dominovat tyto komory, které jsou složeny z nových soudců zvolených s rozhodujícím vlivem vládnoucí většiny (70). Benátská komise také zdůrazňuje, že zákon ztíží soudní přezkum volebních sporů, které jsou obzvláště vystaveny politickému vlivu, čímž je závažně ohroženo fungování polské demokracie (71).

26.

Zákon předpokládá, že řízení u Nejvyššího soudu, v nichž se projednávají mimořádné opravné prostředky a disciplinární věci, se zúčastní přísedící jmenovaní Senátem republiky (72). Jak zjistila Benátská komise, působení přísedících v obou nových komorách Nejvyššího soudu ohrožuje účinnost a kvalitu výkonu spravedlnosti (73).

27.

Podle polské ústavy zajišťuje nezávislost soudců Státní soudní rada (74). Úloha Státní soudní rady má přímý dopad na nezávislost soudců, zejména pokud jde o jejich povyšování, překládání, disciplinární řízení, odvolávání a předčasný odchod do důchodu. Například povýšení soudce (např. z okresního soudu ke krajskému soudu) vyžaduje, aby prezident republiky tohoto soudce znovu jmenoval, a proto bude nutno znovu absolvovat postup soudního posouzení a jmenování za účasti Státní soudní rady. Také asistenti soudce, kteří již vykonávají úkoly soudce, musí být dříve, než je prezident republiky jmenuje do funkce soudce, prověření Státní soudní radou.

28.

Z tohoto důvodu je v členských státech, kde je zřízena Soudní rada, její nezávislost obzvláště důležitá, neboť umožňuje předcházet nepřiměřenému vlivu vlády nebo parlamentu na nezávislost soudců (75).

29.

Zákon o Státní soudní radě zvyšuje obavy ohledně celkové nezávislosti soudnictví, neboť předpokládá předčasné ukončení mandátu všech soudců-členů Státní soudní rady a zavádí zcela nový režim jmenování jejích soudců-členů, který umožňuje velkou míru politického vlivu.

30.

Podle článku 6 zákona o Státní soudní radě budou mandáty všech současných soudců-členů Státní soudní rady ukončeny předčasně. Toto legislativně usnesené ukončení mandátu vzbuzuje obavy ohledně nezávislosti rady a oddělení pravomocí. Parlament bude mít rozhodující vliv na složení rady na úkor vlivu samotných soudců. K tomuto novému složení Státní soudní rady by mohlo dojít již jeden a půl měsíce po zveřejnění zákona (76). Jak je zdůrazněno ve stanoviscích Státní soudní rady, Nejvyššího soudu a veřejného ochránce, vyvolává předčasné ukončení mandátu obavy o ústavnost.

31.

Také nový režim jmenování soudců-členů Státní soudní rady vzbuzuje vážné obavy. Zavedené evropské normy, zejména doporučení Výboru ministrů Rady Evropy z roku 2010, stanoví, že „nejméně polovina členů [soudních rad] by se měla skládat ze soudců vybraných jejich kolegy ze všech úrovní soudnictví a s respektem k pluralitě v rámci soudnictví“ (77). Je na členských státech, aby zorganizovaly své systémy soudnictví, včetně toho, zda soudní radu zřídit, či nikoli. Pokud však je takováto rada zřízena, jak tomu je v případě Polska, musí být zaručena její nezávislost v souladu s evropskými normami.

32.

Do přijetí zákona o Státní soudní radě byl polský systém plně v souladu s těmito normami, protože Státní soudní rada byla z větší části složena ze soudců volených soudci. Ustanovení čl. 1 odst. 1 a článku 7 zákona, kterým se mění zákon o Státní soudní radě, by tento režim radikálně změnila, neboť stanoví, že 15 soudců-členů Státní soudní rady jmenuje Sejm, který je může jmenovat znovu (78). Kromě toho neexistuje záruka, že podle nového zákona Sejm jmenuje soudce-členy rady, kteří budou mít podporu soudní složky, neboť kandidáty na tyto posty mohou navrhovat nejen skupiny 25 soudců, ale také skupiny nejméně 2 000 občanů (79). Navíc konečný seznam kandidátů, kterému bude Sejm muset vyslovit souhlas en bloc, je předem stanoven výborem Sejmu (80). Nová pravidla jmenování soudců-členů Státní soudní rady významně zvyšují vliv parlamentu na tuto radu a negativně ovlivňují její nezávislost v rozporu s evropskými normami. Skutečnost, že členové-soudci budou jmenováni Sejmem tří pětinovou většinou Sejmu, tuto obavu nezmírňuje, jelikož soudci-členové již nebudou vybíráni svými kolegy. Navíc v případě, kdy této tří pětinové většiny nebude dosaženo, budou soudci-členové rady jmenováni Sejmem absolutní většinou hlasů.

33.

Tato situace vyvolává obavy ohledně nezávislosti soudnictví. Například soudce okresního soudu, který musí vydat rozsudek v politicky citlivém případě, přičemž zároveň žádá o povýšení na soudce krajského soudu, může mít tendenci podpořit stanovisko upřednostňované politickou většinou, aby neohrozil své šance na povýšení. I kdyby se toto riziko nenaplnilo, nový režim neposkytuje dostatečné záruky toho, že zajistí vznik nezávislosti, který je zásadní pro zachování důvěry, již musí soudy v demokratické společnosti ve veřejnosti vzbuzovat (81). Také asistenti soudce budou muset být před svým jmenováním soudci prověřeni politicky ovlivňovanou Státní soudní radou.

34.

Benátská komise došla k závěru, že volba 15 soudních členů Státní soudní rady parlamentem ve spojení s okamžitou výměnou nyní úřadujících členů povede k rozsáhlé politizaci tohoto subjektu. Benátská komise doporučuje, aby namísto toho byli soudní členové Státní soudní rady voleni svými kolegy soudci, jako tomu bylo podle stávajícího zákona (82). Konstatuje také, že zákon oslabuje nezávislost rady vzhledem k většině v parlamentu a přispívá k oslabení nezávislosti soudnictví jako celku (83).

35.

Nejvyšší soud, Státní soudní rada a veřejný ochránce práv ve svých stanoviscích k návrhu zákona vyjádřili celou řadu obav, pokud jde o ústavnost nového režimu. Zejména Státní soudní rada konstatuje, že podle polské ústavy je rada protiváhou parlamentu, který má ústavní pravomoc rozhodovat o obsahu zákonů. Politické jmenování soudců-členů a předčasné ukončení mandátu současných soudců-členů rady proto porušuje zásady oddělení pravomocí a nezávislosti soudnictví. Jak bylo vysvětleno v předchozích doporučeních, účinný ústavní přezkum těchto ustanovení není v současné době možný.

36.

Z výše uvedených důvodů má Komise za to, že obavy vyjádřené v doporučení týkajícím se právního státu ze dne 26. července 2017, pokud jde o zákon o Nejvyšším soudu a Státní soudní radě, nebyly těmito dvěma novými zákony o Nejvyšším soudu a Státní soudní radě řešeny.

37.

Mimo to Komise zjistila, že nebyla řešena žádná z dalších obav uvedených v doporučení ze dne 26. července 2017, pokud jde o Ústavní soud, zákon o organizaci obecných soudů a zákon o Národní škole soudnictví.

38.

Proto se Komise domnívá, že situace systémového ohrožení právního státu v Polsku, kterou prezentovala ve svých doporučeních ze dne 27. července 2016, 21. prosince 2016 a 26. července 2017, se závažným způsobem dále zhoršila. Zákon o Státní soudní radě a zákon o Nejvyšším soudu, rovněž ve spojení se zákonem o Národní škole soudnictví, a zákon o organizaci obecných soudů podstatně zvyšují systémové ohrožení právního státu, jak bylo identifikováno v předchozích doporučeních. Zejména:

39.

Komise zdůrazňuje, že bez ohledu na zvolený model soudního systému musí právní stát zaručovat nezávislost soudnictví, oddělení pravomocí a právní jistotu. Je na členských státech, aby zorganizovaly své systémy soudnictví, včetně rozhodnutí, zda zřídit soudní radu, jejíž úlohou je chránit nezávislost soudnictví. Pokud však byla takováto rada členským státem zřízena, jak tomu je v případě Polska, kde polská ústava výslovně pověřila Státní soudní radu úkolem zajistit nezávislost soudnictví, musí být zaručena nezávislost této rady v souladu s evropskými normami. Komise s velkým znepokojením konstatuje, že v důsledku výše uvedených nových zákonů již polský právní řád tyto požadavky nebude splňovat.

40.

Žaloby a veřejná prohlášení proti soudcům a soudům v Polsku ze strany polské vlády a poslanců parlamentu náležejících k vládní většině navíc poškodily důvěru v soudní systém jako celek. Komise zdůrazňuje zásadu loajální spolupráce mezi státními orgány, která je v demokratickém právním státě ústavní podmínkou, jak ve svých stanoviscích zdůrazňuje Benátská komise.

41.

Dodržování zásady právního státu není pouhým předpokladem ochrany všech základních hodnot uvedených v článku 2 SEU. Jde rovněž o podmínku dodržování všech práv a povinností plynoucích ze Smluv a o předpoklad zajištění vzájemné důvěry občanů, podniků a státních orgánů v právní systémy všech ostatních členských států.

42.

Řádné fungování právního státu je nezbytné rovněž pro bezproblémové fungování vnitřního trhu, protože hospodářské subjekty musí vědět, že s nimi bude podle zákona zacházeno rovným způsobem. To nelze zajistit bez nezávislého systému soudnictví v každém členském státě.

43.

Komise poznamenává, že široká škála aktérů na evropské i mezinárodní úrovni vyjádřila hluboké znepokojení nad těmito dvěma zákony o Nejvyšším soudu a Státní soudní radě, mimo jiné Benátská komise, zvláštní zpravodaj OSN pro nezávislost soudců a advokátů, Úřad pro demokratické instituce a lidská práva OBSE a představitelé soudnictví v celé Evropě, včetně Poradní rady evropských soudců, Evropské sítě rad pro justici a Rady advokátních komor a sdružení právníků v Evropě.

44.

Evropský parlament ve svém usnesení ze dne 15. listopadu 2017 o stavu právního státu a demokracie v Polsku uvedl, že má hluboké obavy ohledně novelizovaných právních předpisů týkajících se polského soudnictví, a vyzval polského prezidenta, aby tyto nové zákony nepodepsal, pokud zcela nezaručují nezávislost soudnictví.

45.

Komise doporučuje, aby orgány Polské republiky urychleně přijaly odpovídající opatření k odstranění systémového ohrožení právního státu identifikovaného v oddílu 2.

46.

Komise zejména doporučuje, aby polské orgány přijaly následující opatření ve vztahu k nově přijatým zákonům za účelem zajištění jejich souladu s požadavky na zaručení nezávislosti soudnictví, oddělení pravomocí a právní jistotu, jakož i s polskou ústavou a evropskými normami pro nezávislost soudnictví:

47.

Komise navíc připomíná, že nebylo přijato žádné z následujících opatření doporučených v jejím doporučení ze dne 26. července 2017 týkajících se situace Ústavního soudu, zákona o organizaci obecných soudů a zákona o Národní škole soudnictví, a tudíž opakuje své doporučení přijmout tato opatření:

48.

Komise zdůrazňuje, že pro nalezení řešení současné situace je naprosto zásadní loajální spolupráce, která je mezi jednotlivými státními orgány v právním státě vyžadována. Komise také vyzývá polské orgány, aby provedly stanoviska Benátské komise týkající se zákona o Státní soudní radě, zákona o organizaci obecných soudů a zákona o Nejvyšším soudu a rovněž si vyžádaly stanovisko Benátské komise k veškerým novým legislativním návrhům zaměřeným na reformu systému soudnictví v Polsku.

49.

Komise vyzývá vládu Polské republiky, aby problémy zjištěné v tomto doporučení vyřešila do tří měsíců po obdržení tohoto doporučení a aby Komisi informovala o krocích, které v této záležitosti podnikla.

50.

Toto doporučení je vydáno současně s odůvodněným návrhem týkající se právního státu v Polsku předkládaným Komisí v souladu s čl. 7 odst. 1 SEU. Komise je připravena v úzké konzultaci s Evropským parlamentem a Radou tento odůvodněný návrh přehodnotit, pokud polské orgány provedou doporučená opatření stanovená v předkládaném doporučení v předepsané lhůtě.

51.

Komise je na základě tohoto doporučení připravena vést s vládou Polské republiky konstruktivní dialog.