2.2.2017   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 34/8

Raportor:

José Antonio MORENO DÍAZ

Coraportor:

Ákos TOPOLÁNSZKY

1.1.

Uniunea Europeană nu este doar o piață comună, ci reprezintă o uniune de valori comune, așa cum se prevede la articolul 2 din tratat. Mai mult, ea recunoaște drepturile, libertățile și principiile enunțate în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. Aceste valori care se află la baza Uniunii Europene formează fundamentul integrării și fac parte din identitatea europeană. Pe lângă faptul că reprezintă criterii de aderare, aceste valori trebuie să fie, ulterior, respectate în practică de statele membre. Prin urmare, este esențial ca procedurile prevăzute de tratat să fie aplicate atunci când sunt periclitate aceste valori. CESE consideră că instituțiile europene ar trebui să adopte o abordare proactivă și preventivă în cadrul activității lor politice, pentru a anticipa și pentru a evita eventualele probleme.

1.2.

La fel ca numeroase organizații ale societății civile europene, CESE este alarmat de deteriorarea situației drepturilor omului, de deriva populistă și autoritară care se răspândește și de riscul pe care aceasta îl prezintă pentru calitatea democrației și protecția drepturilor fundamentale, drepturi care sunt garantate atât de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, cât și de Curtea de Justiție a Uniunii Europene și care constituie principii generale ale dreptului Uniunii (1).

1.3.

Valorile menționate mai sus fac, în prezent, ținta unor atacuri în întreaga Europă. Multe organizații ale societății civile condamnă situația din mai multe state membre și speră că CESE va adopta noi inițiative, astfel încât instituțiile UE să răspundă cu fermitate. Nu numai Uniunea Europeană este în pericol, ci în pericol se află și încrederea cetățenilor în instituțiile democratice naționale și europene. CESE consideră că riscul este foarte grav și de natură sistemică.

1.4.

Conținutul specific al principiilor și standardelor care derivă din statul de drept poate varia, la nivel național, în funcție de sistemul constituțional al fiecărui stat membru. Cu toate acestea, jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene și a Curții Europene a Drepturilor Omului, precum și documentele elaborate de Consiliul Europei și, în special, de Comisia de la Veneția precizează aceste principii și valori europene. Printre ele se numără legalitatea, care implică un proces legislativ transparent, responsabil, democratic și pluralist; interzicerea caracterului arbitrar în exercitarea competențelor executive; instanțe independente și imparțiale; un control jurisdicțional eficace, care include respectarea drepturilor fundamentale; egalitatea în fața legii, apărarea drepturilor omului, inclusiv a drepturilor persoanelor care aparțin minorităților.

1.5.

Atât Curtea de Justiție a Uniunii Europene, cât și Curtea Europeană a Drepturilor Omului au confirmat că aceste principii nu sunt cerințe pur formale și procedurale, ci constituie mijloacele necesare pentru a asigura conformitatea și respectarea democrației și a drepturilor omului. Statul de drept este un principiu constituțional cu componente procedurale și de fond.

1.6.

Respectarea statului de drept este legată în mod intrinsec de respectarea democrației și a drepturilor fundamentale: democrația și protecția drepturilor fundamentale nu pot exista fără respectarea statului de drept, și viceversa: drepturile fundamentale sunt efective doar dacă pot fi invocate. Democrația este protejată prin rolul fundamental al sistemului judiciar, inclusiv al instanțelor constituționale. Este util de adăugat că este vorba despre drepturi individuale, și nu despre drepturi ale statelor membre sau ale guvernelor. Prin urmare, protecției acestor drepturi trebuie să i se acorde o prioritate absolută.

1.7.

Având în vedere lucrările Comisiei pentru afaceri constituționale a Parlamentului European și ținând seama de rapoartele Comisiei și de rezoluția Parlamentului European din 27 februarie 2014 privind situația drepturilor fundamentale în Uniunea Europeană, CESE consideră că, în timp util, ar trebui modificat articolul 51 (2) din Carta drepturilor fundamentale a UE pentru a extinde domeniul său de aplicare și pentru a garanta că toate dispozițiile Cartei sunt aplicabile în statele membre (3).

1.8.

Între Curtea de Justiție a Uniunii Europene și Curtea Europeană a Drepturilor Omului are loc un dialog regulat, care ar putea fi consolidat dacă UE ar semna Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. CESE sugerează ca, în primul semestru din 2017, Comisia să prezinte o propunere de aderare a UE la această convenție, așa cum se specifică la articolul 6, alineatul (2) din tratat.

1.9.

Obligațiile care le revin țărilor candidate în conformitate cu criteriile de la Copenhaga trebuie să continue să se aplice statelor membre și după aderarea lor la UE, în temeiul articolului 2 din TUE și, ca atare, CESE consideră că toate statele membre ar trebui evaluate regulat, pentru a se verifica respectarea continuă a valorilor fundamentale ale UE și pentru a se evita distrugerea încrederii comune.

1.10.

CESE consideră că instituțiile UE trebuie să consolideze procedurile și mecanismele de protecție și apărare a democrației, statului de drept și drepturilor fundamentale în toate statele membre. În ultimii ani și, în special, înainte de 2014, CESE a constatat cu îngrijorare că, deși în unele cazuri a lansat proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, Comisia nu și-a exercitat în mod eficace rolul de gardian al tratatelor și nu a reușit să ofere un răspuns adecvat încălcărilor principiilor și valorilor europene, înregistrate în mai multe state membre.

1.11.

CESE încurajează Comisia să adopte o abordare activă în ceea ce privește protejarea și apărarea valorilor și principiilor UE, în conformitate cu articolul 2 din TUE, în toate statele membre și să utilizeze pe deplin cadrul existent, adoptat în 2014.

1.12.

CESE propune adoptarea unei abordări comune de către cele trei principale instituții ale UE (Comisia, Consiliul și Parlamentul). Dialogul și cooperarea între instituții sunt esențiale pentru o problemă atât de importantă. CESE recomandă ca Consiliul să sprijine cadrul existent al Comisiei prin adoptarea unei decizii a Consiliului de consolidare a cadrului și de susținere a consolidării suplimentare a statului de drept.

1.13.

Organizațiile societății civile joacă un rol-cheie în promovarea valorilor democratice, în buna funcționare a statului de drept și în protecția drepturilor fundamentale. Având în vedere restrângerea spațiului democratic și constrângerile cu care se confruntă ONG-urile în statele membre, rolul pozitiv pe care îl joacă ONG-urile la nivel local este de admirat. Comitetul colaborează foarte activ cu partenerii sociali și ONG-urile în ceea ce privește protecția drepturilor fundamentale și a drepturilor minorităților, refugiaților și imigranților.

1.14.

CESE, în calitate de reprezentant al societății civile organizate din Europa, dorește să inițieze un dialog cu Consiliul, Comisia și Parlamentul European, în vederea îmbunătățirii guvernanței și a consolidării coordonării politicilor între instituțiile UE și statele membre, și să instituie un sistem de avertizare timpurie.

1.15.

CESE consideră că este esențial să se creeze un mecanism european obligatoriu din punct de vedere juridic, care să reprezinte un cadru pentru implicarea activă a Comisiei, Parlamentului și Consiliului și în care CESE să joace un rol important în calitate de reprezentant al societății civile. Acest mecanism va completa cadrul Comisiei și dialogul interguvernamental lansat de Consiliu. Acest mecanism ar putea fi denumit „noul mecanism de la Copenhaga” (4) și ar face obiectul unui control democratic și judiciar (5).

Acest mecanism ar trebui, printre altele, să examineze aspecte cum ar fi legalitatea, ierarhia normelor, securitatea juridică, egalitatea, nediscriminarea, accesul liber la justiție și dreptul la un proces echitabil, prevenirea abuzului de drept și interzicerea caracterului arbitrar în exercitarea competențelor autorităților publice, separarea puterilor, respectarea și protejarea pluralismului politic, a minorităților și a diversității sociale și sexuale etc., respectarea libertății de exprimare și a presei, cu scopul de a identifica deficiențele actuale și de a solicita ca acestea să fie remediate.

1.16.

Comitetul dorește ca proiectul de raport care este dezbătut de Comisia LIBE a Parlamentului European să fie adoptat și să se ajungă la un acord interinstituțional cu privire la punerea în aplicare a Pactului Uniunii Europene privind democrația, statul de drept și drepturile fundamentale. În general, CESE sprijină propunerea deoarece ea conține elementele de bază pentru punerea în aplicare a unui acord interinstituțional care să fie obligatoriu din punct de vedere juridic și care să consolideze guvernanța europeană și coordonarea politicilor între instituțiile UE și statele membre. CESE ar trebui inclus în acest pact, facilitând o dezbatere a societății civile în cadrul său, și ar trebui să aibă un rol în semestrul DRF propus.

1.17.

Mecanismul ar trebui să se bazeze pe indicatori, la rândul lor construiți pe anumite date cantitative și calitative:

1.18.

Comitetul subliniază importanța titlurilor I, II, III și IV din cartă pentru elaborarea indicatorilor, ținând seama de faptul că drepturile economice, sociale și culturale fundamentale sunt „indisociabile” de drepturile civile și politice.

1.19.

Este important ca atât statele membre, cât și instituțiile, organismele și agențiile UE să respecte drepturile fundamentale, inclusiv drepturile sociale, în special în perioade de criză. Acest lucru ar trebui să fie valabil și pentru relațiile și acordurile cu țările terțe, nu numai în ceea ce privește respectarea acestor drepturi, ci și în ceea ce privește garantarea faptului că ele sunt puse în aplicare.

1.20.

Mecanismul presupune lansarea unui sistem de monitorizare și de evaluare cu ajutorul unor proceduri transparente. Agenția pentru Drepturi Fundamentale a Uniunii Europene (FRA) ar trebui să primească în mod explicit mandatul de a sprijini un astfel de mecanism. CESE sprijină propunerea Parlamentului de a crea un grup de experți independenți (6) prezidat de Comitetul științific al FRA.

1.21.

Comitetul propune să facă parte din acest grup. CESE propune, de asemenea, ca experții numiți de guvernele respective să fie ombudsmanii din fiecare stat membru.

1.22.

Grupul de experți va examina și va evalua situația din fiecare stat membru pe baza indicatorilor și utilizând proceduri transparente. În acest domeniu, CESE își poate aduce contribuția prin organizarea de misiuni în statele membre pentru a examina situația în cooperare cu societatea civilă locală și a întocmi rapoarte.

1.23.

CESE susține punerea în aplicare a semestrului DSF. Pe baza rapoartelor experților, Comisia va întocmi în fiecare an rapoarte specifice fiecărei țări, inclusiv recomandări; Parlamentul va organiza o dezbatere interparlamentară și va elabora o rezoluție; Consiliul va organiza dialogul anual și va adopta concluzii. Mecanismul trebuie să funcționeze în contextul unui nou ciclu anual de politică, în vederea asigurării unei abordări comune și coerente în UE.

1.24.

Comitetul ar dori să participe la pregătirea acordului interinstituțional și ar putea avea în vedere constituirea unui grup permanent care să organizeze audieri cu societatea civilă și să elaboreze avize și rapoarte în acest sens.

1.25.

Ca parte a semestrului privind democrația, statul de drept și drepturile fundamentale (DSF), în cooperare cu organizațiile societății civile, CESE ar putea organiza un forum anual pentru a evalua situația democrației, a statului de drept și a drepturilor fundamentale și ar putea elabora propuneri și recomandări care să fie înaintate Comisiei, Consiliului și Parlamentului. Comitetul ar putea, de asemenea, coopera cu celelalte instituții la elaborarea evaluărilor de impact.

2.1.

Ultimii ani au evidențiat lipsa unor mecanisme adecvate pentru a proteja valorile enunțate la articolul 2 din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE), care prevede că „Uniunea se întemeiază pe valorile respectării demnității umane, libertății, democrației, egalității, statului de drept, precum și pe respectarea drepturilor omului, inclusiv a drepturilor persoanelor care aparțin minorităților. Aceste valori sunt comune statelor membre într-o societate caracterizată prin pluralism, nediscriminare, toleranță, justiție, solidaritate și egalitate între femei și bărbați”.

2.2.

Uniunea se întemeiază pe aceste valori, printre care se numără respectarea democrației și a statului de drept și protecția drepturilor omului. UE are posibilitatea de a verifica respectarea acestor valori în perioada premergătoare aderării unui stat la UE, în virtutea așa-numitelor „criterii de la Copenhaga” sau „criterii de aderare” (7). Calitatea de membru presupune ca țara solicitantă să asigure stabilitatea instituțiilor care să garanteze democrația, statul de drept, drepturile omului, precum și respectarea și protecția minorităților.

2.3.

Cu toate acestea, nu există niciun mecanism similar aplicabil după aderarea statelor membre. Lipsa unui mecanism de monitorizare a democrației, a statului de drept și a drepturilor fundamentale a fost descrisă ca „dilema de la Copenhaga”.

2.4.

Buna funcționare a UE se bazează pe o „încredere reciprocă” între instituțiile europene și statele membre, precum și între statele membre însele – încrederea că legile și deciziile de politică adoptate respectă aceleași principii în ceea ce privește statul de drept, democrația și drepturile fundamentale. Acest lucru creează condiții de concurență echitabile între statele membre în ceea ce privește libera circulație a persoanelor, a bunurilor, a serviciilor și a capitalurilor. De asemenea, permite guvernelor să coopereze în domeniul justiției și al afacerilor interne, inclusiv în materie de drept penal, azil și imigrație.

2.5.

Uniunea Europeană a fost creată pentru a asigura pacea și prosperitatea în toate statele sale membre și pentru a îmbunătăți bunăstarea popoarelor sale; aceasta depinde nu numai de existența comerțului liber, ci și de protecția valorilor fundamentale ale UE. Aceste valori fundamentale asigură posibilitatea cetățenilor UE de a trăi fără opresiune și intoleranță, cu guverne alese în mod democratic și responsabile, care acționează în conformitate cu statul de drept.

2.6.

În ultimii ani, deciziile politice și legislative adoptate în diferite state membre au dat naștere unor dezbateri și dispute cu instituțiile europene și cu alte state membre, iar „încrederea reciprocă” a fost periclitată. În multe cazuri, nu s-a ținut cont în mod corespunzător de normele democratice, ale statului de drept și ale drepturilor fundamentale, iar Uniunea Europeană nu a fost în măsură să ofere un răspuns adecvat.

2.7.

CESE observă cu mare îngrijorare că, în anumite state membre, se adoptă legi și se pun în aplicare politici care par să indice o gravă deteriorare calitativă a democrației: încălcarea drepturilor omului, în special în ceea ce privește minoritățile; lipsa de independență a sistemului judiciar și a curților constituționale; restricții în ceea ce privește separarea puterilor; limitări în ceea ce privește libertatea presei, libertatea de opinie, libertatea de întrunire, libertatea de asociere, libertatea de informare, de consultare și de negociere colectivă și limitări în ceea ce privește alte drepturi fundamentale civile și sociale. În mai multe rânduri, Uniunea Europeană s-a confruntat cu situații de criză în anumite state membre, ca urmare a unor chestiuni specifice privind statul de drept, iar Comisia a reacționat la aceste situații exercitând presiune politică și lansând proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.

2.8.

Până în prezent, nu s-au utilizat mecanismele preventive și cele bazate pe sancțiuni, prevăzute la articolul 7 din TUE, singurul articol din tratate care vizează încălcarea democrației, a statului de drept și a drepturilor fundamentale în domenii din afara competenței legislative a UE. Există două abordări: una preventivă și una bazată pe sancțiuni. Acestea nu au fost însă niciodată utilizate în practică, din pricina impactului politic și a cerințelor stricte care reglementează punerea lor în aplicare, posibilă doar în prezența „unui risc evident de încălcare” sau a unei „încălcări grave și persistente”.

2.9.

Comisia și Parlamentul pot interveni în etapa preventivă. În a doua etapă, Consiliul poate sancționa statul membru prin suspendarea unor drepturi, inclusiv dreptul de vot al reprezentanților săi în cadrul Consiliului.

2.10.

Cu toate acestea, Consiliul se bucură de competențe ample în ceea ce privește aplicarea sancțiunilor, deoarece nu are criterii specifice și transparente pentru activarea procedurii, pentru indicatorii pe care îi va utiliza sau pentru procedurile de evaluare care vor fi utilizate. Parlamentul, Comisia și Curtea de Justiție a Uniunii Europene dispun de un mandat foarte limitat în aceste situații (8); în mod similar, nu există nicio prevedere în ceea ce privește consultarea CESE.

3.1.

În martie 2014, Comisia Europeană a adoptat o comunicare intitulată „Un nou cadru al UE pentru consolidarea statului de drept” [COM(2014) 158]. Acest cadru va fi activat în cazurile în care statele membre ar adopta măsuri sau ar tolera situații care prezintă un caracter sistematic și care ar putea afecta în mod negativ integritatea, stabilitatea sau buna funcționare a instituțiilor și a mecanismelor de salvgardare instituite la nivel național pentru garantarea statului de drept. Acestea ar include aspecte legate de structura constituțională a statelor membre, separarea puterilor, independența sau imparțialitatea sistemului judiciar, ori sistemul de control judiciar, inclusiv justiția constituțională.

3.2.

Cadrul Comisiei își propune să abordeze amenințările la adresa statului de drept în statele membre înainte să fie îndeplinite condițiile de activare a mecanismelor prevăzute la articolul 7 din TUE. Acest cadru este responsabilitatea Comisiei și este conceput pentru a aborda lacunele în acest sens. El nu reprezintă o alternativă la mecanismele prevăzute la articolul 7, ci le precedă și le completează. În cazurile în care există dovezi clare cu privire la existența unei amenințări sistemice la adresa statului de drept într-un stat membru, acest cadru ar facilita un dialog structurat între Comisia Europeană și statul membru respectiv. Dialogul ar implica trei etape principale: un aviz al Comisiei, o recomandare a Comisiei și o monitorizare a aplicării recomandării respective. Comisia poate consulta experți în momentul realizării evaluării (9).

3.3.

Comitetul salută cadrul pentru consolidarea statului de drept adoptat de Comisia Europeană. Totuși, acesta prezintă o serie de limitări.

3.3.1.

Evaluarea nu prevede o analiză comparativă periodică a problemelor și a litigiilor create de statele membre în ceea ce privește democrația, statul de drept și drepturile fundamentale. Prin definiție, cadrul poate fi activat doar atunci când problema a devenit „sistemică”, ceea ce reprezintă un prag ridicat. O amenințare „sistemică” poate apărea în cazul în care sistemul judiciar nu mai este în măsură să garanteze că guvernul acționează în limitele legii, adică atunci când situația este deja destul de avansată.

3.3.2.

Comisia trebuie să analizeze informațiile într-un mod transparent, cu ajutorul unor indicatori specifici și al unor proceduri obiective; aceasta trebuie, de asemenea, să stabilească protocoale de consultare a societății civile și a CESE.

3.3.3.

Cadrul nu prevede niciun rol specific pentru Parlamentul European, deși această instituție lansează propriile sale inițiative politice în această privință.

3.3.4.

Cadrul nu prevede niciun model de cooperare interinstituțională mai intensă.

3.4.

CESE își exprimă îngrijorarea cu privire la lipsa monitorizării, la nivelul Consiliului, a cadrului pentru consolidarea statului de drept.

3.4.1.

În cadrul reuniunii sale din 16 decembrie 2014, Consiliul Afaceri Generale a adoptat concluzii privind rolul Consiliului în asigurarea respectării statului de drept. Consiliul s-a angajat să instituie un dialog anual între statele membre, care va avea loc în cadrul Consiliului Afaceri Generale și va fi pregătit de Coreper. Președinția luxemburgheză a lansat, în noiembrie 2015, acest dialog menit să acopere diverse subiecte specifice care nu au fost făcute publice: guvernele au fost invitate să se exprime cu privire la orice aspect pe care îl aleg cu privire la statul de drept și să dea un exemplu de situație în care înregistrează rezultate satisfăcătoare și un exemplu de situație care reprezintă o provocare. Rezultatul a fost o serie de monologuri, mai degrabă decât un dialog. Statele nu au interacționat între ele prin furnizarea de sprijin, de ajutor sau prin emiterea de critici; nicio recomandare nu a fost emisă sau primită și nu a existat niciun angajament de a lua măsuri de monitorizare pentru a obține îmbunătățiri cu privire la provocările identificate. La sfârșitul anului 2016, sub președinția slovacă, Consiliul va efectua o evaluare a experienței.

3.4.2.

Concluziile Consiliului nu au luat în considerare și nu s-au referit la cadrul Comisiei privind statul de drept. Concluziile nu oferă o imagine clară a rolului precis pe care îl vor juca Comisia, Parlamentul și CESE în acest dialog.

3.5.

Comisia Juncker a identificat statul de drept ca fiind una dintre prioritățile sale și l-a numit pe domnul Timmermans vicepreședinte responsabil pentru statul de drept și drepturi fundamentale. Cu toate acestea, nu se știe dacă Comisia va elabora criterii și indicatori pentru punerea în aplicare a cadrului privind statul de drept.

3.6.

Comisia a activat, pentru prima dată, acest cadru prin lansarea unei proceduri în cazul Poloniei pentru neîndeplinirea normelor UE, ținând seama de o evaluare critică a situației de către Comisia de la Veneția, un organ al Consiliului Europei (10).

3.7.

Comisia LIBE a Parlamentului European dezbate, în prezent, un proiect de raport din proprie inițiativă (11) conținând recomandări adresate Comisiei referitoare la crearea unui mecanism al UE pentru democrație, statul de drept și drepturile fundamentale [2015/2254(INL) – raportor: Sophia in ’t Veld], în care, printre altele, „solicită Comisiei să prezinte, până la sfârșitul anului 2016, în temeiul articolului 295 din TFUE, o propunere în vederea încheierii unui Pact al UE pentru democrație, statul de drept și drepturile fundamentale (DSF), în forma unui acord interinstituțional care să stabilească o serie de măsuri de facilitare a cooperării dintre instituțiile Uniunii și statele sale membre, în cadrul articolului 7 din TUE, integrând, aliniind și completând mecanismele existente, pe baza recomandărilor detaliate prezentate în anexă”.

3.7.1.

Anexa conține PROIECTUL DE ACORD INTERINSTITUȚIONAL: PACTUL UNIUNII EUROPENE PRIVIND DEMOCRAȚIA, STATUL DE DREPT ȘI DREPTURILE FUNDAMENTALE, care trebuie agreat de Parlament, Consiliu și Comisie.

3.7.2.

Pactul include un tablou de bord, o dezbatere interparlamentară anuală, precum și modalitățile de remediere a riscurilor și a posibilelor încălcări și de activare a componentei preventive sau a celei corective prevăzute la articolul 7.

3.7.3.

Parlamentul propune lansarea unui semestru interinstituțional privind democrația, statul de drept și drepturile fundamentale (DSF), care să includă cadrul Comisiei, dialogul anual al Consiliului și dezbaterea interparlamentară. Semestrul european va fi organizat cu sprijinul unui secretariat și al unui grup de experți, prezidat de președintele Comitetului științific al FRA, care vor elabora indicatori și vor evalua situația din statele membre și recomandările.

3.7.4.

Ciclul de politici referitor la DSF va include rapoartele anuale ale Comisiei, Consiliului și Parlamentului și va fi instituit un grup de lucru interinstituțional privind evaluările de impact.