15.2.2011   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 48/107

1.1

Întreprinderile și societatea civilă au nevoie de un cadru legislativ ușor de înțeles și de aplicat. Programul pentru o mai bună legiferare contribuie la creșterea competitivității, eliminând povara administrativă și costurile inutile care decurg dintr-un astfel de cadru legislativ.

CESE susține cu fermitate această politică și consideră că programul pentru o mai bună legiferare este o modalitate de sprijinire a întreprinderilor în condițiile crizei economice actuale, fără a implica costuri și investiții suplimentare.

1.2

Programul pentru o mai bună legiferare ar trebui să consolideze calitatea, coerența și capacitatea de a da un răspuns legislativ proporționat și bine orientat la disfuncționalitățile pieței și la agenda UE 2020. O mai bună legiferare se poate obține reducând reglementarea inutilă, însă nu este echivalentă cu o dereglementare totală (1), cea dintâi urmărind adoptarea unor norme mai simple, posibil de pus în practică și mai puțin costisitoare pentru utilizatori și contribuabili. O legiferare mai bună ar trebui să permită decizii rapide și eficace și o punere în aplicare efectivă, iar procedurile ar trebui monitorizate pentru asigurarea unei responsabilizări depline.

1.3

Programul pentru o mai bună legiferare ar trebui privit ca o politică unică și coerentă, care înglobează un set complet de principii, cum ar fi principiul „a gândi mai întâi la scară mică”, cuprins în Small Business Act, utilizând într-un mod mai regulat și mai sistematic „testul IMM”. CESE propune ca această politică să fie cuprinzătoare și coerentă și, în acest scop, să facă apel mai sistematic la părțile interesate. Consultările ar trebui să se bazeze pe priorități transparente și să fie autentice, integratoare și să genereze consecințe.

1.4

Programul pentru o mai bună legiferare ar înregistra progrese importante dacă ar fi mai puțin tehnic și mai fundamentat, prin implicarea extinsă a societății civile la toate nivelurile activității de legiferare. Evaluările impactului ar trebui prezentate din timp CES naționale și CESE și ar trebui pusă la dispoziție o bază de cunoștințe. Ca urmare a acestor consultări, reglementările UE ar beneficia de soluții inovatoare, de un nivel crescut de sensibilizare și de o mai mare legitimitate.

1.5

Mutarea accentului de la directive către regulamente ar îmbunătăți mult transparența, punerea în aplicare și controlul aplicării. Multe dintre problemele de legiferare apar cu ocazia transpunerii în dreptul intern. Statele membre nu trebuie să dubleze sau să facă și mai complexă legislația UE, în acest scop trebuind să fie monitorizate îndeaproape de către Comisie și de ansamblul partenerilor sociali (2).

1.6

Comitetul încurajează Comisia să abordeze chestiunea unei mai bune legiferări în contextul utilizării și administrării fondurilor europene de către statele membre, mai ales prin evitarea normelor și a procedurilor administrative naționale nenecesare sau neadecvate, care afectează alocarea corespunzătoare și rapidă a acestor resurse (3).

1.7

Programul pentru o mai bună legiferare ar putea fi sprijinit de CESE, care poate prezenta societății civile și altor organisme succesele și provocările acestei politici. Aceasta ar constitui o dovadă tangibilă a rolului CESE în democrația participativă descrisă la articolul 11 din Tratatul de la Lisabona (4).

2.1

Legiferarea reprezintă un instrument central al politicii UE. Instrumentele legislative ale UE au dus la constituirea pieței unice europene, la creșterea competitivității și la creșterea posibilităților de alegere ale consumatorilor și la o protecție sporită a acestora, la costuri de tranzacții mai mici, la protecția mediului și la o gamă largă de alte beneficii pentru întreprinderile și cetățenii UE. Acestea au asigurat de asemenea securitatea juridică pe piață, înlocuind o multitudine de reglementări naționale cu seturi clare de norme comune, în funcție de care întreprinderile să-și adapteze activitatea și pe care să le respecte și de care să poată beneficia cetățenii, salariații și consumatorii din toată Europa.

2.2

Succesul reformei legislative a determinat o creștere a cererii de legiferare, în vederea gestionării riscurilor ne-economice. Deși utilizarea legiferării pentru realizarea obiectivelor sociale nu este o noutate în statele membre, dezvoltarea unui comportament care presupune o intervenție legislativă la nivelul UE pune probleme în ceea ce privește punerea în aplicare, suprapunerile, supra-reglementarea și neînțelegerile. În plus, actele normative pot împiedica utilizarea instrumentelor care nu au efect de reglementare. Credibilitatea UE depinde de aplicarea coordonată a politicilor sale și, de aceea, la ora actuală, o strategie pentru o mai bună legiferare este vitală.

2.3

Programul pentru o mai bună legiferare ar trebui să consolideze calitatea, coerența și capacitatea de a da un răspuns legislativ proporționat și bine orientat la disfuncționalitățile pieței, întrucât piețele nu produc întotdeauna rezultatele cele mai bune și adesea nu reflectă toate costurile externe. Alocarea defectuoasă a resurselor rezultate trebuie soluționată printr-o protecție efectivă a intereselor utilizatorilor esențiali (cum ar fi consumatorii, lucrătorii și întreprinderile mici și mijlocii), o gestionare a riscurilor celor mai importante (ce țin de mediu, sănătate, securitate și de nevoile sociale), menținând în același timp pe deplin competitivitatea și spiritul antreprenorial. Astfel, noțiunea „o mai bună legiferare” nu trebuie niciodată considerată echivalentă cu dereglementarea, cea dintâi urmărind adoptarea unor norme mai simple, posibil de pus în practică și mai puțin costisitoare pentru utilizatori și contribuabili. Statul de drept este piatra de temelie a oricărei societăți organizate, însă, dacă este conceput necorespunzător, poate să funcționeze defectuos și să determine un tratament inegal al cetățenilor, lucrătorilor și întreprinderilor.

2.4

O consultare corespunzătoare este esențială. O reglementare bine concepută și bine orientată oferă certitudine, întrucât presupune dispoziții clare și coerente, care facilitează conformarea și controlul aplicării. O astfel de reglementare ar trebui să prezinte obiectivele urmărite, precum și cele mai eficiente, mai directe și mai puțin costisitoare modalități de realizare a acestora. O bază de cunoștințe îmbunătățită, care să se sprijine pe o gamă mai largă de indicatori este utilă, însă majoritatea politicilor nu pot fi analizate doar sub acest aspect. Consultarea extinsă a părților interesate și a experților are un rol vital în stabilirea unui echilibru între urmărirea obiectivelor politice și limitarea poverii administrative pentru întreprinderi și persoanele private. Eșecul în stabilirea acestui echilibru poate genera norme complexe, ale căror utilizare, respectare și control al aplicării sunt dificile și implică costuri disproporționate. O consultare mai bună va crește nivelul de sensibilizare, îmbunătățind astfel punerea în aplicare.

3.1

Al treilea raport intermediar al Comisiei privind punerea în aplicare a comunicării din 2005 (5) trece în revistă progresele înregistrate în ceea ce privește îmbunătățirea legislației existente, reducerea poverii administrative pentru întreprinderi și persoane și ancorarea unor noi inițiative, care să promoveze o cultură a mai bunei legiferări.

3.2

Raportul prezintă performanțele realizate, precum și noile obiective ale exercițiului de actualizare, modernizare și simplificare (6). În comunicare se estimează că simplificarea în cele 13 domenii prioritare identificate în 2007 va reduce costurile administrative cu 115-130 miliarde EUR, iar exceptarea IMM-urilor de la raportările statistice începând cu 2010 va produce economii de peste 200 miliarde EUR. Înlăturarea obstacolelor în materie de facturare electronică în temeiul Directivei TVA și crearea unui mediu vamal informatizat va genera, de asemenea, economii substanțiale.

3.3

Analiza evidențiază modul în care evaluările de impact integrate îmbunătățesc calitatea și coerența cadrului legislativ al UE. Acest mecanism de evaluare a impactului va continua să fie îmbunătățit și consolidat. Raportul subliniază necesitatea ca programul pentru o mai bună legiferare să devină o prioritate la toate nivelurile în UE, precum și în toate instituțiile și organele. Cooperarea cu statele membre în vederea îmbunătățirii aplicării dreptului comunitar este, de asemenea, esențială, în ciuda progreselor limitate înregistrate până la această dată. Raportul subliniază și necesitatea cooperării mai strânse cu partenerii comerciali ai UE, precum și a convergenței în procesul de elaborare a reglementării la nivel mondial prin structurarea corespunzătoare a agendei G-20 în acest domeniu.

3.4

CESE salută rezultatele Comisiei și noile sale priorități în materie de sporire a eficacității. Angajamentul de punere în aplicare a acestei politici sprijină competitivitatea și crearea de locuri de muncă, contribuind astfel la redresarea economică; însă Comisia trebuie să îi implice urgent și într-o manieră mai cuprinzătoare pe cei care beneficiază de aceste politici.

4.1

Programul pentru o mai bună legiferare reprezintă o politică propriu-zisă. Acționând în mod cuprinzător și coordonat, scopul acestuia este de a reduce povara din sarcina întreprinderilor și de a transforma procesul legislativ într-un instrument eficace, care să abordeze nevoile societății în mod proporțional și fezabil. Acesta ar trebui să înglobeze un set complet de principii, cum ar fi principiul „a gândi mai întâi la scară mică” cuprins în Single Business Act, să stabilească prioritățile în mod transparent, în strânsă cooperare și după consultarea părților interesate, să ia decizii rapide și eficiente și să monitorizeze punerea în aplicare, precum și procedurile pentru asigurarea responsabilizării depline.

4.2

Programul pentru o mai bună legiferare trebuie pus în practică într-o manieră mai coerentă și mai cuprinzătoare, întrucât inițiativele izolate nu adaugă valoare. În comunicare se face o descriere a măsurilor și a planurilor specifice ale acestuia, însă nu se oferă o imagine de ansamblu asupra modului în care aceste planuri interacționează și răspund problemelor identificate în programul inițial (7). Dacă se dorește ca programul pentru o mai bună legiferare să fie coerent, aceasta trebuie să fie mai clară cu privire la modul în care programul este conceput. CESE consideră că toate instituțiile UE și mai ales Comisia, în cadrul căreia performanțele pot să difere, trebuie să rezolve această problemă împreună.

4.3

Îmbunătățirea legislației existente implică mai mult decât reducerea numărului de pagini de Jurnal Oficial sau a numărului de acte. De aceea, CESE salută angajamentul Comisiei în direcția unei abordări mai integrate în ceea ce privește suprapunerile, legislația redundantă, vidul legislativ, lipsa de coerență și, mai ales, reducerea poverii administrative (8). În acest context, subiectele-cheie sunt reducerea efectivă a cerințelor legate de informare sau de divulgarea informațiilor, mai ales cele adresate IMM-urilor, în domeniul statisticilor, al TVA-ului sau al dreptului societăților comerciale. CESE sprijină dinamica în direcția simplificării, actualizării și îmbunătățirii legislației existente.

4.4

CESE salută analiza desfășurată în cadrul procesului de evaluare a impactului, întrucât permite o evaluare mai de ansamblu a necesității de adoptare a unor reglementări noi. CESE își exprimă, de asemenea, satisfacția cu privire la calitatea rezultatelor activității Comitetului de evaluare a impactului. Evaluarea independentă realizată de acest organism, alături de transparența care îi caracterizează activitatea și de consultarea extinsă a părților interesate, sunt vitale în programul pentru o mai bună legiferare. CESE susține îmbunătățirile avute în vedere prin aceste acțiuni.

4.5

Cu toate acestea, finalizarea procesului de examinare al Comisiei necesită, cu certitudine, o concluzie politică asupra acestei chestiuni (9). În comunicare nu se menționează nimic în acest sens, nerezultând clar dacă Comisia consideră că a îndeplinit deja această sarcină.

5.1

CESE constată cu oarecare îngrijorare că planurile de coordonare a eforturilor cu statele membre suferă întârzieri, ceea ce cauzează reducerea eficacității inițiativei. Este necesar ca, atunci când este posibil, statele membre să realizeze evaluări ale impactului înainte de adoptarea reglementărilor, ori de câte ori se aduc modificări substanțiale, iar organismele naționale care realizează aceste evaluări ar trebui să fie implicate mai mult în dezbaterile de la nivelul UE. Coordonarea programelor naționale de reducere a birocrației este esențială, orice întârziere punând în pericol competitivitatea economiei europene. Promovarea acestui program trebuie considerată o chestiune de interes comun.

5.2

Programul pentru o mai bună legiferare nu ar trebui limitat la îmbunătățirea procesului de elaborare a actelor legislative sau la prevenirea inflației legislative. Acesta trebuie să reflecte modalitățile alternative de obținere a unor rezultate similare prin promovarea co-reglementării și prin utilizarea mai largă a codurilor de conduită adoptate prin metode deliberative (10). Standardizarea cerințelor tehnice reprezintă un bun exemplu de bune practici referitoare la abordarea acestei chestiuni complexe, fără a recurge la directivele de armonizare atât de greoaie, care nu țin pasul cu nevoile consumatorilor și ale întreprinderilor. Rezultatele pozitive în ceea ce privește bunurile industriale ar trebui reproduse și în alte activități, în special în servicii (11).

5.3

În timp ce Comisia nu reușește să promoveze o astfel de activitate complementară, vidul legislativ este umplut de un număr din ce în ce mai mare de reglementări naționale, care subminează coerența pieței interne. Trebuie evitată legislația națională ambiguă. În acest sens, ar trebui încurajate schimbul de bune practici și compararea performanțelor între statele membre. Programul pentru o mai bună legiferare poate aduce beneficii concrete pentru cetățeni numai dacă autoritățile naționale sunt implicate activ în acest proces. Transpunerea ar trebui să păstreze spiritul simplificării și al unui proces legislativ consolidat prin evitarea reintroducerii de obstacole și sarcini administrative suplimentare pe ușa din dos.

5.4

Succesele pieței interne sunt de prea multe ori neutralizate de obstacolele introduse la nivel național. Rezultatele descrierii indică faptul că „o parte foarte importantă a poverii administrative pare să rezulte din practicile administrative publice și private ineficiente (între 30 și 40 %)” (12). Cu toate acestea, în comunicare nu se menționează nicio astfel de practică și nici nu sunt preconizate măsuri pentru contrabalansarea acestor tendințe nejustificate. CESE își exprimă îngrijorarea cu privire la faptul că impunerea unor cerințe suplimentare prin transpunerea directivelor în dreptul național ar putea submina aplicarea unor norme comune în cadrul pieței interne. CESE consideră că ar trebui să se depună eforturi suplimentare la nivelul UE în vederea reducerii posibilităților de introducere a unor potențiale sarcini administrative de către autoritățile naționale. Pare esențială, în acest context, o abordare mai cuprinzătoare în programul pentru o mai bună legiferare, care să implice îndeaproape autoritățile naționale, organismele și alte părți interesate private. Directivele ar trebui să urmărească nu numai cerințe minime, ci și limitarea libertății statelor membre de a legifera. Normele în domeniul telecomunicațiilor sunt un exemplu de impunere a unor astfel de limite, pentru a îngrădi orice acțiune unilaterală de acest fel.

5.5

De asemenea, CESE consideră că statele membre ar trebui să evite transpunerea acelor norme UE a căror asimilare în dreptul intern nu este necesară, deoarece astfel se creează incertitudine și se poate ajunge la lipsă de coerență. Programul inițial, din 2005, propunea transformarea directivelor în regulamente în măsura în care acest lucru s-ar fi dovedit practic și posibil în conformitate cu tratatul. Ideea nu a fost dezvoltată în continuare, iar comunicarea nu conține nicio mențiune în acest sens. Regulamentele oferă mai multă certitudine, creează condiții egale și pot asigura punerea simultană în aplicare a măsurilor, ceea ce adesea nu este cazul directivelor. În situația în care regulamentele și orientările în materie de ajutor de stat sunt preluate în dreptul intern, însă cu utilizarea unei terminologii diferite sau a unui sens diferit, Comisia ar trebui să ofere îndrumare statelor membre. În unele cazuri, cel de-al 28-lea regim ar trebui considerat o opțiune (13).

6.1

CESE a realizat o analiză aprofundată a programului pentru o mai bună legiferare și i-a dedicat mult timp. A adoptat avize generale și specifice cu privire la îmbunătățirea procesului legislativ al UE și a pus în discuție propuneri ale Comisiei. A făcut propuneri concrete de consolidare a cadrului legislativ al UE vizând îmbunătățirea procedurilor legislative ale UE, a legislației și a punerii în aplicare a acesteia (14). A promovat o abordare integrată a procesului legislativ, subliniind importanța unei abordări proactive, a unei transparențe sporite și a consultărilor, precum și a asumării răspunderii la nivel instituțional (15). CESE a extins, de asemenea, conceptul „o mai bună legiferare”, astfel încât acesta să se refere și la dreptul intern, ca o completare necesară la exercițiul desfășurat la nivelul UE (16).

6.2

Observatorul Pieței Unice (OPU) din cadrul CESE a transmis punctele de vedere și inițiativele părților interesate, pentru a ilustra bunele practici în această materie. Ca forum instituțional de exprimare a societății civile organizate, acesta a cooperat îndeaproape cu instituțiile UE, în special cu Comisia, oferind consiliere și sprijin în legătură cu exercițiul privind o mai bună legiferare. Prezentul aviz se bazează pe contribuțiile anterioare, pe cooperarea de zi cu zi și pe bunele practici.

6.3

Articolul 11 din TUE recunoaște un rol special pentru CESE în desfășurarea dialogului vertical și orizontal (17). Consultările cu părțile interesate în vederea reducerii poverii administrative nu se situează încă la nivelul dorit. În timp ce Grupul la nivel înalt al părților interesate are o contribuție utilă, ar trebui ca și asociațiile și organizațiile europene care reprezintă principalele părți interesate – angajatori, salariați, consumatori, organizații active în domeniul protecției mediului sau reprezentând alte interese – să fie implicate mai puternic în procesul de consultare. Online s-au depus doar 148 de răspunsuri, iar prin intermediul scrisorilor sau al rapoartelor s-au transmis doar 237 de idei de reducere a birocrației (18). Grupurile societății civile trebuie să fie implicate mai mult în programul pentru o mai bună legiferare, deoarece se implică mai mult, comunică despre importanța acestuia către cetățeni, întreprinderi și salariați și subliniază angajamentul Europei în sensul conceperii unor politici ușor de înțeles și de utilizat.

6.4

Din acest punct de vedere, Comisia adoptă o abordare prea tehnică în prezentarea sa, care nu transmite suficient beneficiile care decurg din programul pentru o mai bună legiferare pentru cetățeni și întreprinderi. Societatea civilă organizată poate ajuta în această privință, prin diseminarea rezultatelor și prin articularea solicitărilor de adoptare a unei politici care să monitorizeze și să promoveze în același timp principiile programului pentru o mai bună legiferare la nivel național și la nivelul UE (19).

6.5

CESE consideră că, pentru obținerea unei imagini de ansamblu mai echilibrate, ar trebui urmărită o asociere mai strânsă cu societatea civilă și partenerii sociali. De prea multe ori, părțile interesate reprezintă interese punctuale, care trebuie combinate cu interese mai generale, aparținând societății civile în ansamblul său. OPU și Comitetul Regiunilor au deja un rol important în această privință și CESE își reiterează disponibilitatea de a se implica mai mult în producerea unei baze de cunoștințe solide, care să permită decizii documentate.

6.6

CESE susține punctul de vedere conform căruia toate instituțiile UE ar trebui să își coordoneze abordarea în raport cu programul pentru o mai bună legiferare. Este esențial ca organele legislative să adopte rapid măsurile de simplificare, precum și modificările propunerilor inițiale, care să prezinte în mod explicit costurile de conformare și beneficiile acestora.

6.7

De aceea, evaluările impactului ar trebui realizate urmându-se o abordare globală și comparativă, indiferent de instituțiile care le realizează. Acestea ar trebui să creeze o serie de baze de cunoștințe cu ajutorul cărora să analizeze impactul actelor legislative asupra tuturor intereselor de natură economică, socială și de mediu.

6.8

CESE propune ca programul pentru o mai bună legiferare să apeleze mai mult la învățământul superior, pentru a-și extinde baza de cunoștințe necesară în realizarea evaluărilor impactului. Cadrele universitare desfășoară activități de cercetare și îi învață pe studenți să producă date obiective de înaltă calitate, care sunt de cele mai multe ori validate prin evaluare colegială (peer review). Însă acest segment nu este implicat în dezbaterile de la nivel politic. Participarea acestuia ar crește capacitatea de realizare a obiectivelor programului pentru o mai bună legiferare și ar permite implicarea unei părți mai mari a societății europene.

7.1

Eficiența în utilizarea fondurilor UE suferă adesea din cauza normelor naționale privind ajutorul de stat sau achizițiile publice, care sunt mult mai stricte decât cerințele de la nivelul UE. Pentru a remedia această problemă, CESE invită Comisia să facă o prioritate din îmbunătățirea cadrului legislativ în domeniul fondurilor UE. Rata scăzută de absorbție și alocarea inadecvată a resurselor demonstrează că fondurile UE sunt afectate de obstacolele impuse de legislația națională.

7.2

CESE salută intenția de formulare a cadrului de reglementare la nivel mondial, menționat în comunicare, precum și măsurile concrete adoptate pentru asigurarea unei cooperări mai bune cu partenerii noștri comerciali. Europa trebuie să joace rolul de lider în acest domeniu și să pună la dispoziție cunoștințele de care dispune, în vederea dezvoltării unui cadru legislativ mondial coerent și mai integrat, deoarece ea are o influență-cheie în formularea reformelor financiare; ar trebui să depună eforturi în toate domeniile, în special facilitând schimburile comerciale prin intermediul standardelor comune și sporind securitatea juridică a întreprinderilor și a investițiilor directe în întreaga lume.