15.2.2011   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 48/107

1.1

Ettevõtted ja kodanikuühiskond vajavad hõlpsasti mõistetavat ja rakendatavat õigusraamistikku. Parem õigusloome aitab suurendada konkurentsivõimet, kuna selle abil saab kõrvaldada praegusest õigusraamistikust tulenevad tarbetud kulud ja halduskoormuse.

Komitee toetab kindlalt kõnealust poliitikat ja arvab, et parem õigusloome on praeguse majanduskriisi ajal sobiv viis toetada ettevõtlust, ilma et see tooks kaasa lisakulusid ja -investeeringuid.

1.2

Parem õigusloome peaks tugevdama turuprobleemidele ja ELi 2020. aasta tegevuskavale antavat proportsionaalse ja sihipärase õigusliku vastuse kvaliteeti, ühtsust ja elluviimist. Paremat õigusloomet on võimalik saavutada ebavajaliku reguleerimise vähendamise kaudu, mis aga ei tähenda reguleerimise täielikku lõpetamist (1). Selle eesmärk on muuta eeskirjad kasutajatele ja maksumaksjatele lihtsaks, toimivaks ja vähem kulukaks. Parem õigusloome peaks soodustama kiireid ja tõhusaid otsuseid, tõhusat rakendamist ja menetluste seiret, et tagada täielik vastutus.

1.3

Paremat õigusloomet tuleks käsitada ühese ja sidusa poliitikana, mis hõlmab tervet rida selliseid põhimõtteid nagu väikeettevõtlusalgatuse põhimõte „kõigepealt mõtle väikestele”, kasutades nn VKEde testi senisest korrapärasemalt ja süstemaatilisemalt. Komitee teeb ettepaneku, et poliitika oleks kõikehõlmav ja järjekindel, mille tõttu tuleks süstemaatilisemalt kuulata sidusrühmi. Konsultatsioonid peaksid põhinema läbipaistvatel prioriteetidel ning need peaksid olema tõelised, kaasavad ja tulemuslikud.

1.4

Parema õigusloome valdkonnas on võimalik teha suuri edusamme, kui see oleks vähem tehnokraatlik ja paremini teavitatud, mida saaks saavutada kodanikuühiskonna ulatusliku kaasatuse kaudu reguleerimistegevuse kõigis etappides. Mõjuhinnangud tuleks saata riikliku ja Euroopa tasandi majandus- ja sotsiaalnõukogudele õigeaegselt ning teha kättesaadavaks kõik andmed. Nendest arutlustest tulenevad uuenduslikud lahendused, suurem teadlikkus ja õiguspärasus tuleks ELi eeskirjadele kasuks.

1.5

Üleminek direktiividelt määrustele parandaks märkimisväärselt läbipaistvust, rakendamist ja jõustamist. Paljud õigusprobleemid ilmnevad õigusaktide ülevõtmisel siseriiklikusse õigusesse. Liikmesriigid ei peaks ELi õigusakte dubleerima või keerukamaks muutma ning komisjon ja kõik sotsiaalpartnerid peaksid liikmesriike selles osas hoolikalt jälgima (2).

1.6

Komitee julgustab komisjoni rakendama paremat õigusloomet Euroopa fondide kasutamisel ja haldamisel liikmesriikide poolt. Eelkõige tuleb vältida tarbetuid või liigseid siseriiklikke eeskirju ja haldusmenetlusi, mis takistavad nende ressursside asjakohast ja kiiret eraldamist (3).

1.7

Komitee saaks paremat õigusloomet toetada kõnealuse poliitika edusammude ja väljakutsete tutvustamisega kodanikuühiskonnale ja teistele organitele. See oleks käegakatsutav tõestus komitee rollist osalusdemokraatias, mis on sätestatud Lissaboni lepingu artiklis 11 (4).

2.1

Õigusloome on ELi poliitika keskne vahend. ELi õiguslike vahendite abil on loodud Euroopa ühtne turg, paranenud konkurentsivõime ning laienenud tarbijate valik ja kaitse, vähenenud tehingukulud, paranenud keskkonnakaitse ning saavutatud on palju muid eeliseid ELi ettevõtjatele ja kodanikele. Samuti on need vahendid pakkunud õiguskindlust turul, asendades suure hulga siseriiklikke eeskirju selgete ühiste eeskirjadega, millega ettevõtjad saavad kohaneda ja mida järgida, ning millest kodanikud, töötajad ja tarbijad kogu ELis kasu saavad

2.2

Õigusloome reformi edu on suurendanud nõudlust selle järele, et reguleerimine ohjaks mittemajanduslikke ohtusid. Ehkki sotsiaalsete eesmärkide saavutamine õigusloome kaudu ei ole liikmesriikidele võõras, tekitab ELi tasandi reguleeriv sekkumine rakendamise, kattuvuse, ülereguleerimise ja vääritimõistmisega seotud probleeme. Samuti võivad õigusaktid takistada mitteregulatiivsete vahendite kasutamist. ELi usaldusväärsus sõltub ELi tegevuspoliitikate koordineeritud elluviimisest, mis tähendab, et parema õigusloome strateegia on praegu esmatähtis.

2.3

Parem õigusloome peaks suurendama turuprobleemidele antava proportsionaalse õigusliku vastuse kvaliteeti, ühtsust ja rakendamist, kuna turud ei anna alati optimaalset tulemust ning sageli ei suuda kajastada kõiki väliskulusid. Sellest tulenevat ressursside halba jagamist tuleb parandada nii, et kaitstakse tõhusalt peamiste kasutajate huve (tarbijad, töötajad, VKEd), hallatakse peamisi ohte (keskkonna-, tervishoiu-, ohutuse- ja sotsiaalsed vajadused), säilitades samas täielikult konkurentsivõime ja ettevõtlusvaimu. Seega ei tohiks paremat õigusloomet kunagi käsitada samaväärsena dereguleerimisega, hoolimata asjaolust, et selle eesmärk on muuta eeskirjad kasutajatele ja maksumaksjatele lihtsaks, toimivaks ja vähem kulukaks. Õigusriik on iga organiseeritud ühiskonna nurgakivi, aga kehvasti kavandatuna võib see hakata segama omaenda toimimist ning viia kodanike, töötajate ja ettevõtjate ebavõrdse kohtlemiseni.

2.4

Nõuetekohane konsulteerimine on keskse tähtsusega. Hästi kavandatud ja sihipärane reguleerimine annab kindluse, kuna eeskirjades on tagatud selgus ja ühtsus ning see lihtsustab nende järgmist ja jõustamist. Vaja on määratleda eesmärgid ning kõige tõhusamad, vähekoormavad ja odavamad viisid nende saavutamiseks. Endisest suuremale hulgale näitajatele tuginev parandatud andmebaas võiks siinkohal abiks olla, aga enamikku tegevuspoliitikaid ei saa üksnes selle alusel hinnata. Ulatuslikud konsultatsioonid sidusrühmadega ja ekspertidega on olulisel kohal leidmaks tasakaalu poliitiliste eesmärkide saavutamise ning ettevõtjate ja eraisikute halduskoormuse vähendamise vahel. Kui tasakaalu ei suudeta leida, võib see kaasa tuua keerukad eeskirjad, mida on raske kasutada, järgida või jõustada ning sellega võivad kaasneda ebaproportsionaalsed kulud. Tõhusam konsulteerimine suurendab teadlikkust ja parandab seega rakendamist.

3.1

Komisjoni kolmandas eduaruandes 2005. aasta teatise elluviimise kohta (5) analüüsitakse edusamme olemasolevate õigusaktide parandamisel, ettevõtjate ja eraisikute halduskoormuse vähendamisel ning uute algatuste kinnistamisel, mis edendavad paremat õigusloomekultuuri.

3.2

Aruandes esitatakse saavutatud tulemused ning ajakohastamise, moderniseerimise ja lihtsustamisega seotud uued eesmärgid (6). Teatises prognoositakse, et lihtsustamine 2007. aastal väljaselgitatud 13 prioriteetses valdkonnas vähendab halduskulusid 115–130 miljardi euro võrra. VKEde vabastamine statistiliste andmete esitamise nõudest säästab üle 200 miljardi euro alates 2010. aastast. Samuti on võimalik saavutada märkimisväärne kokkuhoid elektrooniliste arvete esitamisega kaasnevate takistuste kõrvaldamisega vastavalt käibemaksudirektiivile ning ELi tollialase paberivaba keskkonna loomisega.

3.3

Ülevaates rõhutatakse seda, kuidas integreeritud mõjuhinnangud parandavad ELi õigusraamistiku kvaliteeti ja sidusust. Mõju hindamise mehhanismi täiustatakse ja tugevdatakse edasi. Aruandes rõhutatakse, et parem õigusloome tuleb muuta kõigil EL tasanditel ning kõigis institutsioonides ja organites esmatähtsaks. Samuti on oluline koostöö liikmesriikidega, et parandada ELi õiguse kohaldamist, ehkki edusammud on selles valdkonnas praegu piiratud olnud. Aruandes rõhutatakse ka vajadust tihedama koostöö järele ELi kaubanduspartneritega ning seisukohtade lähendamise järele ülemaailmsete eeskirjade loomisel, kujundades selles valdkonnas G–20 tegevuskava.

3.4

Komitee tervitab komisjoni tulemusi ja uusi prioriteete tõhususe parandamiseks. Pühendumus kõnealust poliitikat jätkata suurendab konkurentsivõimet ja edendab töökohtade loomist, aidates samuti kaasa majanduse elavdamisele. Sama oluline on kiiresti ja laiemalt pidada dialoogi nendega, kes neist tegevuspoliitikatest kasu saavad.

4.1

Parem õigusloome on täiemahuline poliitika. Selle eesmärk on tegutseda igakülgsel ja kooskõlastatud viisil ning vähendada ettevõtjate halduskoormust ja muuta õigusloome tõhusaks vahendiks, et vastata ühiskonna vajadustele proportsionaalsel ja toimival viisil. Selles poliitikavaldkonnas tuleks omaks võtta terve rida selliseid põhimõtteid nagu Euroopa väikeettevõtlusalgatuse Small Business Act põhimõte „kõigepealt mõtle väikestele”, valida prioriteetsed valdkonnad läbipaistvalt ning tihedas koostöös ja põhjaliku konsulteerimise abil sidusrühmadega, teha kiireid ja tõhusaid otsuseid ning jälgida täieliku vastutuse tagamiseks elluviimist ja menetlusi.

4.2

Parema õigusloome tegevuskava tuleb jätkata sidusamal ja kõikehõlmavamal viisil, kuna üksikud algatused ei anna lisaväärtust. Teatises kirjeldatakse küll meetmeid ja eri tegevuskavasid, aga selles ei anta ülevaadet, kuidas need tegevuskavad üksteist mõjutavad ning kuidas need vastavad algses tegevuskavas täheldatud puudustele (7). Parema õigusloome poliitika sidususe huvides peaks selle kujundamine olema selgem. Komitee arvab, et kõik ELi institutsioonid, eelkõige komisjon, kus tulemused võivad olla erinevad, peaksid selle küsimuse koos lahendama.

4.3

Olemasolevate õigusaktide parandamine tähendab enamat kui Euroopa Liidu Teataja lühendamine ja õigusaktide arvu vähendamine. Seepärast tervitab komitee komisjoni pühendumust integreerituma lähenemise suunas, mis vähendab kattumisi, tarbetuid õigusakte, lünki, vastuolusid ning ennekõike halduskoormust (8). Selle valdkonna võtmeteemad on teabe- või avalikustamisnõuete tegelik vähendamine– eelkõige VKEde jaoks – sellistes küsimustes nagu statistika, käibemaks või äriühinguõigus. Komitee toetab olemasolevate õigusaktide lihtsustamiseks, ajakohastamiseks ja parandamiseks võetud sammude üldist dünaamikat.

4.4

Komitee tervitab mõjuhindamisprotsessi raames tehtavat analüüsi, kuna see võimaldab ulatuslikumalt hinnata vajadust uute eeskirjade järele. Samuti avaldab komitee kiitust mõjuhindamise komiteele kvaliteetsete tulemuste eest. Mõjuhindamise komitee sõltumatu kontroll koos läbipaistvuse ja ulatusliku sidusrühmadega konsulteerimisega on parema õigusloome saavutamiseks esmatähtsad. Komitee toetab selles tegevusliinis kavandatavaid parandusi.

4.5

Komisjoni sõelumismenetluse lõpuleviimine eeldab siiski poliitiliste järelduste tegemist kõnealuses küsimuses (9). Teatises seda ei mainita, mistõttu tekib küsimus, kas komisjon peab kõnealust ülesannet juba sooritatuks.

5.1

Komitee märgib teatava murelikkusega, et liikmesriikide jõupingutuste kooskõlastamise kavad edenevad aeglaselt. See vähendab algatuse tõhusust. Liikmesriikidel peavad läbi viima mõjuhinnanguid enne õigusaktide vastuvõtmist, kui võimalik, siis ka iga kord, kui neisse tehakse olulisi muudatusi. Riiklikud mõjuhindamise organid tuleb senisest enam kaasata ELi tasandi aruteludesse. Bürokraatia vähendamise riiklike programmide koordineerimine on olulise tähtsusega ning igasugune viivitus selle elluviimisel ohustab Euroopa majanduse konkurentsivõimet. Selle tegevuskava edendamist tuleb käsitada kui ühishuvi küsimust.

5.2

Parem õigusloome ei tohiks piirduda üksnes õigusaktide väljatöötamise parandamise või õigusaktide inflatsiooni ärahoidmisega. Vaja on mõelda samasuguste tulemusteni viivatele alternatiivsetele võimalustele, edendades kaasreguleerimist ja tegevusjuhendite laiemat kasutamist arutlusmeetodite kaudu (10). Tehniliste nõuete standardiseerimine pakub näiteid headest tavadest kõnealuse keeruka küsimusega tegelemisel, ilma et oleks vaja kasutada tülikaid ühtlustamise direktiive, mis ei pea sammu tarbijate ja ettevõtjate vajadustega. Saavutused tööstuskaupade valdkonnas peaksid kajastuma teistes tegevustes, eelkõige teenustes (11).

5.3

Ajal, mil komisjon ei edenda sellist täiendavat tegevust, täidetakse õiguslünka üha enamate siseriiklike eeskirjadega, mis kahjustavad siseturu ühtsust. Tuleb vältida mitmetimõistetavaid riiklikke õigusakte. Selles suhtes tuleb edendada heade tavade vahetamist ja võrdlusanalüüsi liikmesriikide vahel. Parem õigusloome toob kodanikele käegakatsutavat kasu vaid siis, kui liikmesriikide ametiasutused osalevad protsessis täielikult. Õigusaktide ülevõtmisel tuleks säilitada lihtsustamise ja õigusloome parandamise eesmärgid ning jälgida, et takistused ja halduskoormus ei tuleks tagaukse kaudu tagasi.

5.4

Riiklikul tasandil seatud takistused nullivad väga sageli siseturu saavutused. Kaardistamise tulemused näitavad, et „märkimisväärselt suur osa halduskoormusest on tingitud era- ja avaliku sektori madalast haldussuutlikkusest (30–40 %)” (12). Ometi ei sisaldu teatises mingit märget selliste tavade kohta ega ole ette nähtud meetmeid selliste kahjulike tendentside kõrvaldamiseks. Komitee on mures selle pärast, et lisatingimuste seadmine direktiivide ülevõtmisel siseriiklikusse õigusesse võib kahjustada ühiste eeskirjade jõustamist kogu siseturul. Komitee leiab, et ELi tasandil on vaja teha rohkem selleks, et vähendada potentsiaalse halduskoormuse ulatust, mida riiklikud ametivõimud võivad kohaldada. Parema õigusloome kõikehõlmavam lähenemine, kuhu on kaasatud riiklikud ametiasutused, erasektori organid ja sidusrühmad, näib olulise tähtsusega. Direktiivides ei tuleks seada üksnes miinimumnõudeid, vaid piirata ka liikmesriikide diskretsiooniõigust. Telekommunikatsiooni eeskirjad on näide selliste piirangute seadmisest igasuguse ühepoolse tegevuse takistamiseks.

5.5

Samuti usub komitee, et liikmesriigid peaksid hoiduma ELi nende eeskirjade ülevõtmisest, mida ei tule riiklikusse õigustikku üle võtta, kuna see tekitab ebaselgust ja võimalikku vastuolulisust. 2005. aasta algses tegevuskavas tehti ettepanek muuta direktiivid määrusteks juhtudel, kus see osutub praktiliseks ja teostatavaks vastavalt asutamislepingule. Seda mõtet ei ole edasi arendatud ning ka teatises ei mainita seda. Määrused pakuvad enam õiguskindlust, loovad võrdsed tingimused ning võimaldavad tagada meetmete samaaegse rakendamise, mida direktiivide abil sageli teha ei saa. Kui määrused ja riigiabi suunised võetakse üle riigi õigusesse, aga eri sõnade ja tähendusega, peaks komisjon liikmesriikidele juhiseid andma. Mõningail juhtudel võib 28. režiimi pidada võimaluseks (13).

6.1

Komitee on parema õigusloome tegevuskava põhjalikult analüüsinud ja pühendanud sellele palju aega. Komitee on koostanud üldisi ja sihipäraseid arvamusi ELi õigusloome tugevdamiseks ning on komisjoni ettepanekuid vaidlustanud. Komitee on pakkunud välja täpseid ettepanekuid ELi õigusraamistiku tugevdamiseks ning ELi õigusloomemenetluste, õigusaktide ja nende rakendamise parandamiseks (14). Komitee on edendanud integreeritud lähenemist õigusloomele, rõhutades proaktiivse lähenemise, läbipaistvuse ja konsulteerimise suurendamise ning institutsioonilise vastutuse olulisust (15). Samuti on komitee laiendanud parema õigusloome tegevuskava rakendamist, et see hõlmaks siseriiklikku õigust kui vajalikku täiendust ELi tasandi menetlusele (16).

6.2

Komitee ühtse turu seireüksus on edastanud sidusrühmade seisukohad ja algatused, et näidata parema õigusloome häid tavasid. Komitee kui organiseerunud kodanikuühiskonna seisukohtade väljendamise institutsionaalne foorum on teinud ELi institutsioonide ja eelkõige komisjoniga tihedat koostööd, andes nõu ja pakkudes toetust parema õigusloome küsimustes. Käesolev arvamus tugineb eelnevatel panustel, igapäevasel koostööl ja headel tavadel.

6.3

Euroopa Liidu lepingu artiklis 11 antakse komiteele eriline roll vertikaalse ja horisontaalse dialoogi elluviimisel (17). Konsulteerimine sidusrühmadega halduskoormuse vähendamise eesmärgil ei ole veel rahuldaval tasemel. Samal ajal kui sidusrühmade kõrgetasemeline töörühm annab kasuliku panuse, peaksid ka peamisi sidusrühmi – tööandjad, töötajad, tarbijad, keskkonna- ja muude huvide kaitsjad – esindavad Euroopa ühendused ja organisatsioonid olema senisest enam kaasatud konsulteerimisprotsessi. Vaid 148 ettepanekut esitati elektrooniliselt ning vaid 237 ideed bürokraatia vähendamiseks on esitatud aruannetes ja kirjades (18). Kodanikuühiskonna rühmad peavad olema rohkem kaasatud parema õigusloome tegevuskavasse. Neil on laiem kandepind, nad annavad teavet parema õigusloome kasulikkusest kodanikele, ettevõtjatele ja töötajatele ning rõhutavad Euroopa pühendumust kujundada kergesti mõistetavaid ja kasutatavaid poliitikameetmeid.

6.4

Selles suhtes on teatise toon liiga tehnokraatlik. Selles ei teavitata Euroopa kodanikke ja ettevõtjaid piisavalt parema õigusloome eelistest. Organiseeritud kodanikuühiskond saab siinkohal kaasa aidata, levitades tulemusi ning väljendades selgelt nõudlust sellise poliitika järele, mis jälgib ja edendab parema õigusloome põhimõtete elluviimist riiklikul ja ELi tasandil (19).

6.5

Komitee on arvamusel, et tasakaalukama ülevaate saamiseks tuleb püüelda kodanikuühiskonna ja sotsiaalpartnerite suurema kaasatuse poole. Liiga sageli esindavad sidusrühmad konkreetseid huvisid, mida tuleb kombineerida kodanikuühiskonna kui terviku üldisemate huvidega. Ühtse turu seireüksusel ja Regioonide Komiteel on selles valdkonnas juba aktiivne roll ning komitee kordab oma soovi olla senisest enam kaasatud usaldusväärse andmebaasi loomisel, millele otsused saaksid tugineda.

6.6

Komitee jagab seisukohta, et kõigil ELi institutsioonidel tuleks kohandada oma lähenemisviise vastavalt paremale õigusloomele. On oluline, et õigusloomeorganid võtaksid kiiresti vastu lihtsustamismeetmed, samuti on oluline, et tehtaks muudatused esialgsetele ettepanekutele, milles näidatakse selgelt ära nõuetele vastavuse tagamisega seotud kulud ja eelised.

6.7

Seepärast tuleb terviklikul ja võrdleval alusel viia läbi mõjuhinnangud, sõltumata institutsioonist, kes neid teostab. Neil tuleks arendada välja andmekogumid, et uurida õigusaktide mõju majanduslikele, sotsiaalsetele ja keskkonnaalastele huvidele.

6.8

Komitee teeb ettepaneku, et parem õigusloome tugineks senisest enam kõrgharidussektorile, et laiendada oma andmekogumeid mõjuhinnangute koostamiseks. Akadeemilised ringkonnad viivad läbi uurimusi ja õpetavad üliõpilastele, kuidas esitada kõrgetasemelisi objektiivseid andmeid, mida sageli kinnitavad vastastikused võrdlushinnangud. Suur osa sellest jääb poliitilistes aruteludes siiski kasutamata. See aga tõstaks suutlikkust parandada õigusloomet ning olla dialoogis suurema hulgaga Euroopa ühiskonnast.

7.1

ELi vahendite rakendamise tõhusust piiravad sageli siseriiklikud eeskirjad riigiabi või riigihangete kohta, mis on ELi nõuetest rangemad. Komitee kutsub komisjoni üles tegelema eelisjärjekorras ELi fonde reguleeriva õigusraamistiku parandamisega. Madal kasutamisaste ja ressursside jagamise halb kvaliteet näitavad, et ELi fondide kasutamist piiravad riiklike õigusaktidega kehtestatud takistused.

7.2

Komitee tervitab soovi kujundada välja teatises mainitud ülemaailmne reguleerimine ning toetab võetud praktilisi meetmeid, et tagada parem koostöö ELi kaubanduspartneritega. Euroopal peaks olema selles valdkonnas juhtiv roll, pakkudes oma ekspertteadmisi integreerituma ja ühtsema ülemaailmse regulatiivse keskkonna arendamisel. Euroopal on väga oluline mõju finantsreformide määratlemisel ning ta peaks jätkama jõupingutusi kõigis valdkondades, eelkõige lihtsustama kaubandustegevust ühtsete normide ja õiguskindluse tugevdamise kaudu ettevõtetele ja otseinvesteeringutele kogu maailmas.