14.8.2015   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 268/33

Raportor:

David CROUGHAN

Coraportor:

Carmelo CEDRONE

1.1.

Normele privind guvernanța economică europeană, elaborate pe timp de criză, au jucat un rol important în consolidarea bugetară și coordonarea politicii economice, iar odată cu introducerea evaluării proiectelor de buget, și în promovarea integrării fiscale. Cu toate acestea, CESE este îngrijorat de faptul că costul a fost ridicat în termeni de creștere economică și ocupare a forței de muncă și că, în ceea ce privește ieșirea din criză, Uniunea Europeană a rămas în urma tuturor celorlalte economii avansate, ca urmare a unor deficiențe la nivel de politici, în mare parte din cauză că guvernanța sa economică a avut un caracter incomplet în contextul unei uniuni economice și monetare.

1.2.

Măsurile instituite în cadrul semestrului european au marcat începutul procesului de consolidare bugetară și de restabilire a credibilității, însă abordarea bazată pe norme, deși adecvată în perioadele normale, a devenit în prezent o componentă a problemei. Statele membre aflate în dificultate au nevoie de resurse sporite pentru a evita prăpastia recesiunii, a garanta creșterea economică și crearea de locuri de muncă, iar prin intermediul creșterii, și consolidarea bugetară.

1.3.

CESE consideră că Banca Centrală Europeană nu poate fi lăsată să combată de una singură actuala recesiune din zona euro. Măsurile de relaxare cantitativă întreprinse la ora actuală de BCE trebuie să fie însoțite de inițiative politice de amploare din partea statelor membre, care să depășească cadrul Planului de investiții pentru Europa anunțat de Comisie.

1.4.

Diferențele în ce privește competitivitatea relativă a statelor membre în cadrul unei uniuni economice și monetare, care ar fi fost altădată echilibrate prin ajustări monetare în sens pozitiv sau negativ, nu pot fi soluționate prin simpla formulare de recomandări și reforme (a căror nerespectare poate antrena sancțiuni) destinate exclusiv statelor considerate a fi necompetitive.

1.5.

Ar trebui instituite de urgență mecanisme și instrumente concrete pentru o coordonare bine concepută a politicilor economice, care să ducă la convergență și solidaritate. În primă instanță, acest proces nu ar trebui să implice modificarea tratatului, însă CESE este de părere că, pe termen lung, va fi necesară o modificare a acestuia.

1.6.

În cadrul procesului de revizuire a CFM din 2016, trebuie să se sprijine reforme structurale urgente în interesul comun al UE, inclusiv reechilibrarea macroeconomică, odată cu o anumită capacitate bugetară, ca de exemplu Instrumentul de convergență și competitivitate propus în „Proiectul pentru o UEM profundă și veritabilă”.

1.7.

CESE este preocupat de faptul că soldul structural – o variabilă neobservabilă, bazată pe calcule teoretice și discutabile ale unor potențiale deviații ale PIB și care tinde să fie supusă unor revizuiri substanțiale – joacă un rol atât de important în componenta preventivă și în cea corectivă a procedurii aplicabile deficitelor excesive.

1.8.

În cadrul procesului semestrului european, reducerile deficitului public anual beneficiază de o pondere mult mai mare ca remediu pentru o rată ridicată a datoriei în comparație cu alte măsuri mai fructuoase care vizează creșterea PIB-ului. Comisia ar trebui să nu monitorizeze numai implementarea recomandărilor specifice fiecărei țări, ci să efectueze și o analiză ex post a recomandărilor sale în vederea creșterii producției și asigurării creșterii economice din statul membru respectiv, precum și a creării de locuri de muncă de calitate.

1.9.

Comitetul salută accentul pus pe utilizarea flexibilității în cadrul normelor Pactului de stabilitate și de creștere, în temeiul căreia Comisia va lua în considerare anumite investiții publice în momentul calculării deficitului bugetar, însă consideră că această măsură este insuficientă și parțială. O abatere rezonabilă de la parametrul privind un deficit de 3 % ar trebui să fie considerată o excepție temporară pentru un anumit număr de ani și să nu dea naștere automat unor sancțiuni.

1.10.

Existența unui deficit democratic, ca urmare a faptului că organisme care nu au fost alese au un cuvânt greu de spus în cadrul guvernanței, creează riscul unei slabe asumări a recomandărilor și al unei ostilități față de proiectul european. Lipsa implementării recomandărilor specifice fiecărei țări ar putea fi contracarată printr-o implicare reală a societății civile și a partenerilor sociali în redactarea acestor recomandări.

1.11.

Parlamentul European ar trebui să aibă un rol important în stabilirea priorităților economice pentru fiecare semestru și în supravegherea parlamentară a recomandărilor specifice fiecărei țări. Statele membre și Comisia Europeană ar trebui să popularizeze mai bine procesul legat de semestrul european, pentru a se asigura o mai bună înțelegere de către cetățeni.

2.1.

Semestrul european introdus în 2011 a fost sprijinit prin Pactul de stabilitate și de creștere consolidat (PSC), care a intrat în vigoare la 13 decembrie 2011, aducând un nou set de norme privind supravegherea economică și bugetară, respectiv cinci regulamente și o directivă – cunoscute împreună sub numele „pachetul legislativ privind guvernanța economică” (sau „pachetul de șase”). La 30 mai 2013 li s-au adăugat alte două regulamente, cunoscute sub denumirea „pachetul legislativ privind supravegherea și monitorizarea bugetare” (sau „pachetul de două”), pentru a crește în continuare integrarea economică și convergența între statele membre din zona euro. Această evaluare vizează eficacitatea acestor șapte regulamente, precum și natura evoluțiilor viitoare. Ea se referă la trei tipuri de guvernanță economică la nivelul UE: supravegherea bugetară (1), dezechilibrele macroeconomice (2) și monitorizarea și supravegherea țărilor din zona euro care întâmpină dificultăți în ceea ce privește stabilitatea lor financiară (3).

3.1.1.

Comitetul salută faptul că Analiza anuală a creșterii pentru 2015, publicată în paralel cu evaluarea guvernanței economice, a pus accentul pe raționalizarea și consolidarea semestrului, la care s-a ajuns prin simplificarea diferitelor etape și a rezultatelor lor, astfel cum se recomandă în Avizul CESE privind Analiza anuală a creșterii pentru 2014 (4).

3.1.2.

CESE este de părere că semestrul joacă un rol vital în procesul de convergență și de ajustare. De asemenea, Comitetul a solicitat demararea unei strategii de comunicare și simplificare printr-un efort comun al Comisiei, Parlamentului European, statelor membre și societății civile (5).

3.1.3.

Comitetul salută progresele în materie de integrare bugetară ca urmare a stabilirii unui calendar comun pentru statele membre în vederea prezentării și publicării planurilor de proiecte de buget, sub monitorizarea unor organisme naționale independente, astfel încât să facă obiectul unor observații ale Comisiei până cel târziu la jumătatea lunii octombrie, înainte de adoptarea finală de către guvernele statelor membre. Procesul ar trebui să devină mai democratic și mai transparent, iar Comisia și statele membre să-l facă cunoscut pe o scară mai largă, pentru a se asigura o mai bună înțelegere de către cetățeni. CESE ar dori ca rolul și calitatea organismelor naționale independente să facă obiectul unei evaluări a Comisiei.

3.1.4.

Comitetul observă că din planurile de proiecte de buget pentru 2015 reiese că reducerea efortului bugetar în 2015 va duce la o poziție în general neutră în zona euro. El observă, de asemenea, că dintre cele șapte țări care prezintă un risc de neconformitate, trei s-ar putea confrunta în luna martie cu eventuale măsuri în temeiul procedurii aplicabile deficitelor excesive. Această procedură ar necesita, de asemenea, o transparență sporită, consultări cu guvernele naționale și societatea civilă, în special cu partenerii sociali, precum și o supraveghere din partea Parlamentului European.

3.1.5.

Deși perioada care face obiectul evaluării a fost scurtă, Comitetul este de părere că normele bugetare ale UE reformate în temeiul regulamentelor relevante privind supravegherea bugetară au jucat într-adevăr un rol important în ceea ce privește consolidarea bugetară, dat fiind că deficitul bugetar mediu din UE-28 a scăzut de la 4,5 % din PIB în 2011 la o valoare estimată de aproximativ 3 % din PIB în 2014.

3.1.6.

Cu toate acestea, pentru un succes atât de limitat, costul a fost ridicat, ceea ce pare să trădeze o serie de deficiențe ale politicii UE în ceea ce privește contribuția la creșterea economică și la ocuparea forței de muncă. În schimb, în aceeași perioadă, deficitul SUA a scăzut de la 10,6 % la 4,9 %, creșterea PIB în SUA s-a accelerat, de la 1,6 % la 2,4 % (față de scăderea înregistrată în UE, de la 1,7 % la 1,3 %); rata șomajului din SUA a scăzut de la 8,9 % la 6,2 % (față de creșterea șomajului din Europa de la 9,6 % la 10,2 %), iar un element important de reținut este că rata de ocupare a forței de muncă din SUA a crescut cu 6,3 %, în timp ce aceea din Europa a stagnat la – 0,1 %.

3.1.7.

CESE este mult mai reținut decât Comisia în ceea ce privește afirmația că țintele de deficit structural din cadrul procedurii aplicabile deficitelor excesive au permis o consiliere mai precisă și mai transparentă în materie de politici. Comitetul recunoaște că, dacă se face abstracție de denaturările ciclului economic și de măsurile bugetare cu caracter excepțional, această măsură oferă posibilitatea de a avea o imagine mai transparentă; ea rămâne totuși o variabilă neobservabilă, bazată pe calcule teoretice și discutabile ale unor potențiale deviații ale PIB, care tinde să fie supusă unor revizuiri substanțiale și care, în anumite situații, nu oferă probabil decât niște recomandări irelevante în materie de politici.

3.1.8.

Ponderea datoriei în PIB este un element important al sustenabilității finanțelor publice. Ea are două componente: valoarea datoriei și cea a PIB-ului, fiind imposibil de acționat asupra uneia fără a avea un impact asupra celeilalte. O abordare centrată pe o reducere prea rapidă a deficitului în scopul unei reduceri și mai mari a nivelului datoriei ar putea obstrucționa sau chiar reduce PIB-ul, ceea ce ar avea un efect contraproductiv în ce privește obiectivul reducerii ponderii datoriei în PIB.

3.1.9.

Comitetul salută accentul pus pe utilizarea flexibilității în cadrul normelor Pactului de stabilitate și de creștere, în temeiul căreia Comisia va lua în considerare (în momentul în care va evalua soliditatea poziției bugetare a unui stat membru): (a) investițiile publice din cadrul Planului de investiții pentru Europa; (b) investițiile asociate cu cofinanțarea în cadrul fondurilor structurale; (c) reformele care au un impact pe termen lung asupra sustenabilității finanțelor publice; și (d) condițiile ciclice (6). Cu toate acestea, în opinia CESE, este vorba de o măsură insuficientă și parțială.

3.1.10.

CESE atrage atenția asupra faptului că, în ciuda consolidării relațiilor cu Parlamentul European și cu parlamentele naționale prin misiunile de teren și prin supravegherea proiectelor de buget din zona euro, deficitul democratic este încă foarte prezent în acest proces, întrucât instituții ale UE, lipsite în mare parte de responsabilitate democratică, exercită o influență semnificativă asupra procesului decizional de la nivel național.

3.1.11.

Un deficit în amonte (altfel spus lipsa oricărei participări reale a nivelului național în procesul decizional) care nu este compensat de o bună legitimitate a rezultatelor (cu alte cuvinte de o bună soluționare a problemelor economice) duce la o lipsă de entuziasm față de asumarea programelor economice și la o ostilitate crescândă față de proiectul european, așa cum s-a văzut cu ocazia alegerilor europene (7).

3.1.12.

Comisia ar trebui să nu se limiteze la evaluări ex post ale punerii în aplicare a recomandărilor sale în materie de politici de către statele membre, ci să verifice și dacă aceste recomandări au promovat în mod real revenirea economiei pe o traiectorie sustenabilă de creștere, de dezvoltare și de creare de locuri de muncă de calitate, dincolo de ajustările financiare și bugetare.

3.2.1.

Comitetul recunoaște și susține necesitatea de a dispune de PDM, dat fiind că supravegherea principalelor variabile nebugetare poate identifica eventualele tendințe negative înainte ca acestea să se consolideze. Criza a demonstrat din plin eșecul Pactului de stabilitate și de creștere, ca urmare a faptului că monitorizarea s-a limitat la soldurile bugetare, în timp ce problemele legate de șomaj și de ocuparea forței de muncă au continuat să fie ignorate sau au fost abordate numai într-o măsură marginală.

3.2.2.

Parlamentul European ar trebui să aibă un rol important în stabilirea priorităților economice pentru fiecare semestru și în controlul parlamentar al recomandărilor specifice fiecărei țări (8).

3.2.3.

Comitetul este foarte preocupat în legătură cu abordarea unilaterală a corectării dezechilibrelor macroeconomice. Problema este considerată a fi exclusiv națională, accentul fiind pus aproape în totalitate pe corectarea deficitelor dăunătoare, în timp ce soldul excedentar este văzut ca inofensiv. Pentru o abordare cu adevărat utilă, trebuie realizată o evaluare a dezechilibrelor și a impactului lor asupra economiei europene în ansamblul său.

3.2.4.

Pentru a se garanta că PDM și, prin urmare, și proiectul Europa 2020 nu vor repeta eșecul Agendei de la Lisabona, Comisia trebuie să inițieze o metodă mai performantă de evaluare a calității implementării recomandărilor specifice fiecărei țări și să fie pregătită să monitorizeze procesul și să ofere stimulente pentru statele membre (flexibilitate, regulile de aur etc.), înainte de a recurge la sancțiuni, ca măsuri de ultimă instanță.

3.2.5.

Spre deosebire de supravegherea bugetară, care de obicei produce rezultate pe termen scurt, ușor de măsurat, recomandările politice care formează o parte considerabilă a recomandărilor specifice fiecărei țări vizează politici și rezultate flexibile, precum competitivitatea, diverse aspecte ale mediului de afaceri sau reformele sistemului de protecție socială, în cazul cărora gradul de implementare sau impactul pot fi greu de măsurat.

3.2.6.

În cadrul procesului de revizuire a CFM din 2016, trebuie să se sprijine reforme structurale urgente în interesul comun al UE, inclusiv o reechilibrare macroeconomică, însoțită de o anumită formă de capacitate bugetară. CESE solicită să se ia în considerare ca posibile instrumente: instrumentul de convergență și competitivitate, pentru a permite economiilor aflate în dificultate să întreprindă reformele structurale urgente care prezintă un interes comun pentru UE, prezentate în șase pagini ale documentului „Proiect pentru o uniune economică și monetară profundă și veritabilă”, care au făcut ulterior obiectul unei comunicări (9); o revizuire a Cărții verzi privind obligațiunile de stabilitate, solicitată în Regulamentul (UE) nr. 1173/2011, examinat de prezentul aviz, precum și o formă de sistem minimal de asigurări sociale care să vină în ajutorul economiilor aflate în criză.

3.2.7.

Comisia afirmă că evaluările aprofundate sunt elementele esențiale ale PDM, ale cărui recomandări în materie de politici stau la baza recomandărilor specifice fiecărei țări. CESE este în favoarea acestei practici, care are potențialul de a genera analize mai instructive, întrucât presupune misiuni la fața locului, ceea ce contribuie considerabil la cunoașterea economiei care face obiectul evaluării; de asemenea, o altă valoare adăugată sunt relațiile utile de colaborare stabilite pe această cale între funcționarii responsabili cu finanțele de la nivel național și cei ai Comisiei.

3.2.8.

Dat fiind că beneficiile aduse de reformele din cadrul PDM devin vizibile numai pe termen lung, există temeri că guvernele naționale le-ar putea considera ca fiind neprioritare și că interesul lor pentru implementarea acestor recomandări nu depășește nivelul pur declarativ. O parte esențială a recomandărilor specifice fiecărei țări care urmăresc corectarea dezechilibrelor ar trebui să se axeze pe finalizarea pieței interne.

3.2.9.

Implicarea reală a societății civile și a partenerilor sociali în acest domeniu al semestrului european ar putea fi o cale importantă de asigurare a conformității, precum și de creștere a vizibilității politice și a aproprierii lui la nivel național.

3.2.10.

CESE sugerează ca pe baza experienței țărilor care fac obiectul ajustării, în cazul cărora s-a întreprins o supraveghere continuă și aprofundată, să se tragă învățăminte cu privire la modalitățile optime în care ar putea interacționa Comisia și statele membre.

3.2.11.

Un document de lucru al DG ECFIN sugerează că numai 41 % din recomandările specifice fiecărei țări au fost implementate în cursul perioadei de doi ani 2012-2013, constatându-se o ușoară deteriorare de la un an la altul (10), ceea ce ar putea reprezenta un serios semnal de alarmă. Se impune o evaluare a motivelor care stau la baza actualei discrepanțe dintre recomandări și punerea lor în aplicare.

3.2.12.

CESE avertizează că abordarea de tip tablou de bord, care are o orientare retrospectivă și constituie principalul instrument de justificare pentru realizarea unor bilanțuri aprofundate, nu identifică neapărat acumularea unor dezechilibre la nivel de rezerve, care ar putea accelera apariția unei crize viitoare. Există, deci, pericolul ca responsabilii politici să nu dispună de baze solide pentru a lua măsuri eficace (11), ba chiar ca atenția lor să fie deturnată de la anumite obiective mult mai importante în materie de politici.

3.3.1.

CESE recunoaște necesitatea de a sprijini, printr-o supraveghere specifică, țările care fie 1. se confruntă sau riscă să se confrunte cu dificultăți grave legate de stabilitatea lor financiară sau soliditatea finanțelor lor publice; fie 2. solicită sau primesc asistență financiară din partea instituțiilor UE, a altor state membre sau a FMI.

3.3.2.

CESE este pe deplin favorabil ideii ca, în eventualitatea intrării într-un program de ajustare macroeconomică, toate celelalte obligații, inclusiv semestrul european, să fie suspendate, iar statele membre respective să fie supuse unei supravegheri post-program continue.

3.3.3.

Procesul referitor la perioada în care un stat membru încearcă să solicite asistență financiară nu a putut fi încă testat, deoarece acest regulament a intrat în vigoare abia după intrarea celor patru țări în programul de ajustare.

3.3.4.

CESE solicită Comisiei să efectueze și să publice un studiu cu privire la rezultatele programelor de ajustare din cele patru țări, în special pentru a determina dacă rezultatul aparent mai slab în cazul uneia dintre ele ar fi putut fi atenuat printr-o abordare diferită din partea Comisiei.

4.1.

UE este una dintre cele mai mari și mai prospere entități economice din lume, care a supraviețuit până în prezent în pofida unui sistem de guvernanță economică disfuncțional, rezultat al deciziei de a constitui o uniune economică și monetară cu o monedă unică și o politică monetară unică, păstrând în același timp politici economice și bugetare naționale.

4.2.

CESE consideră că Banca Centrală Europeană nu poate fi lăsată să combată actuala recesiune din zona euro de una singură. Măsurile de relaxare cantitativă întreprinse la ora actuală de BCE trebuie să fie însoțite de inițiative politice de amploare din partea statelor membre. Planul de investiții pentru Europa anunțat de Comisie este un pas necesar, însă insuficient, în direcția cea bună. În absența unei integrări bugetare sporite, abordările de tip național ale coordonării economice în cadrul semestrului european împiedică zona euro să urmărească o orientare bugetară adecvată.

4.3.

Criza a scos la iveală deficiențe profunde, care constituie o amenințare la adresa existenței monedei euro. Ea a impus realizarea unor reforme majore ale guvernanței economice, elaborate în grabă și instituite prin tratate interguvernamentale, în loc să se recurgă la metoda comunitară. Diferențele în ce privește competitivitatea relativă a statelor membre în cadrul unei uniuni economice și monetare, care ar fi fost altădată echilibrate prin ajustări monetare în sens pozitiv sau negativ, nu pot fi soluționate prin simpla formulare de recomandări și reforme (a căror nerespectare poate antrena sancțiuni) destinate exclusiv statelor considerate a fi necompetitive.

4.4.

Măsurile instituite în cadrul semestrului european au lansat procesul de consolidare fiscală și de restabilire a credibilității, însă abordarea bazată pe norme, deși adecvată în perioadele normale, a devenit în prezent o componentă a problemei. CESE consideră că guvernanța economică (în special cea a zonei euro) nu mai poate fi încredințată numai regulamentelor care fac obiectul evaluării actuale. Statele membre aflate în dificultate au nevoie de resurse sporite pentru a evita prăpastia recesiunii, a garanta creșterea economică și crearea de locuri de muncă, iar prin intermediul creșterii, și consolidarea bugetară.

4.5.

CESE împărtășește îngrijorarea generată de raportul anual privind evoluțiile sociale în Europa, publicat recent de către Comisie (12), în care se afirmă că măsurile adoptate în vederea combaterii crizei au „agravat dificultățile financiare și gradul de îndatorare în rândul gospodăriilor, au exacerbat sărăcia și excluziunea socială” și că „deteriorarea situației sociale în cursul unei perioade lungi de timp a avut un impact negativ asupra convingerilor și a încrederii cetățenilor în capacitatea guvernelor și a instituțiilor de a soluționa astfel de probleme”. Datele prezentate în raportul Comisiei privind calitatea muncii (munca cu fracțiune de normă, munca în condiții nesigure și instabile) și șomajul, în special în rândul tinerilor, sunt impresionante.

4.6.

CESE solicită ca indicatorii sociali (13) să ocupe un loc mai important în cadrul tabloului de bord și să fie utilizați pentru a reglementa politicile bugetare, începând cu semestrul european, pentru a se evita subminarea principiilor fundamentale ale UE: o dezvoltare economică armonioasă și echilibrată, o creștere economică durabilă și ecologică, o rată ridicată de convergență economică, un nivel ridicat de ocupare a forței de muncă și de protecție socială, coeziune economică și socială, solidaritate între statele membre – așa cum prevăd Tratatele de la Roma și ulterior Tratatele de la Maastricht, Amsterdam și Lisabona; toate aceste aspecte nu au fost însă suficient luate în considerare de pactul bugetar și de toate textele conexe.

4.7.

Pentru a conferi o nouă semnificație integrării statelor membre, mai ales a celor din zona euro, trebuie să propunem o abordare a guvernanței europene care să permită țărilor cu datoriile cele mai mari și în care PIB-ul a stagnat sau a scăzut să efectueze investițiile necesare pentru a reface competitivitatea sistemelor de producție și a relansa dezvoltarea. O astfel de abordare ar trebui să țină cont în mod corespunzător de principiile coeziunii economice și sociale consacrate în tratatele fondatoare ale UE.

4.8.

O abatere rezonabilă a oricărui stat membru de la parametrul privind un deficit de 3 % ar putea fi considerată o excepție temporară pentru un anumit număr de ani și, prin urmare, nu ar da naștere automat unor sancțiuni. În cadrul acestei noi abordări privind guvernanța, Comisia trebuie să examineze atent necesitățile indicate de țările aflate în dificultate, să evalueze dacă planul de investiții propus de statul membru este adecvat și realizabil în lumina angajamentelor asumate (programele de stabilitate/convergență și programele naționale de reformă) în cadrul semestrului european și să-l aprobe, sub supravegherea Parlamentului European.

4.9.

Parametrii utilizați pentru a elabora bugete și a interpreta datele trebuie să fie uniformi și armonizați și să se aplice tuturor țărilor și administrațiilor acestora, iar procedura trebuie să fie făcută publică, să fie transparentă și ușor de înțeles. Un regulament unic cu norme clare și simple ar putea fi suficient, asigurând implicarea societății civile, a partenerilor sociali și a parlamentelor naționale.

4.10.

Printr-o astfel de abordare, semestrul european ar trebui transformat într-o oportunitate majoră pentru UEM, în vederea restabilirii încrederii reciproce și a lansării unui proces comun, atât în ceea ce privește reformele structurale (care trebuie să fie convenite pentru toate țările din zona euro), cât și pentru buget. Cadrul de reglementare ar trebui să evolueze către un nou buget pentru zona euro, testând o procedură comună de dezvoltare, iar cuvintele sale cheie adresate opiniei publice europene ar trebui să fie o cât mai mare transparență și veridicitate.