11.2.2011   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 44/17

1.1

Comitetul Economic și Social întâmpină cu satisfacție atitudinea proactivă a instituțiilor UE în materie de azil, precum și interesul unor state membre de a avansa în acest domeniu de politici.

1.2

Deși politica de imigrație și azil a Uniunii Europene se află sub presiunea multiplelor surse de nesiguranță și risc existente la nivel global (1), Comitetul consideră că diversele constrângeri bugetare datorate crizei economice nu trebuie să antreneze scăderea nivelului și calității protecției pentru beneficiari. Identitatea politică a Uniunii Europene este strâns legată de protejarea drepturilor omului. Eșecul asigurării acesteia lovește puternic în credibilitatea internă și externă a Uniunii ca entitate politică și democratică.

1.3

Extinderea responsabilităților UE în acest domeniu, precum și modificarea mecanismelor decizionale după aprobarea TFUE oferă oportunități pentru crearea unui spațiu european comun al azilului. Există însă și riscuri. Așteptările create pot fi prea mari pentru capacitatea politică și administrativă existentă.

1.4

Comitetul consideră că o politică europeană de azil comună funcțională este cel mai eficient și durabil mod de a trata nevoia de protecție a persoanelor aflate în situație de risc și impactul acesteia asupra statelor membre.

1.5

Comitetul nu îi consideră pe beneficiarii de protecție internațională o povară economică și administrativă, ci parteneri valoroși ai țărilor și comunităților ce îi găzduiesc. Beneficiarii de protecție pot deveni în țările de origine agenți ai schimbării în sensul întăririi democrației, statului de drept și protecției drepturilor omului. Competențele dobândite îi pot face actori-cheie ai dezvoltării economice și sociale atât în țările gazdă, cât și în cele de origine.

1.6

Eșecul și respectiv succesul Sistemului european comun de azil (SECA) depind de un număr de variabile cheie: protejarea efectivă a drepturilor omului, solidaritatea între statele membre, armonizarea legislației și a politicilor în domeniu, îmbunătățirea substanței conținutului protecției și finanțarea corespunzătoare a instituțiilor europene responsabile pentru politica de azil. Comitetul consideră o prioritate câștigarea încrederii publicului larg, a societății civile și a guvernelor statelor membre într-o politica europeană comună de azil. Acest lucru se poate realiza prin operaționalizarea rapidă a politicii și obținerea unor rezultate concrete în special în cazurile test ale acesteia.

1.7

Existența unor sisteme diferite de acordare a azilului în țările membre are costuri mari. Prin constituirea SECA se clarifică și limitează costurile, mai întâi prin simplificarea legislativă (reducerea ca număr a apelurilor sau cererilor repetate, restrângerea posibilității folosirii abuzive a procedurilor) și apoi prin acțiunea instituțiilor europene competente (ex. Biroul European de Sprijin pentru Azil) care pot suplini autoritățile naționale. Aceasta va facilita schimbul de bune practici, instruirea personalului și, important, reorientarea fluxului de solicitanți de azil.

2.1

Spațiul de libertate, securitate și justiție (SLSJ) al UE se află într-o fază decisivă. Începând din 1999, Consiliul a adoptat două planuri cincinale: Programul de la Tampere (1999-2004) și Programul de la Haga (2004-2009). După zece ani, obiectivele stabilite la Tampere au fost numai parțial atinse. UE nu este încă un spațiu comun de libertate, securitate și justiție. Politica comună în materie de imigrație, azil și securitate a frontierelor a înregistrat progrese considerabile, dar inegale.

2.2

Programul de la Stockholm va fi pus în aplicare după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, iar o serie întreagă de politici cuprinse în acest tratat vor fi, prin urmare, adoptate în cadrul Consiliului, prin procedură legislativă ordinară și prin procedura legislativă de codecizie a Parlamentului European. Aceasta va permite UE să stabilească ținte mai ambițioase și să relanseze un proces care în prezent este inhibat de reticența unor state membre.

2.3

Adoptarea Tratatului de la Lisabona, care a inclus Carta drepturilor fundamentale, a crescut în mare măsură responsabilitățile și competențele Uniunii Europene în domeniul azilului. Sporirea competențelor este o oportunitate majoră de a avansa către îndeplinirea obiectivelor în domeniul imigrației și azilului. Aceasta poate fi însă și un risc dacă deciziile luate nu reușesc să obțină susținerea actorilor implicați. Dacă nu sunt rezolvate tensiunile și inadvertențele inerente unui domeniu atât de sensibil, evidente deja în dezvoltarea politicii, se pot compromite atât progresul realizat până în prezent, cât și perspectivele de viitor.

2.4

Programul de la Stockholm este rezultatul unui proces de consultare, prin care au fost integrate și operaționalizate propunerile din Pactul european privind imigrația și azilul (2), din rapoartele grupului consultativ privind viitorul politicii europene în domeniul afacerilor interne și al justiției (3), precum și din contribuțiile primite de Comisia Europeană, în septembrie și noiembrie 2008, în cadrul procesului de consultare publică pe tema „Viitorul în materie de libertate, securitate, justiție – Consultare privind prioritățile pentru următorii cinci ani”. În iunie 2009, Comisia a publicat comunicarea intitulată „Un spațiu de libertate, securitate și justiție în serviciul cetățenilor – O mai mare libertate într-un mediu mai sigur” (4), comunicare care a beneficiat și de avizul emis de către Comitetul Economic și Social European (5).

2.5

Crearea Sistemului european comun de azil (SECA) ca parte a spațiului de libertate, securitate și justiție se bazează pe angajamentul de a aplica efectiv Convenția de la Geneva privind statutul de refugiat (1951) și pe valorile care definesc drepturile omului împărtășite de statele membre. În perioada 1999-2006, s-au făcut progrese importante, care includ aprobarea celor 4 instrumente care constituie acquis-ul curent. Prin Directiva Consiliului 2004/83/CE (Directiva privind calificarea), s-au definit criteriile comune pentru identificarea persoanelor care pot solicita protecție internațională și s-a stabilit un nivel minim de beneficii pentru acestea în toate statele UE. Prin Programele de la Haga și de la Stockholm, Comisia Europeană s-a angajat să evalueze progresele primei faze și să propună Consiliului și Parlamentului European o serie de măsuri până la sfârșitul anului 2010.

2.6

Încă din 2002, Comitetul Economic și Social European s-a implicat în procesul de elaborare și implementare a unui sistem european comun de azil prin intermediul a numeroase avize, printre care: Avizul privind Cartea verde cu privire la viitorul sistem european comun de azil (6), precum și Avizul privind planul strategic în materie de azil (7).

2.7

Prin Planul strategic în materie de azil (8) (Policy Plan on Asylum), aprobat la 17 iunie 2008, Comisia a propus finalizarea celei de-a doua faze a SECA prin îmbunătățirea standardelor de protecție și asigurarea unei aplicări uniforme a acestora în statele membre UE. Prin Pactul european pentru imigrație și azil, adoptat de către Consiliul European la 17 octombrie 2008, s-au reconfirmat sprijinul pentru această politică și obiectivele asumate. În Planul strategic este prevăzută revizuirea Directivei privind calificarea (Qualification Directive), în cadrul unui pachet mai larg, în care sunt incluse revizuirea Regulamentelor Dublin și Eurodac și a Directivei privind condițiile de primire (9), precum și adoptarea, la 19 februarie 2009, a unei propuneri de înființare a Biroului European de Sprijin pentru Azil (EASO) (10). Alte măsuri propuse includ consolidarea dimensiunii externe a azilului, inclusiv printr-un program al UE de reinstalare și crearea de programe regionale de protecție.

2.8

În contextul preluării Președinției Consiliului Uniunii Europene, guvernul belgian a solicitat Comitetului Economic și Social European un aviz exploratoriu care să trateze problematica azilului. În solicitarea oficială, se arată că acordarea de protecție internațională persoanelor aflate în situație de risc este una dintre provocările importante pentru Uniunea Europeană și statele membre. Obiectivul principal asumat, acela de a construi o politică europeană de azil comună a fost urmărit cu constanță în anii recenți. Au fost create norme privind obținerea protecției internaționale, s-au identificat responsabilități și s-au înființat instituții noi. Cu toate acestea, numeroase state membre sunt reticente în a armoniza în mod efectiv legislația și politicile. Fără susținerea statelor membre, construcția legislativă și instituțională europeană riscă să devină ineficientă și costisitoare. Avantajele unei politici europene comune în materie de azil nu sunt încă evidente pentru statele membre, iar responsabilitățile acestora nu sunt în mod clar asumate.

2.9

Comitetul Economic și Social European a avut propuneri constructive în acest domeniu, întâmpinând cu satisfacție progresele realizate în practicile comunitare și ale statelor membre. Prin pozițiile exprimate, s-au asumat în mod deschis principii și valori care privilegiază drepturile fundamentale ale omului și s-au propus măsuri care țintesc către facilitarea împlinirii personale și profesionale a beneficiarilor de protecție internațională. Comitetul a semnalat însă în repetate rânduri limitele și inconsecvențele politicilor europene în proiectare și implementare. Ajustarea politicilor și instrumentelor din domeniu trebuie să fie de natură consensuală, implicând într-un dialog real statele membre, instituțiile comunitare, organizațiile societății civile, mediul de afaceri și comunitățile locale.

3.1

Comitetul consideră că o perspectivă prin care se subliniază avantajele SECA este una promițătoare și potențial capabilă să redea încrederea actorilor implicați, mai ales statelor membre, în procesul de construcție al acestuia.

3.2

Comitetul își exprimă acordul în raport cu obiectivele asumate de Uniunea Europeană în privința perfecționării Sistemului european comun de azil (SECA). Comitetul atrage însă atenția asupra disproporției dintre obiectivele asumate la nivel european și practicile naționale în domeniu, care ar putea fi amplificate de criza economică, și efectele sociale și politice ale acesteia.

3.3

Sistemul european comun de azil nu poate fi construit dacă nu este solid ancorat într-un set de valori și principii comune, care să pună demnitatea și securitatea ființei umane în centrul acțiunilor UE și ale statelor membre.

3.4

Datorită presiunilor asimetrice la care sunt supuse statele membre, reflectate în ratele diferite de acceptare, numărul de contestații cu privire la decizii și circulația secundară, principiul implicit al solidarității între statele membre nu este pus în aplicare.

3.5

Bazele SECA sunt subminate de tendința statelor membre de a limita armonizarea legislației și practicilor naționale. Armonizarea nu este o problemă a politicii de azil, ci este principalul instrument prin care se vor materializa avantajele SECA. Armonizarea va scădea presiunea administrativă și financiară asupra unor state membre. De asemenea, va garanta un nivel de protecție mai ridicat pentru solicitanții de azil, cel puțin în faza inițială. Pentru ca armonizarea să dea rezultatele scontate, aceasta nu trebuie să fie realizată către cel mai mic numitor comun în materie de protecție.

3.6

Conținutul protecției internaționale este un domeniu sensibil al politicii de azil. Diferențele dintre țările membre sunt și mai semnificative decât în cazul procedurii de acordare a protecției internaționale propriu-zise. Printr-un conținut mai substanțial al protecției, reflectat în recunoașterea calificărilor, accesul la instruire și la locuri de muncă, beneficiarii de protecție internațională pot contribui la creșterea bunăstării individuale și colective.

3.7

Pentru a susține politica de azil în mod satisfăcător, instituțiile specializate (în special FRONTEX și Biroul European de Sprijin pentru Azil) trebuie să aibă atribuții clare, o susținere financiară pe măsura responsabilităților, precum și un mod de funcționare transparent care să asigure respectarea procedurilor și a drepturilor fundamentale ale solicitanților și beneficiarilor protecției internaționale. Susținerea financiară a unor instituții eficiente poate exemplifica cel mai bine avantajele unei politici comune de azil veritabile.

4.1

Comitetul consideră că dimensiunile politicii de azil sunt interconectate. Eșecul sau succesul acesteia depind de un număr de variabile cheie: protejarea efectivă a drepturilor omului, solidaritatea între statele membre, armonizarea legislației și a politicilor în domeniu, îmbunătățirea substanței conținutului protecției și finanțarea corespunzătoare a instituțiilor europene responsabile pentru politica de azil. Comitetul consideră o prioritate câștigarea încrederii publicului larg, a societății civile și a guvernelor statelor membre într-o politică europeană comună de azil. Acest lucru se poate realiza prin operaționalizarea rapidă a politicii și obținerea unor rezultate concrete în special în cazurile test ale acesteia.

4.2

Comitetul a subliniat constant în pozițiile sale necesitatea unor norme comune și nu minime în materie de protecție internațională (11). Aceste norme urmăresc respectarea într-o măsură mai mare a drepturilor fundamentale ale solicitanților de protecție internațională prin:

4.3

Este esențial ca, în timpul procedurilor, solicitanții de azil să se poată exprima în limba maternă și să beneficieze, în toate etapele, de asistență juridică gratuită.

4.4

Refuzul acordării de protecție internațională trebuie motivat clar și trebuie să includă informații, inclusiv modalități și termene, cu privire la posibilitățile de a face recurs. În orice caz, până la finalul recursului, măsura de expulzare trebuie suspendată (12).

4.5

Reținerea/detenția nu ar trebui să existe decât în ultimă instanță, după ce au fost epuizate celelalte soluții, și nu ar trebui să intervină fără o decizie a unui tribunal competent, respectând dreptul la apărare, în conformitate cu prevederile Convenției europene pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (13). Deciziile luate trebuie să poată fi contestate printr-o procedură de apel.

4.6

Comitetul scoate în evidență situația specială a femeilor, care, în comparație cu bărbații, întâmpină mult mai multe dificultăți în a solicita azilul și a obține statutul de refugiat. De asemenea, semnalează problematica minorilor în politica de azil și subliniază importanța protecției efective a intereselor și securității acestora.

4.7

Comitetul remarcă cu îngrijorare că fenomenele corelative la imigrație și azil, precum cele de contrabandă cu ființe umane sau abuz, nu sunt suficient tratate în relație cu statele membre, cât și cu țările terțe, în special cele de tranzit. Țările care nu au ratificat Convenția de la Geneva din 1951 nu pot fi partenerele UE în politica de azil. Succesul politicii de azil nu poate fi asigurat în lipsa unui aranjament instituțional solid cu țările de tranzit, care de multe ori permit afectarea drepturilor și securității persoanelor aflate în situație de risc.

4.8

Datorită expunerii diferențiate la fluxurile de refugiați, unele state membre tind să răspundă cu ajutorul unor reguli restrictive de acordare a protecției internaționale. Prin politica de azil, aceste state trebuie susținute în mod efectiv în gestionarea solicitărilor și, mai ales, în ceea ce privește îmbunătățirea conținutului protecției. Pentru a operaționaliza acest suport, Comitetul este de acord să fie prevăzută o nouă procedură care să suspende transferurile – în virtutea Regulamentului Dublin – către un stat membru responsabil supus unor presiuni suplimentare (14).

4.9

Cooperarea sporită cu statele supuse unor presiuni suplimentare are multiple avantaje. În primul rând, va limita circulația secundară între statele membre. Printr-o distribuție mai echitabilă între statele membre a cererilor de azil se poate gestiona mai bine procesul și asigura o integrare mărită a beneficiarilor de protecție internațională în statele membre.

4.10

Procesarea cererilor de azil se află în competența autorităților din țările membre. Pe baza unor legislații naționale insuficient armonizate, sunt menținute tradiții diferite; situația din țara de origine este evaluată în mod diferit; lipsesc practicile comune la nivel european; capacitățile administrative sunt diferențiate; presiunea solicitanților de protecție internațională este inegal distribuită geografic. Prin urmare, nivelurile de protecție acordate de statele membre diferă în mod semnificativ, ceea ce explică menținerea fluxurilor secundare de refugiați în interiorul UE (15).

4.11

Un pas necesar este analizarea pe o bază comună de informații a cererilor de azil. Comitetul a recomandat în mai multe rânduri abandonarea listelor de țări presupuse sigure și înlocuirea acestora cu un sistem care să evalueze în timp real riscurile la nivel individual și comunitar în țările terțe. Acest sistem este prevăzut ca responsabilitate a BESA. Sistemul comun de evaluare trebui să utilizeze un set de definiții comune incluzând aici agenții de protecție și protecția în interiorul teritoriului.

4.12

Comitetul consideră că agenții de protecție nestatali pot oferi servicii utile, uneori chiar indispensabile pe termen scurt, mai ales în rezolvarea unor probleme umanitare. Responsabilitatea asigurării protecției persoanelor într-un teritoriu nu poate fi însă încredințată nici măcar parțial acestora, ci numai unor structuri statale. Protecția în interiorul țării este valabilă numai dacă cea mai mare parte a teritoriului se află sub controlul unei autorități centrale capabile și dornice să asigure ordinea internă, un nivel minim al serviciilor publice și o protecție adecvată a drepturilor și a securității individuale.

4.13

Comitetul a apreciat pozitiv evoluția către uniformizarea sub aspectul conținutului a celor două statute de protecție (refugiat și protecție subsidiară). Această direcție a fost susținută de către Comitet în repetate rânduri, aceasta asigurând în viitor o protecție mai completă a persoanelor care se află în situație de risc și o mai bună integrare în țările membre ale UE. De asemenea, uniformizarea celor două statute de protecție nu trebuie, direct sau indirect, să reducă nivelul de protecție și calitatea conținutului acestuia (16), ci să îl îmbunătățească.

4.14

Responsabilitatea pe care o au guvernele naționale în gestionarea politicii de azil nu trebuie să presupună instituirea unor practici complet diferite. Unele state membre (ex. Țările de Jos, Suedia) au dezvoltat un set de bune practici în domeniu, care pot inspira măsuri similare în alte state. Rolul bunelor practici este subestimat. Acestea pot arăta cum se poate transpune în practică politica de azil și cum se pot limita costurile experimentării la nivel național.

4.15

Politicile și programele naționale din acest domeniu sunt diferențiate. Afirmația este însă intuitivă, neexistând o analiză detaliată a acestora în statele membre. În lipsa unor măsuri proactive, acordarea protecției internaționale va fi lipsită de substanță și va duce la discriminarea implicită a celor care se bucură de acest statut. Comitetul recomandă implicarea sindicatelor și patronatelor în elaborarea și implementarea politicii de azil la nivel național.

4.16

Comitetul consideră includerea prevederilor privind recunoașterea/echivalarea diplomelor și calificărilor, precum și stimularea accesului beneficiarilor de protecție internațională la programe de formare profesională (17). Sunt pași importanți în direcția integrării acestora în economie și societate și a îmbunătățirii calității vieții. Accesul pe piața muncii trebuie stimulat prin măsuri active de combatere a discriminării și de stimulare a agenților economici.

4.17

Comitetul consideră că activitățile Biroului European de Sprijin pentru Azil trebuie să devină operaționale cât mai devreme posibil. Bugetul acestuia trebuie să permită derularea activităților sale complexe și intensive din punct de vedere logistic. Spre exemplu, sistemul comun european de evaluare a riscului în țările terțe, o componentă importantă a politicii de azil, trebuie dezvoltat cu prioritate de BESA. Finanțarea corespunzătoare a acestui Birou ar putea face evidente avantajele unor instituții și proceduri comune la nivel european. BESA trebuie să acționeze coordonat cu celelalte structuri UE și în special cu guvernele statelor membre.

4.18

Finanțarea diferitelor componente ale politicii de azil trebui reconsiderată. Finanțarea trebuie mărită și orientată către instrumentele care aduc cele mai bune rezultate și care oferă un sprijin real statelor membre. Solidaritate are o componentă financiară ce nu trebuie ignorată. De exemplu, Fondul european pentru refugiați are un buget de aproximativ 5 milioane EUR, sumă considerabil prea mică pentru a oferi o susținere utilă implementării comunitare și naționale a politicii de azil.

4.19

Comitetul a semnalat cu îngrijorare o serie de practici ale guvernelor statelor membre și Agenției FRONTEX legate de expulzarea unor persoane care ar putea avea nevoie de protecție internațională (18). Aceste operațiuni, care au crescut ca frecvență și dimensiuni, trebuie să se desfășoare în condiții de deplină transparență și cu responsabilitate (19). Comitetul recomandă colaborarea între FRONTEX și Biroul European de Sprijin pentru Azil pentru prevenirea încălcării drepturilor omului. Expulzarea persoanelor în țări/zone unde securitatea lor se află în pericol este o încălcare clară a principiului nereturnării (non-refoulement).

4.20

Comitetul consideră (20) că formarea personalului de specialitate FRONTEX trebuie realizată în vederea îmbunătățirii:

4.21

Comitetul recomandă ca dezvoltarea instituțională în politica de azil să fie dublată de o implicare mai mare în procesul decizional și în derularea operațională a politicii de azil a organizațiilor societății civile. Această implicare va îmbunătăți credibilitatea politicii comune și va contribui la ameliorarea permanentă a instrumentelor folosite.