Parecer do Comité das Regiões Europeu — Alargar a lista de crimes da UE ao discurso de ódio e aos crimes de ódio

(2023/C 79/03)

Relatora: Aleksandra DULKIEWICZ (PL-PPE), presidente do município de Gdansk Texto de referência: Comunicação da Comissão Europeia ao Parlamento Europeu e ao Conselho — Uma Europa mais inclusiva e protetora: alargar a lista de crimes da UE ao discurso de ódio e aos crimes de ódio [COM(2021) 777 final]

RECOMENDAÇÕES POLÍTICAS

O COMITÉ DAS REGIÕES EUROPEU (CR),

1.

observa que a criminalização do discurso de ódio e dos crimes de ódio a nível da UE está atualmente prevista na Decisão-Quadro 2008/913/JAI do Conselho (1) relativa à luta por via do direito penal contra certas formas e manifestações de racismo e xenofobia, adotada em 2008. A lista de crimes de ódio abrangidos pela legislação da UE limita-se a motivos relacionados com a raça, cor, religião, ascendência ou origem nacional ou étnica;

2.

observa que a criminalização de outras formas do discurso de ódio e dos crimes de ódio, em especial em razão do género, orientação sexual, idade e deficiência, varia consoante o Estado-Membro da UE. Uma vez que, atualmente, não existe base nos Tratados que possibilite uma resposta comum no âmbito do direito penal para combater todas as formas do discurso de ódio e dos crimes de ódio na Europa, exorta o Conselho a alargar, quanto antes, a lista de infrações da UE ao abrigo do artigo 83.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), estabelecendo normas mínimas comuns para as disposições de direito penal nacionais, no pleno respeito do princípio da subsidiariedade;

3.

acolhe muito favoravelmente, neste contexto, a proposta de decisão do Conselho sobre a inclusão do discurso de ódio e dos crimes de ódio nos domínios de criminalidade identificados no artigo 83.o, n.o 1, do TFUE, apresentada em dezembro de 2021 na Comunicação da Comissão Europeia — Uma Europa mais inclusiva e protetora: alargar a lista de crimes da UE ao discurso de ódio e aos crimes de ódio;

4.

salienta que o discurso de ódio, os crimes de ódio, as notícias falsas, a desinformação e as teorias da conspiração são fenómenos que têm de ser combatidos com uma ação firme; salienta igualmente que a luta contra o discurso de ódio e os crimes de ódio é também uma luta contra o preconceito, o racismo, o chauvinismo, a homofobia e o antissemitismo. O discurso de ódio e os crimes de ódio afetam não só as próprias vítimas, causando-lhes sofrimento e restringindo consideravelmente os seus direitos e liberdades fundamentais, mas também a sociedade em geral;

5.

manifesta preocupação com a dimensão significativa do fenómeno e a estranha indiferença ao mesmo, que acarretam o risco de normalização do discurso de ódio e dos crimes de ódio e, inclusive, da sua presença constante na nossa vida quotidiana;

Recomendações políticas

6.

condena as situações em que o discurso de ódio passou a ser parte da linguagem do confronto político; manifesta preocupação com a generalização de pontos de vista extremistas e da brutalidade da linguagem utilizada no debate público. Há o perigo de a linguagem agressiva utilizada em disputas políticas por populistas criar um clima propício ao desenvolvimento do radicalismo, das notícias falsas e da desinformação, o que pode levar aos crimes de ódio;

7.

está ciente de que o discurso de ódio e os crimes de ódio afetam todas as faixas etárias, sendo apenas diferente o ambiente em que cada faixa entra em contacto com o mesmo; insta a que se preste especial atenção aos jovens, particularmente vulneráveis ao impacto virtual e em pessoa do discurso de ódio e ao incitamento à prática de crimes de ódio, por um lado, mas que podem ser aliados fortes na luta contra este fenómeno, por outro; observa que, embora as pessoas refugiadas, as pessoas não heteronormativas e as minorias nacionais e religiosas sejam o alvo mais comum do discurso de ódio, a percentagem de pessoas que enfrentam formas do discurso de ódio nos meios de comunicação social, nas redes sociais e em situações quotidianas aumentou significativamente nos últimos anos;

8.

observa que a violência verbal e física provocada pelo ódio não é uma preocupação exclusiva das minorias. Neste contexto, há cada vez mais «representantes do poder», ou seja, pessoas com mandatos eleitorais ou que exercem responsabilidades públicas, ou ainda instituições, que são alvo de discursos de ódio e crimes de ódio. Os responsáveis políticos a nível local e regional são particularmente afetados por essa situação, por exemplo na defesa dos direitos dos refugiados, dos migrantes ou das pessoas LGBTIQ+ e, mais recentemente, no âmbito da luta contra as ameaças mundiais como a agressão russa na Ucrânia ou a pandemia de COVID-19;

9.

considera que os responsáveis políticos e os poderes públicos estão numa posição particularmente favorável para influenciar a opinião pública e o discurso público, pelo que insta os dirigentes políticos de todos os níveis de poder a absterem-se de utilizar uma linguagem que possa dar origem a discursos de ódio ou crimes de ódio contra determinados grupos;

10.

observa com preocupação que certos países terceiros utilizam conscientemente o discurso de ódio e a prática de crimes de ódio para levarem a cabo campanhas organizadas com vista a polarizar e a criar divisões na UE. O discurso de ódio e os crimes de ódio contribuem para alimentar os conflitos armados. Deixaram de ser apenas um fenómeno local, tornando-se numa ameaça com poder destrutivo à escala mundial. Um exemplo desse tipo de discurso de ódio é a atual mensagem da administração do presidente Vladimir Putin sobre as causas da agressão contra a Ucrânia e a dimensão da violência e dos crimes de ódio cometidos durante a guerra;

11.

chama a atenção para a dimensão global do discurso de ódio e dos crimes de ódio, conseguida, nomeadamente, graças à sua fácil propagação por meio dos diversos canais que prestam serviços digitais, pelo que uma ação penal efetiva neste domínio deve assumir uma dimensão transfronteiriça; concorda plenamente com a análise da Comissão Europeia segundo a qual a gravidade desses crimes, aliada à sua natureza transfronteiriça, faz com que só possam ser combatidos mediante uma ação comum a nível da UE, que se materialize numa resposta comum da UE no domínio da justiça penal e no reforço da cooperação judiciária entre os Estados-Membros. Essa ação não seria contrária aos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade;

12.

destaca os efeitos secundários negativos que o discurso de ódio difundido em linha pode ter nas comunidades locais e, consequentemente, na divisão entre as pessoas e na perturbação do processo de coesão social; considera que as consequências dos crimes de ódio e do discurso de ódio são sentidas sobretudo pelas comunidades locais;

13.

observa com preocupação que os crimes provocados por eventuais ódios propagam o medo e a estigmatização, assumindo um grande poder destrutivo que ultrapassa as fronteiras de uma determinada cidade ou município, podendo vir a agravar-se e a transformar-se em conflitos de maiores dimensões;

14.

salienta a enorme responsabilidade dos órgãos de poder local e regional na luta ativa contra os crimes de ódio e o discurso de ódio, assim como na prevenção da discriminação e da exclusão, incluindo a violência por motivos políticos e ideológicos; observa que a inação e a negligência podem conduzir a uma escalada e a um agravamento desse fenómeno;

15.

salienta que os presidentes de município e outros dirigentes regionais e locais estão numa posição crucial e podem desempenhar um papel importante na identificação de sinais precoces de tais incidentes nas suas comunidades; apela para a elaboração de recomendações especializadas, tendo em vista os órgãos de poder local e regional, sobre a forma de prevenir eficazmente este fenómeno nas comunidades locais; considera ainda que cabe encorajar os órgãos de poder local e regional a adotarem medidas de prevenção com base nas suas circunstâncias locais; insta a uma cooperação harmoniosa com as autoridades responsáveis pela aplicação da lei e espera que estas combatam com coerência e eficácia o discurso de ódio e os crimes de ódio;

16.

recomenda a adoção de legislação para combater o discurso de ódio na esfera dos serviços digitais, de modo que as redes sociais não contribuam para difundir e ampliar o impacto do discurso e dos crimes de ódio. As disposições vigentes não são suficientes para garantir que os fornecedores de serviços Internet contribuem eficazmente para o combate e a prevenção do discurso de ódio nos serviços que prestam. Há estudos (2) que indicam que os prestadores de serviços digitais e as plataformas digitais muitas vezes não aplicam ou não têm capacidade para fazer aplicar as orientações das suas próprias comunidades;

17.

observa que o Regulamento Serviços Digitais, atualmente na fase legislativa, é uma oportunidade para estabelecer normas mínimas de transparência sobre os recursos que as plataformas devem mobilizar para assegurar a aplicação tanto dos quadros jurídicos em matéria de desinformação como das orientações das suas próprias comunidades, na medida em que pode constituir um incentivo para melhorar a relação entre os prestadores de serviços intermediários e os cidadãos e o Estado. O potencial socioeconómico das grandes plataformas exige um esforço coordenado a nível pan-europeu e o recurso ao argumento da força do mercado único europeu;

18.

apela para que se adote com urgência o Regulamento Serviços Digitais a nível da UE e para a sua aplicação célere nos Estados-Membros, que devem continuar a trabalhar e a promover o mesmo na UE. Importa promover o Regulamento Serviços Digitais enquanto ato legislativo da UE que não entra em concorrência com outra regulamentação separada e independente sobre serviços digitais ou a liberdade de expressão em linha que cada Estado-Membro venha a adotar;

19.

destaca o papel que as autoridades responsáveis pela aplicação da lei desempenham no processo de prevenção, deteção e, em última análise, ação penal; espera que o alargamento da lista de crimes da UE, de modo a incluir os crimes de ódio, contribua para uma resposta coerente a esses crimes e destaque a importância da ação penal contra o discurso de ódio e os crimes de ódio em todas as fases do processo (polícia, Ministério Público, tribunais); salienta a importância de tribunais independentes neste processo, que através dos seus acórdãos criam jurisprudência sobre os limites do que é admissível e o que não excede as disposições relativas ao exercício do direito à liberdade de expressão e, consequentemente, sobre o que já constitui discurso de ódio; recomenda que as normas de resposta a este fenómeno sejam as mesmas em toda a União Europeia;

20.

solicita que se pondere a criação de um modelo que considere o discurso de ódio um crime público em vez de um crime de natureza privada, na medida em que é do interesse público travar esse fenómeno. Os autores devem estar conscientes do caráter inevitável da pena. Importa igualmente ultrapassar o obstáculo do anonimato dos autores de crimes de ódio, o que implica a atuação das autoridades responsáveis pela aplicação da lei e a vontade dos fornecedores de serviços Internet de cooperarem;

21.

sublinha que os progressos em matéria de igualdade e direitos humanos, incluindo a eficácia das autoridades responsáveis pela aplicação da lei na luta contra os crimes de ódio e o discurso de ódio, dependem em grande medida da cooperação dos órgãos de poder local e regional;

22.

salienta que a não denúncia de crimes de ódio é o principal obstáculo a uma ação eficaz das autoridades responsáveis pela aplicação da lei; destaca que os órgãos de poder local e regional e os funcionários das administrações locais devem tirar partido da sua proximidade com os cidadãos e promover políticas de sensibilização para o problema (inclusive junto dos próprios funcionários públicos) e incentivar as vítimas a denunciar o discurso de ódio e os crimes de ódio;

23.

salienta, em particular, que os órgãos de poder local e regional devem ajudar a ultrapassar os obstáculos relativos à denúncia de crimes de ódio, por exemplo, através de ações como a sensibilização para os direitos das vítimas, a prestação de informações sobre as vias legais de denúncia, a garantia de que os migrantes podem fazer uma denúncia independentemente do seu estatuto jurídico, a promoção das denúncias anónimas ou através de terceiros. Os órgãos de poder local e regional devem também promover boas práticas e a cooperação em ações em nome das vítimas com a participação da polícia, dos organismos locais de promoção da igualdade e de luta contra a discriminação, das ONG sociais e de outros serviços de apoio às vítimas;

24.

conclui que mesmo as melhores soluções jurídicas não ajudarão se as autoridades responsáveis pela aplicação da lei não as aplicarem através da ação penal contra os autores dos crimes. Do mesmo modo, a possibilidade de as autoridades responsáveis pela aplicação da lei agirem será limitada se os fornecedores de serviços Internet (que prestam serviços por via eletrónica) não partilharem os dados das pessoas que cometem crimes de ódio e que, deste modo, violam manifestamente a lei;

25.

defende que, no contexto das medidas de aplicação da lei, uma vez que o discurso de ódio está muitas vezes interligado com a linguagem do debate público e político, é extremamente importante que as autoridades responsáveis pela aplicação da lei (em especial, o Ministério Público) respeitem o princípio da independência e não descurem este fenómeno. Não obstante as diferenças existentes a nível dos Estados-Membros em matéria de regulamentação, prevenção e luta contra o discurso de ódio, assim como de proteção por razões específicas, é muito importante assegurar a estabilidade das instituições. Tal significa tribunais independentes, em primeiro lugar, e ausência de pressão sobre os ministérios públicos, em segundo lugar, a fim de possibilitar a tomada de decisões independentes relativas à dedução de acusação pública deste tipo de crimes;

26.

assinala que, em vários Estados-Membros da UE, o mandato dos organismos responsáveis pela igualdade também abrange o discurso de ódio e os crimes de ódio (3), pelo que têm um papel importante a desempenhar neste processo; apoia, a este respeito, as recomendações da Comissão Europeia aos Estados-Membros, a fim de os ajudar a reforçar a independência e a eficácia dos organismos para a igualdade de tratamento (4), e aguarda com expectativa a futura proposta legislativa prevista no sentido de reforçar o papel e a independência dos mesmos;

27.

chama a atenção para a necessidade de cooperar com as ONG que promovem a sensibilização e lutam contra o discurso de ódio e a violência motivada pelo ódio. Cumpre utilizar a experiência adquirida por essas partes interessadas fundamentais, incluindo os órgãos de poder local, para prevenir e combater o ódio;

28.

considera que todas as escolas devem implementar programas escolares de luta contra a discriminação e de desenvolvimento das competências necessárias à vida numa sociedade multicultural, diversificada do ponto de vista das nacionalidades, raças, ideologias e crenças religiosas. As atividades destinadas a prevenir o discurso de ódio devem fazer parte da educação;

29.

recomenda que se integre a questão do discurso de ódio no programa geral em matéria de educação e incentiva as regiões com competências nesse domínio a adotarem medidas para o efeito;

30.

salienta que importa educar os cidadãos europeus de hoje e dotá-los de competências interpessoais que os ensinem a não ultrapassar os limites da liberdade de expressão em espaços públicos ou em linha;

31.

exorta à realização de amplas campanhas públicas, inclusive à escala da UE, de promoção da igualdade e de prevenção da discriminação, por exemplo, sob a forma de um seguimento da Conferência sobre o Futuro da Europa;

32.

apela para que se apoiem as organizações locais e regionais e os parceiros sociais que operam a esse nível no domínio da luta contra o ódio verbal e físico através da educação multicultural; salienta que o Prémio Paweł Adamowicz, financiado pelo Comité das Regiões, pela Rede Internacional de Cidades de Refúgio (ICORN) e pela cidade de Gdansk, é um exemplo positivo desse tipo de ideia;

Conclusões

33.

considera que a União Europeia é um garante em termos de elaboração e aplicação de legislação destinada a combater as manifestações públicas de ódio;

34.

assinala que os efeitos do discurso de ódio e dos crimes de ódio têm uma dimensão transfronteiriça, pelo que cumpre combatê-los com uma ação comum a nível da UE. Apela, por conseguinte, para que se combata eficazmente o discurso de ódio e os crimes de ódio por outros motivos para além dos referidos na Decisão-Quadro 2008/913/JAI, nomeadamente em razão da identidade de género, orientação sexual, idade e deficiência, tal como definidos nas propostas da Comissão Europeia relativas à União da Igualdade. Importa que o Conselho alargue, quanto antes, a lista de crimes de modo a incluir os crimes de ódio (artigo 83.o, n.o 1, do TFUE), para assegurar a eficácia da aplicação da lei, tanto a nível da UE como a nível dos Estados-Membros;

35.

salienta que a única resposta possível para combater o discurso de ódio e os crimes de ódio consiste em elaborar uma estratégia jurídica abrangente de prevenção, denúncia e ação penal sistemática contra esses atos;

36.

defende o estabelecimento de normas mínimas a nível da UE relativamente às sanções aplicáveis aos discursos de ódio e aos crimes de ódio, o que possibilitaria a alteração das legislações nacionais, a fim de criminalizar a adesão a organizações que promovam ou instiguem o ódio seja por que razão for, assim como a participação nesse tipo de atividades. Não deve haver margem para a aceitação de opiniões antidemocráticas e de discursos de ódio e hostilidade contra outro ser humano em qualquer ponto do mundo ou da Europa;

37.

recomenda que se melhorem os métodos de registo e recolha de dados sobre os crimes de ódio e propõe a realização de debates entre peritos com os Estados-Membros, sob os auspícios da Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia (FRA), o que pode ajudar as autoridades nacionais a resolver os problemas relacionados com a aplicação prática da legislação e a garantir a eficácia da investigação, da ação penal e da condenação dos crimes de ódio e do discurso de ódio; considera igualmente que as instituições e organizações sociais ativas no domínio do discurso de ódio e dos crimes de ódio também têm um papel importante a desempenhar;

38.

considera necessário encontrar soluções organizacionais e jurídicas para proteger as vítimas do discurso de ódio e dos crimes de ódio, que devem receber assistência e apoio das organizações e instituições da UE, dos Estados-Membros e dos órgãos de poder local e regional europeus, assim como da sociedade civil;

39.

observa que a fronteira entre a luta contra o discurso de ódio e a censura é ténue. Importa assegurar o direito à liberdade de expressão, quando da elaboração da legislação destinada a combater o discurso de ódio e os crimes de ódio;

40.

observa que não existe uma definição uniforme de crime de ódio a nível internacional; solicita, por conseguinte, o desenvolvimento da jurisprudência a fim de a reforçar e, consequentemente, melhorar a eficácia da ação penal contra o discurso de ódio e os crimes de ódio. A Recomendação CM/Rec(2022)16 do Comité de Ministros do Conselho da Europa aos Estados-Membros sobre a luta contra o discurso de ódio (5) ou a definição constante da Decisão-Quadro 2008/913/JAI podem servir de inspiração a esse respeito;

41.

está ciente de que não se regulamentará o discurso político extremista, pois os Estados-Membros continuarão a ser os responsáveis pela forma como definem a liberdade de expressão; considera, no entanto, que é necessário impor normas da UE para combater os atos de ódio verbal e físico, sendo precisamente isto que se pretende fazer ao alargar a lista de crimes da UE ao discurso de ódio e aos crimes de ódio.

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(1)  Decisão-Quadro 2008/913/JAI do Conselho, de 28 de novembro de 2008, relativa à luta por via do direito penal contra certas formas e manifestações de racismo e xenofobia (JO L 328 de 6.12.2008, p. 55).

(2)  Pode consultar-se um relatório sobre esta matéria em 210831_Reset_Facebook_Bundestagswahl_EN.pdf (hateaid.org).

(3)  O gabinete do Provedor de Justiça na Polónia é um exemplo de um desses organismos.

(4)  Recomendação da Comissão de 22 de junho de 2018 relativa às normas aplicáveis aos organismos para a igualdade de tratamento (C(2018) 3850 final).

(5)  Recomendação CM/Rec(2022)16 do Comité de Ministros do Conselho da Europa aos Estados-Membros sobre a luta contra o discurso de ódio, https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectId=0900001680a67955.