Dictamen del Comité Europeo de las Regiones sobre la «Ampliación de la lista de delitos de la UE a la incitación al odio y a los delitos de odio»

(2023/C 79/03)

Ponente: Aleksandra DULKIEWICZ (PL/PPE), alcaldesa de Gdańsk Documento de referencia: Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre «Una Europa más inclusiva y protectora: ampliación de la lista de delitos de la UE a la incitación al odio y a los delitos de odio» COM(2021) 777 final

RECOMENDACIONES POLÍTICAS

EL COMITÉ EUROPEO DE LAS REGIONES (CDR),

1.

señala que la forma en que se tipifican como delito la incitación al odio y los delitos de odio a escala de la UE está establecida actualmente en la Decisión Marco del Consejo, de 28 de noviembre de 2008, relativa a la lucha contra determinadas formas y manifestaciones de racismo y xenofobia mediante el Derecho penal (Decisión Marco 2008/913/JAI del Consejo (1)). El catálogo de delitos de odio contemplados por la legislación de la UE se limita a los motivos relacionados con la raza, el color de la piel, la religión y el origen nacional o étnico;

2.

señala que la tipificación penal de otras formas de incitación al odio y de delitos de odio, en particular por motivos de género, orientación sexual, edad y discapacidad, varía de un Estado miembro a otro. En la actualidad, dado que los Tratados no ofrecen ninguna base jurídica para proporcionar una respuesta penal europea común a todas las formas de incitación al odio y los delitos motivados por el odio, el CDR pide al Consejo que amplíe rápidamente la lista de delitos de la UE que figura en el artículo 83, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) estableciendo normas mínimas comunes para las disposiciones penales nacionales pertinentes, respetando plenamente el principio de subsidiariedad;

3.

a este respecto, acoge con satisfacción la propuesta presentada por la Comisión Europea de Decisión del Consejo encaminada a añadir la incitación al odio y los delitos de odio a los ámbitos delictivos establecidos en el artículo 83, apartado 1, del TFUE, y que figura como anexo a la Comunicación de la Comisión de diciembre de 2021 titulada Una Europa más inclusiva y protectora: ampliación de la lista de delitos de la UE a la incitación al odio y a los delitos de odio;

4.

señala que la incitación al odio, los delitos de odio, las noticias falsas, la desinformación y las teorías conspiratorias son fenómenos que deben afrontarse mediante acciones decididas. Asimismo, es preciso subrayar que la lucha contra la incitación al odio y los delitos de odio es también la lucha contra los prejuicios, el racismo, el chovinismo, la homofobia y el antisemitismo. La incitación al odio y los delitos de odio no solo afectan a las víctimas concretas, causándoles sufrimiento y conculcando gravemente sus derechos y libertades fundamentales, sino también a la sociedad en general;

5.

manifiesta su preocupación por la enorme magnitud de este fenómeno y la peculiar indiferencia que suscita, lo que entraña el peligro de normalizar la incitación al odio y los delitos de odio, e incluso de que su presencia sea constante en nuestra vida cotidiana;

Recomendaciones políticas

6.

condena las situaciones en las que la incitación al odio se ha convertido en parte del lenguaje de la disputa política y manifiesta su preocupación por las opiniones extremas y el lenguaje ofensivo, que se han generalizado en el debate público. Existe el riesgo de que el lenguaje agresivo empleado en la confrontación política por parte de los populistas contribuya a crear un clima en el que puedan desarrollarse el radicalismo, las noticias falsas y la desinformación, lo cual puede dar lugar a delitos de odio;

7.

es consciente de que la incitación al odio y los delitos de odio afectan a todos los grupos de edad, siendo la única diferencia el entorno en el que se aprende; pide que se preste especial atención a los jóvenes que, por una parte, son especialmente vulnerables a la incitación al odio virtual y presencial y a la incitación a cometer delitos de odio y, por otra, podrían ser también potentes aliados en la lucha para combatirlos; observa que, si bien los objetivos más frecuentes de la incitación al odio son los refugiados, las personas que no son heteronormativas y las minorías nacionales y religiosas, en los últimos años ha aumentado considerablemente la proporción de personas que se enfrentan a la incitación al odio en los medios de comunicación, las redes sociales y las situaciones cotidianas;

8.

señala que la violencia verbal y física provocada por el odio no es motivo de preocupación únicamente para las comunidades minoritarias. En este contexto, las figuras de autoridad —personas titulares de un mandato electoral o que ejercen responsabilidades, y las instituciones— son cada vez más a menudo víctimas de la incitación al odio y los delitos de odio. Esto afecta especialmente a los políticos locales y regionales, por ejemplo cuando defienden los derechos de las personas refugiadas, migrantes o LGBTIQ+, así como, más recientemente, en el contexto de la lucha contra amenazas mundiales como la invasión rusa de Ucrania o la pandemia de COVID-19;

9.

considera que los políticos y las autoridades públicas son especialmente capaces de influir en la opinión y el discurso públicos, por lo que pide a los líderes políticos de todos los niveles que se abstengan de utilizar un lenguaje que pueda dar lugar a incitación al odio o a delitos de odio contra grupos específicos;

10.

expresa su preocupación por el hecho de que determinados terceros países utilizan a sabiendas la incitación al odio y los delitos de odio para llevar a cabo campañas organizadas que pueden influir en la polarización y suscitar divisiones dentro de la UE. La incitación al odio y los delitos de odio influyen a la hora de alimentar los conflictos armados. Ya no son un fenómeno local, sino que se están convirtiendo en una amenaza a escala mundial. Un ejemplo de incitación al odio es el mensaje actual del Gobierno del presidente Putin sobre las razones de la agresión contra Ucrania y la magnitud de la violencia y los delitos de odio cometidos durante esta guerra;

11.

llama la atención sobre la dimensión mundial de la incitación al odio y los delitos de odio, que se debe en parte a la facilidad para difundir ideas a través de diversos canales digitales. Por ello, para poder enjuiciarlos eficazmente hay que tener en cuenta su dimensión transfronteriza. En este sentido, el Comité está plenamente de acuerdo con la valoración de la Comisión Europea de que, dada la gravedad y el carácter transfronterizo de estos delitos, estos solo pueden abordarse mediante una acción común a escala de la UE que se traduzca en una respuesta común de la justicia penal de la Unión Europea y en una cooperación judicial reforzada entre sus Estados miembros. Esta acción no sería contraria a los principios de subsidiariedad y proporcionalidad;

12.

destaca los efectos secundarios negativos que la incitación al odio difundida en línea puede tener en las comunidades locales y, en consecuencia, en las divisiones entre las personas y en la perturbación del proceso de cohesión social; considera que las consecuencias de los delitos de odio y la incitación al odio se dejan sentir sobre todo dentro de las comunidades locales;

13.

expresa su preocupación por el hecho de que los delitos motivados por el odio propaguen el miedo y la estigmatización con un impacto más destructivo que trascienda los límites de una ciudad o región específica y amenace con derivar en un conflicto mayor;

14.

destaca la gran responsabilidad de los entes regionales y locales en la lucha activa contra los delitos de odio y la incitación al odio y en la prevención de la discriminación y la exclusión, incluida la violencia por motivos políticos e ideológicos; señala que la inacción y tomarse a la ligera este problema pueden dar lugar a una escalada y agravación de la situación;

15.

subraya que los alcaldes y otros líderes regionales y locales se encuentran en una posición crucial y pueden desempeñar un papel clave a la hora de identificar los primeros signos de estos incidentes en sus comunidades; pide que se elaboren recomendaciones específicas para los entes regionales y locales sobre cómo prevenir eficazmente este fenómeno en las comunidades locales; asimismo, considera que debe alentarse a los entes locales y regionales a que adopten medidas preventivas en función de sus circunstancias locales; pide una cooperación armoniosa con los cuerpos y fuerzas de seguridad, que se espera que luchen de forma coherente y eficaz contra la incitación al odio y los delitos de odio;

16.

recomienda que se promulgue legislación sobre la lucha contra la incitación al odio en los servicios digitales, de modo que las redes sociales no contribuyan a difundir y ampliar el impacto tanto de la incitación al odio como de los delitos de odio. Las normas actuales no son suficientes para garantizar que los proveedores de servicios de internet contribuyan a combatir y prevenir eficazmente la incitación al odio en los servicios que prestan. Con arreglo a los estudios disponibles (2), los proveedores y las plataformas de servicios digitales a menudo incumplen o no tienen la capacidad de hacer cumplir las orientaciones de su propia comunidad;

17.

señala que el proyecto de Ley de Servicios Digitales, cuyo procedimiento legislativo sigue en curso, brinda la oportunidad de establecer normas mínimas en materia de transparencia sobre los recursos que las plataformas deben movilizar para garantizar la aplicación tanto de los marcos jurídicos sobre desinformación como de las orientaciones de su propia comunidad. Este acto jurídico podría constituir un incentivo para mejorar la relación entre los proveedores de servicios intermediarios, la opinión pública y el Estado. El potencial socioeconómico de las grandes plataformas requiere un esfuerzo coordinado a escala paneuropea y la utilización como argumento de la fortaleza del mercado único europeo;

18.

pide que la Ley de Servicios Digitales se adopte a escala de la UE y se aplique en los Estados miembros. Los Estados miembros deben seguir trabajando y promoviendo la referida Ley de Servicios Digitales en la UE. Merece la pena promover la Ley de Servicios Digitales como parte del Derecho de la UE que no compite con aquellas normativas separadas e independientes sobre los servicios digitales o la libertad de expresión en línea que puedan promulgar los distintos Estados miembros;

19.

llama la atención sobre el papel de las autoridades policiales en el proceso de prevención, detección y, en última instancia, enjuiciamiento; espera que la ampliación del catálogo de delitos a escala de la UE para incluir los delitos de odio contribuya a dar una respuesta coherente a estos fenómenos y conceda importancia a su enjuiciamiento en todas las fases de los procedimientos (autoridades policiales, Ministerio Público, órganos jurisdiccionales); señala el papel que tienen en este proceso los órganos jurisdiccionales independientes que, al desarrollar su jurisprudencia, establecen los límites de lo que es admisible y entra dentro de los límites del ejercicio de la libertad de expresión y de lo que constituye incitación al odio; recomienda que las normas para afrontar este problema sean las mismas en toda la Unión Europea;

20.

pide que se estudie la posibilidad de instaurar un modelo con arreglo al cual la incitación al odio sea perseguible de oficio y no mediante procedimientos de carácter privado o iniciados a raíz de una reclamación. Es de interés público frenar este fenómeno y quienes cometan estos delitos deben ser conscientes de que serán inevitablemente sancionados. También es necesario vencer el obstáculo que supone el anonimato de las personas que cometen delitos de odio, ante lo cual las autoridades policiales deben poder actuar y los proveedores de servicios de internet deben estar dispuestos a cooperar;

21.

destaca que los avances en materia de igualdad y derechos humanos, incluidos los cuerpos y fuerzas de seguridad que combaten eficazmente los delitos de odio y la incitación al odio, dependen en gran medida de la cooperación de los entes regionales y locales;

22.

señala que el principal obstáculo para que las autoridades policiales tomen medidas eficaces estriba en que los delitos de odio no se denuncian; señala que los entes locales y regionales y los funcionarios de las administraciones locales deben aprovechar su proximidad a la población y promover políticas de sensibilización sobre el problema (también entre los funcionarios), así como animar a las víctimas a denunciar la incitación al odio y los delitos de odio;

23.

señala que los entes locales y regionales deben intervenir a la hora de eliminar los obstáculos a la denuncia de incidentes que constituyan delitos de odio, por ejemplo, sensibilizando sobre los derechos de las víctimas, proporcionando información jurídica sobre cómo denunciar los incidentes, garantizando a los migrantes que puedan presentar una denuncia con independencia de su estatuto jurídico y promoviendo la denuncia anónima a través de terceros. Los entes locales y regionales también deberían promover las buenas prácticas y la cooperación en nombre de las víctimas con la participación de la autoridad policial, los organismos locales de lucha por la igualdad y contra la discriminación, las ONG sociales y otros servicios de apoyo a las víctimas;

24.

concluye que incluso las mejores soluciones jurídicas carecerán de utilidad si las autoridades policiales no las hacen cumplir enjuiciando a los autores de estos delitos. Del mismo modo, la capacidad de reacción de las autoridades policiales se verá limitada si los proveedores de servicios de internet (que prestan servicios por medios electrónicos) no comparten los datos de las personas que cometen delitos de odio y que, por tanto, infringen manifiestamente la ley;

25.

sostiene que, desde el punto de vista de los cuerpos y fuerzas de seguridad, dado que la incitación al odio suele estar interrelacionada con el lenguaje empleado en el debate público y político, es aún más importante que estos órganos (y en particular al Ministerio Público) mantengan su independencia y que este fenómeno se tome en serio. Independientemente de las divergencias nacionales existentes en cuanto a la regulación, la lucha y la prevención de la incitación al odio y la protección por motivos específicos, es muy importante garantizar la estabilidad de las instituciones. Esto requiere, en primer lugar, órganos jurisdiccionales independientes y, en segundo lugar, un Ministerio Público libre de presiones y capaz de adoptar decisiones independientes sobre la persecución de oficio de este tipo de delitos;

26.

considera que, en varios Estados miembros de la UE, el mandato de los organismos para la igualdad abarca también la incitación al odio y los delitos de odio (3), de manera que en este proceso les incumbe un papel importante. A este respecto, el Comité apoya las recomendaciones dirigidas por la Comisión Europea a los Estados miembros para ayudarles a reforzar la independencia y la eficacia de los organismos de promoción de la igualdad (4) y aguarda con impaciencia el anuncio de la futura propuesta legislativa sobre el refuerzo de su papel e independencia;

27.

señala la necesidad de cooperar con las ONG que apoyan la sensibilización y la lucha contra la incitación al odio y los actos de violencia motivados por el odio. La experiencia adquirida por estas partes interesadas clave, incluidos los entes locales, debe utilizarse para contrarrestar y combatir el odio;

28.

opina que todas las escuelas deben implantar programas educativos y fomentar capacidades contra la discriminación y para vivir en una sociedad multicultural diversa en cuanto a la nacionalidad, la raza, la ideología y las creencias religiosas. Las actividades para luchar contra la incitación al odio deben ser un elemento clave de esta enseñanza;

29.

propone que se incluya el tema de la incitación al odio en el plan de estudios correspondiente a la enseñanza general y anima a las regiones con competencias en este ámbito a tomar medidas con tal fin;

30.

subraya la necesidad de educar a la ciudadanía europea actual y dotarla de capacidades interpersonales para no exceder los límites de lo que se considera libertad de palabra o libertad de expresión, ya sea en línea o en espacios públicos;

31.

anima a que se lleven a cabo campañas públicas de amplio alcance, también a escala de la Unión, para promover la igualdad y prevenir la discriminación, por ejemplo en forma de seguimiento de la Conferencia sobre el Futuro de Europa;

32.

pide que se apoye a las organizaciones locales y regionales y a los interlocutores sociales activos en los mismos ámbitos que luchan contra el odio verbal y físico a través de la educación multicultural; señala que podemos encontrar un ejemplo positivo de ello en la idea que subyace al Premio Paweł Adamowicz, financiado por el Comité Europeo de las Regiones, ICORN y la ciudad de Gdańsk;

Conclusiones

33.

considera que la Unión ejerce de garante en cuanto a la promulgación y aplicación de leyes para contrarrestar las manifestaciones públicas de odio;

34.

reconoce que los efectos de la incitación al odio y de los delitos de odio tienen una dimensión transfronteriza, de ahí la necesidad de abordarlos mediante una acción común a escala de la UE. Pide, por tanto, que se aborden eficazmente la incitación al odio y los delitos de odio por otros motivos distintos más allá de los contemplados en la Decisión Marco 2008/913/JAI, en particular en razón de la identidad de género, la orientación sexual, la edad o la discapacidad, como se indica en las propuestas de la Comisión Europea sobre la Unión de la Igualdad. Es importante que el Consejo amplíe rápidamente la lista de delitos para incluir los delitos de odio (artículo 83, apartado 1, del TFUE), a fin de garantizar que los cuerpos y fuerzas de seguridad desempeñen eficazmente su cometido tanto a escala nacional como de la UE;

35.

señala que la única respuesta a la incitación al odio y a los delitos de odio es crear una estrategia jurídica global para contrarrestar, informar y enjuiciar de forma coherente;

36.

pide que se establezcan normas mínimas a escala de la UE sobre las sanciones por incitación al odio y delitos de odio, lo cual permitiría modificar las legislaciones nacionales para tipificar como delito la pertenencia a organizaciones que promuevan o inciten al odio por cualquier motivo y a la participación en estas actividades. No debe haber margen para la aceptación de puntos de vista antidemocráticos o de incitación al odio y hostilidad contra otro ser humano en ningún rincón del mundo o de Europa;

37.

recomienda mejorar los métodos de registro y recopilación de datos sobre los delitos de odio y recomienda entablar debates de expertos con los Estados miembros, bajo los auspicios de la Agencia de los Derechos Fundamentales de la UE (FRA), que puedan ayudar a las autoridades nacionales a abordar problemas relacionados con la aplicación práctica de la legislación y a garantizar que los delitos de odio e incitación al odio se investiguen, enjuicien y sancionen de manera efectiva; considera asimismo que, en este contexto, las instituciones y organizaciones sociales que luchan contra la incitación al odio y los delitos de odio desempeñan un papel importante;

38.

considera que se necesitan soluciones organizativas y jurídicas para proteger a las víctimas de la incitación al odio y los delitos de odio, que deben contar con el apoyo y la asistencia de las organizaciones e instituciones de la Unión, los Estados miembros y las administraciones locales y regionales europeas, así como de la sociedad civil;

39.

observa que no existe un límite claro entre la lucha contra la incitación al odio y la censura. A la hora de desarrollar soluciones jurídicas para luchar contra la incitación al odio y los delitos de odio debe garantizarse la libertad de expresión;

40.

observa que no existe una definición normalizada de los delitos de odio a escala internacional, por lo que pide que se desarrolle la jurisprudencia en ese sentido a fin de mejorar la eficacia del enjuiciamiento de la incitación al odio y los delitos de odio. La Recomendación CM/Rec(2022)16 del Comité de Ministros del Consejo de Europa dirigida a los Estados miembros (5), así como la definición contenida en la Decisión Marco 2008/913/JAI, podrían servir de inspiración para ello;

41.

es consciente de que no lograremos regular el discurso político extremo. Seguirá incumbiendo a los Estados miembros establecer una definición de libertad de expresión; considera, no obstante, que debemos imponer normas de la UE para luchar contra los incidentes verbales y físicos motivados por el odio. Este es precisamente el objetivo de ampliar el catálogo de delitos en la UE para incluir la incitación al odio y los delitos de odio.

---

(1)  Decisión Marco 2008/913/JAI del Consejo, de 28 de noviembre de 2008 , relativa a la lucha contra determinadas formas y manifestaciones de racismo y xenofobia mediante el Derecho penal (DO L 328 de 6.12.2008, p. 55).

(2)  Véase un informe pertinente en: 210831_Reset_Facebook_Bundestagswahl_EN.pdf (hateaid.org).

(3)  La Oficina del Defensor del Pueblo en Polonia constituye un ejemplo al respecto.

(4)  Recomendación de la Comisión (UE) 2018/951, de 22 de junio de 2018, sobre normas relativas a los organismos para la igualdad [C(2018) 3850 final].

(5)  Recomendación CM/Rec(2022)16 del Comité de Ministros a los Estados miembros sobre la lucha contra la incitación al odio: https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectId=0900001680a67955