Parecer do Comité Económico e Social Europeu — Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho e ao Comité Económico e Social Europeu — Fazer avançar a União Aduaneira para um novo patamar: um plano de ação

[COM(2020) 581 final]

(2021/C 220/07)

Relator:

Anastasis YIAPANIS

Consulta	Comissão Europeia, 11.11.2020
Base jurídica	Artigo 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção do Mercado Único, Produção e Consumo
Adoção em secção	2.3.2021
Adoção em plenária	24.3.2021
Reunião plenária n.o	559
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	259/0/6

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O CESE congratula-se com o plano de ação muito concreto de apoio às autoridades aduaneiras nacionais para os próximos cinco anos. Uma vez implementado e acompanhado de avaliações de impacto regulares, conduzirá a uma verdadeira modernização das alfândegas em toda a UE.

1.2.

Embora a modernização tenha começado em 2016 com a introdução do Código Aduaneiro da União (1), existem desenvolvimentos recentes, como o aumento dos fluxos comerciais, o desenvolvimento próspero do setor do comércio eletrónico, a elisão aos direitos aduaneiros e ao IVA, o tráfico ilícito e a subavaliação das mercadorias, que requerem uma resposta imediata e coordenada. A saída do Reino Unido da União Aduaneira já está a gerar uma carga de trabalho mais pesada e desafios particulares para as autoridades aduaneiras.

1.3.

Um plano tão ambicioso requer um financiamento partilhado adequado. O CESE não tem a certeza de que todos os Estados-Membros estejam prontos a adotar o calendário proposto e a avançar com a sua parte do financiamento.

1.4.

É urgentemente necessária uma maior cooperação e interoperabilidade entre as alfândegas e outras autoridades e administrações responsáveis pela aplicação da lei. A partilha de boas práticas também poderia aumentar a produtividade dos serviços aduaneiros, enquanto uma gestão adequada da grande quantidade de dados disponíveis poderia permitir uma supervisão inteligente das cadeias de abastecimento e melhorar as capacidades de previsão.

1.5.

As autoridades aduaneiras devem ser dotadas de recursos adequados para todas as responsabilidades não financeiras, e devem ser introduzidas normas mínimas em matéria de controlo e do número de pessoal necessário. O CESE considera muito importante adotar o mais rapidamente possível atos de execução relativos ao Regulamento Fiscalização do Mercado (2).

1.6.

O processo extremamente moroso de aprovação do próximo Quadro Financeiro Plurianual (QFP) e as dificuldades enfrentadas pelos líderes da UE-27 em chegar a acordo sobre determinadas ações de elevada importância estão a comprometer tanto a recuperação adequada da economia da UE como o apoio imediato necessário tanto aos cidadãos como às empresas.

1.7.

O CESE recomenda que se explore imediatamente a possibilidade de introduzir a tecnologia das cadeias de blocos no plano de ação proposto. Além disso, o progresso tecnológico e as atuais soluções inovadoras proporcionados pela robótica e pela inteligência artificial poderiam ser facilmente implementados, com resultados imediatos e relevantes.

1.8.

O CESE sugere que se preste especial atenção aos pontos de entrada e saída mais vulneráveis e entende que a força da União Aduaneira é determinada pelo seu elo mais fraco. Um sistema de gestão dos riscos conforme, mais coordenado e integrado reduziria as lacunas entre as autoridades e reforçaria os elos da cadeia mais fracos. Por conseguinte, acolhe-se com agrado a nova estratégia de gestão dos riscos anunciada para o segundo trimestre de 2021.

1.9.

Há que disponibilizar recursos financeiros específicos para interligar o sistema eletrónico de controlo das importações (ICS2) com outros sistemas eletrónicos. O CESE salienta a importância de uma rede tão complexa ser bem gerida.

1.10.

O CESE sublinha a necessidade de assegurar recursos humanos suficientes, bem como formação adequada para este pessoal no que se refere à implementação da análise de dados antes do carregamento e antes da chegada. Já apelou ao desenvolvimento de «quadros de formação comuns com base no quadro de competências para o setor aduaneiro da UE» (3).

1.11.

A criação de uma plataforma de informação fiscal da UE no âmbito da rede antifraude Eurofisc constitui uma melhoria significativa, pelo que o CESE aguarda com expectativa a avaliação da Comissão a este respeito.

1.12.

O comércio eletrónico é um setor muito importante para as PME. O CESE manifesta preocupação com o facto de a comunicação não mencionar a criação de um quadro favorável às PME por via deste ambicioso plano de ação.

1.13.

O CESE considera que as plataformas possuem importantes dados suscetíveis de serem utilizados pelas alfândegas, mas que seriam necessários investimentos específicos em suportes lógicos, tais como sistemas robóticos automatizados. Deveria ser-lhes concedido financiamento para a recolha de dados de que de outra forma não necessitariam. Não obstante, o CESE congratula-se por a Comissão estar a levar a cabo uma revisão do papel e das obrigações dos mercados em linha.

1.14.

É urgente uma análise exaustiva dos sistemas internacionais de cooperação e de assistência administrativa mútua da União em matéria aduaneira. Isto permitiria uma melhor aplicação da regulamentação.

1.15.

O CESE congratula-se com a proposta de implementação do ambiente de balcão único da UE e manifesta o seu pleno apoio a esta proposta.

1.16.

O CESE receia que, caso a controversa proposta de criação de um projeto de uma agência aduaneira da UE não tenha o apoio dos Estados-Membros, a gestão de um sistema tão complexo e interligado constitua um encargo adicional para os serviços da Comissão.

1.17.

O CESE acredita firmemente que o envolvimento dos parceiros sociais e das organizações da sociedade civil ajudará a implementar um plano de ação desta envergadura, assegurando ao mesmo tempo uma ampla distribuição dos benefícios proporcionados ao público e às empresas.

2.   Introdução

2.1.

A União Aduaneira da UE existe desde 1968 e diz respeito à totalidade do comércio de mercadorias entre os 27 Estados-Membros. Todos os anos, a União Aduaneira facilita o comércio de mercadorias no valor de mais de 3,5 biliões de euros, ao passo que a cada segundo, as autoridades aduaneiras da UE lidam com 27 artigos declarados.

2.2.

Em 28 de setembro de 2020, em conformidade com as políticas anunciadas pela presidente da Comissão Europeia, Ursula von der Leyen, no início do seu mandato, a Comissão Europeia publicou um ambicioso plano de ação para melhorar a União Aduaneira, tornando-a mais inteligente, mais simples e mais eficaz do ponto de vista digital até 2025. Tal teria um impacto positivo tanto nas receitas da UE como na segurança e proteção dos cidadãos europeus. Além disso, as empresas beneficiariam de obrigações de comunicação de informações mais simples e rápidas.

2.3.

O CESE já sublinhou que «uma união aduaneira eficiente constitui um elemento essencial do processo de integração europeia para garantir uma livre circulação de mercadorias eficiente, segura e transparente, assegurando a máxima proteção aos consumidores e ao ambiente, melhorando o emprego e lutando eficazmente contra a fraude e a contrafação» (4).

2.4.

Por conseguinte, o CESE congratula-se com o plano de ação muito concreto para os próximos cinco anos, com 30 ações planeadas e calendarizadas ao abrigo de quatro categorias de política estratégica para apoiar as autoridades aduaneiras nacionais: gestão dos riscos, gestão do comércio eletrónico, promoção do cumprimento e autoridades aduaneiras agindo como uma só entidade.

2.5.

O atual sistema aduaneiro tem demonstrado deficiências e ligações fracas, e a grande quantidade de dados partilhados entre as alfândegas em todos os Estados-Membros não é utilizada de forma eficiente. O Parlamento Europeu e o Tribunal de Contas Europeu já manifestaram a sua preocupação relativamente à perda de receitas devido a controlos aduaneiros ineficazes sobre mercadorias importadas.

2.6.

Os direitos aduaneiros representam uma parte importante do orçamento da UE, representando cerca de 14 % do total das receitas. O Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) da Comissão relatou que a fraude aduaneira é generalizada e recomendou a recuperação de mais de 2,7 mil milhões de euros em direitos aduaneiros para o período 2017-2019. Estima-se que o valor das mercadorias de contrafação importadas de países terceiros ascenda a 121 mil milhões de euros por ano, ao passo que as violações de direitos de propriedade intelectual geram mais de 83 mil milhões de euros em vendas e provocam a perda de 15 mil milhões de euros de receitas fiscais.

2.7.

Como nota positiva, quase 100 % das declarações aduaneiras são enviadas por via eletrónica.

3.   Observações na generalidade

3.1.

A União Aduaneira necessita de investimento rápido para uma atualização coordenada tanto do suporte lógico como das capacidades humanas. Embora a modernização tenha começado em 2016 com a introdução do Código Aduaneiro da União (5), o aumento dos fluxos comerciais, o desenvolvimento próspero do setor do comércio eletrónico, a elisão aos direitos aduaneiros e ao IVA, o tráfico ilícito e a subavaliação das mercadorias requerem uma resposta imediata e coordenada. Além disso, as alfândegas são responsáveis por controlar as mercadorias para muitos fins não financeiros. O CESE entende que a força da União Aduaneira é determinada pelo seu elo mais fraco, pelo que sugere que se preste especial atenção aos pontos de entrada e saída mais vulneráveis. Os Estados-Membros devem fazer pleno uso do novo instrumento relativo aos equipamentos de controlo aduaneiro, o qual foi especialmente concebido para ajudar na aquisição, manutenção e substituição de equipamentos de controlo aduaneiro de última geração.

3.2.

A saída do Reino Unido da União Aduaneira já está a gerar uma carga de trabalho mais pesada e desafios particulares para as autoridades aduaneiras. O número de declarações aduaneiras deverá aumentar significativamente, juntamente com a reintrodução dos controlos aduaneiros.

3.3.

É urgentemente necessária uma maior cooperação e interoperabilidade entre as alfândegas e outras autoridades e administrações responsáveis pela de aplicação da lei. O CESE já alertou que «a cooperação entre as diversas autoridades e instituições dos Estados-Membros — policiais, de informação, judiciais, aduaneiras e fiscais — está longe de ser ideal» (6).

3.4.

As alfândegas estão muito envolvidas na luta contra o terrorismo e a criminalidade organizada. Só em 2019, as alfândegas apreenderam 400 toneladas de droga, 3 699 armas de fogo e 3,5 mil milhões de artigos de tabaco e cigarros. 11,5 % de todas as declarações de dinheiro líquido revelaram-se incorretas, equivalendo a cerca de 331 milhões de euros (7).

3.5.

A gestão de dados é de extrema importância para um setor que beneficia de grandes quantidades de declarações, informações sobre produtos, impostos, etc. O domínio da vasta quantidade de dados disponíveis representaria uma melhoria imediata e significativa em relação ao sistema aduaneiro atual e proporcionaria também uma resposta melhor e conclusiva aos desafios crescentes. Além disso, permitiria uma supervisão inteligente das cadeias de abastecimento e o reforço das capacidades de previsão.

3.6.

O CESE lamenta bastante que a Comissão tenha, na última frase da comunicação, convidado APENAS o Parlamento Europeu e o Conselho a apoiar este plano de ação, não incluindo de forma alguma o Comité Económico e Social Europeu. Estamos firmemente convictos de que o envolvimento dos parceiros sociais e das organizações da sociedade civil ajudará a implementar um plano de ação desta envergadura, assegurando ao mesmo tempo uma ampla disseminação dos benefícios proporcionados ao público e às empresas.

4.   Observações na especialidade

4.1.

O CESE acolhe com agrado, desde o início, o roteiro ambicioso e os prazos concretos para a execução das ações. Este é um claro passo em frente e, uma vez implementado e em conjunto com avaliações de impacto regulares, conduzirá à verdadeira modernização das alfândegas em toda a UE.

4.2.

Um plano tão ambicioso requer um financiamento adequado. Ainda que algumas das ações propostas exijam financiamento partilhado e que a UE esteja pronta para desempenhar o seu papel a este respeito, o CESE questiona-se se todos os Estados-Membros estão prontos a adotar o calendário proposto e a avançar com a sua parte do financiamento. Só um financiamento e uma implementação cuidadosamente coordenados assegurariam o êxito da proposta.

4.3.

No entanto, a UE demonstrou ter estruturas frágeis e tem apresentado respostas tardias e descoordenadas a situações críticas, incluindo à pandemia de COVID-19. O apelo do presidente francês, Emmanuel Macron, à reorganização do espaço Schengen e o seu pedido de reavaliação da livre circulação de pessoas na União são tão graves quanto preocupantes.

4.4.

Além disso, o extremamente moroso processo de aprovação do próximo QFP está a comprometer a recuperação adequada da economia da UE e o apoio imediato necessário tanto à população como às empresas. Parece cada vez mais complicado para os líderes da UE-27 chegarem a acordo sobre ações de extrema importância, ao mesmo tempo que a duração e o caráter indeciso das soluções demonstram que o sistema de governação da UE é obsoleto e ineficiente.

4.5.

Apesar de a questão já ter sido debatida e analisada em 2018, a proposta atual não inclui qualquer recurso à tecnologia das cadeias de blocos. O CESE considera que o sistema aduaneiro dispõe precisamente da estrutura adequada para integrar tais desenvolvimentos e recomenda que se explore imediatamente a possibilidade de introduzir a tecnologia das cadeias de blocos no plano de ação proposto.

4.6.

O CESE observa ainda que não existe qualquer tipo de análise sobre a possível utilização da robótica e da inteligência artificial para a atualização das operações aduaneiras. Considera que o progresso tecnológico e as atuais soluções inovadoras proporcionados pela robótica e pela inteligência artificial poderiam ser facilmente implementados num plano de ação com esse nível de complexidade, conduzindo a resultados imediatos e relevantes.

4.7.   Gestão dos riscos

4.7.1.

Desde a introdução das alterações de segurança ao Código Aduaneiro Comunitário em 2005, a UE já tem vindo a realizar atividades de gestão dos riscos com base em duas linhas de defesa: avaliar antecipadamente e controlar antes ou depois da entrada das mercadorias no território aduaneiro. O CESE considera que o maior desafio decorre da aplicação descoordenada dos procedimentos em todos os Estados-Membros e da falta de partilha de informação entre os países. Assegurar um sistema de gestão dos riscos conforme, mais coordenado e integrado reduziria as lacunas entre as autoridades e reforçaria os elos da cadeia mais fracos. Nesse sentido, a nova estratégia de gestão dos riscos anunciada para o segundo trimestre de 2021 é muito promissora.

4.7.2.

A digitalização e o crescimento do comércio eletrónico tornam mais fácil para os consumidores comprar em linha produtos de todo o mundo. No entanto, nem todos os produtos cumprem as elevadas normas europeias de segurança dos produtos e/ou de defesa do consumidor. Este facto surge frequentemente como uma surpresa para os consumidores. O CESE congratula-se com o objetivo de reforçar o processo de gestão dos riscos, a fim de melhor proteger o mercado único e, em particular, os seus cidadãos de produtos não conformes e não seguros.

4.7.3.

A proposta de lançamento de uma iniciativa designada «Capacidade Analítica Conjunta» é decididamente um passo em frente. A partilha de dados com as autoridades responsáveis pela aplicação da legislação antifraude é igualmente bem-vinda. No entanto, o CESE pergunta-se se irá estar disponível o financiamento necessário para a interligação do ICS2 com outros sistemas eletrónicos. A seguinte preocupação imediata diz respeito à gestão de uma rede tão complexa e aos recursos humanos especializados e devidamente formados necessários.

4.7.4.

Além disso, o CESE receia que, caso o novo projeto da agência aduaneira da UE não tenha o apoio dos Estados-Membros, a gestão de um sistema tão complexo e interligado constitua um encargo adicional para os serviços da Comissão.

4.7.5.

A Comissão propôs a implementação da análise de dados antes do carregamento e antes da chegada para todos os produtos e todos os meios de transporte até 2024. No entanto, não é claro que tipo de recursos humanos serão necessários em cada Estado-Membro ou o nível e a duração da formação necessária para esse pessoal. O mesmo se aplica ao processo suplementar da gestão dos riscos previsto para os procedimentos «após a chegada». O CESE já apelou ao desenvolvimento de «quadros de formação comuns com base no quadro de competências para o setor aduaneiro da UE, que visa harmonizar e melhorar os padrões de desempenho dos serviços aduaneiros em toda a UE» (8).

4.8.   Gestão do comércio eletrónico

4.8.1.

O comércio eletrónico trouxe importantes benefícios e oportunidades, tanto para a população como para as empresas. No entanto, traz também desafios significativos em termos de cumprimento fiscal e aduaneiro das mercadorias transacionadas e ainda no que respeita ao elevado número de pedidos de desalfandegamento para controlos numa vasta gama de fins não financeiros, incluindo a proteção, a segurança e a propriedade intelectual. O CESE reconhece o importante papel desempenhado pelas autoridades aduaneiras na prevenção da entrada no mercado único de produtos não conformes e/ou não seguros e conclui que estas autoridades necessitam de ser igualmente dotadas dos recursos adequados para todas as responsabilidades não financeiras.

4.8.2.

Espera-se que a implementação do pacote IVA para o comércio eletrónico (9) a partir de 2021 produza receitas significativas para os orçamentos dos Estados-Membros e gere condições equitativas para o enquadramento empresarial. A criação de uma plataforma de informação fiscal da UE no âmbito da rede antifraude Eurofisc é considerada uma melhoria significativa para proporcionar o acesso à informação por parte das autoridades aduaneiras. O CESE aguarda com expectativa a avaliação da Comissão a este respeito.

4.8.3.

O CESE considera que a melhor forma de regular e gerir o comércio eletrónico é através de uma cooperação reforçada com outros países no âmbito da OCDE e do G20. Já realçou que «as políticas fiscais a aplicar à digitalização da economia e a elaboração de instrumentos e de soluções operacionais devem ser coordenadas a nível internacional» (10).

4.8.4.

O comércio eletrónico é um setor muito importante para as PME. Contudo, o comércio transfronteiriço já se encontra fragmentado devido a várias barreiras existentes e o CESE manifesta preocupação com o facto de a comunicação não fazer qualquer referência à criação de um quadro favorável às PME através deste ambicioso plano de ação. De acordo com o inquérito Eurobarómetro de setembro, apenas 4 % das PME vendem os seus bens a consumidores de outros Estados-Membros (11).

4.8.5.

A proposta de impor obrigações de comunicação de informações aduaneiras às plataformas é um potencial encargo para as empresas legítimas. As plataformas possuem importantes dados suscetíveis de serem utilizados pelas alfândegas, mas seriam necessários investimentos específicos em suportes lógicos capazes de recolher e fornecer esses dados. Há que explorar de imediato a utilização de sistemas robóticos automatizados, uma vez que poderiam ser de valor inestimável para facilitar o processo de obrigação de comunicação de informações. Além disso, o CESE considera que estas empresas devem receber o financiamento necessário caso lhes seja pedido que recolham dados de que de outra forma não necessitariam. A gestão destes dados é de extrema importância no combate à fraude aduaneira e ao IVA, à subavaliação, às declarações de origem falsas, etc. O CESE já preconizou que «se elabore uma norma europeia de recolha dos dados e das informações sobre os utilizadores que as plataformas terão de comunicar» (12).

4.8.6.

Não obstante, o CESE congratula-se por a Comissão estar a levar a cabo uma revisão do papel e das obrigações dos mercados em linha, que deveriam ser mais responsabilizados no âmbito da verificação de que os bens vendidos nas suas plataformas são conformes e seguros.

4.9.   Promoção do cumprimento

4.9.1.

Já existe um regime de concessão de benefícios a operadores de confiança em troca do seu cumprimento dos critérios estabelecidos na legislação aduaneira da UE. O CESE apoia a proposta de acompanhar os acordos preferenciais em vigor com países terceiros; uma análise exaustiva dos sistemas internacionais de cooperação e de assistência administrativa mútua da UE em matéria aduaneira permitiria uma melhor aplicação.

4.9.2.

A proposta de implementação do ambiente de balcão único da UE é um projeto em que todos ganham, pelo que o CESE manifesta o seu pleno apoio. O setor privado beneficiaria da possibilidade de comunicar as informações através de uma única ação, enquanto as diferentes autoridades poderiam selecionar os dados necessários. Este é um claro passo em frente para todas as partes envolvidas e espera-se que gere às empresas poupanças em matéria de administração aduaneira de até 690 milhões de euros durante os primeiros sete anos de implementação.

4.9.3.

No entanto, é bastante difícil compreender como foi possível a análise do Código Aduaneiro da União proposta sugerir que os sistemas eletrónicos estão obsoletos, menos de quatro anos após a adoção da proposta.

4.9.4.

A fragmentação das sanções por incumprimento aplicadas nos Estados-Membros cria distorções competitivas do mercado único, ao mesmo tempo que permite o aparecimento de elos mais fracos dentro do sistema. A criação de uma estrutura sólida e uniforme aumentaria a força da União Aduaneira como um todo. Ainda que excelente em teoria, o CESE interroga-se sobre a forma como a Comissão pretende integrar este aspeto, uma vez que a proposta de 2013 sobre o mesmo assunto foi rejeitada.

4.9.5.

Além disso, é difícil manter o mesmo nível de controlo quando o número de funcionários aduaneiros varia de 7 a 70 por 100 000 habitantes, dependendo do Estado-Membro (13). O CESE recomenda o aditamento de normas mínimas para o controlo e o número de pessoal necessário.

4.9.6.

A crise da COVID-19 trouxe à luz as deficiências do sistema aduaneiro, com vários casos de produtos não conformes e não seguros a chegarem ao território da UE. O CESE considera muito importante adotar o mais rapidamente possível atos de execução relativos ao Regulamento Fiscalização do Mercado (14).

4.9.7.

Além disso, o CESE apoia a proposta de prestar especial atenção à aplicação das regras e procedimentos em matéria de origem preferencial aos 41 acordos de comércio livre da UE. No que respeita aos outros parceiros comerciais, especialmente a China, o crescimento exponencial do comércio eletrónico veio somar-se aos atuais desafios enfrentados pelas alfândegas. Daí a preocupação perfeitamente normal de avaliar e legislar onde for necessário.

4.10.   Alfândegas agindo como uma só entidade

4.10.1.

As análises mostram que a cooperação transfronteiriça pode ser significativamente reforçada. O CESE reconhece que a única forma de avançar é assegurar uma cooperação melhor e mais estreita entre as autoridades aduaneiras dos diferentes Estados-Membros e entre estas e outras autoridades nacionais. A partilha de boas práticas também poderia aumentar a produtividade dos serviços aduaneiros.

4.10.2.

É necessário um investimento significativo para adquirir os equipamentos de controlo aduaneiro necessários à concretização desta cooperação. O CESE observa que na proposta original (15), a Comissão concordou cobrir apenas 80 % do investimento necessário. Os restantes 20 % devem ser suportados pelos Estados-Membros; tendo em conta a situação financeira em que estes países se encontram devido à pandemia de COVID-19, o CESE não espera que todos os 27 Estados-Membros possam investir estes montantes em 2021.

4.10.3.

Por último, a Comissão está corajosamente a apresentar a controversa proposta de preparar até 2023 uma avaliação de impacto sobre a criação de uma agência aduaneira da UE. O CESE tem dúvidas de que os Estados-Membros a aceitem.

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(1)  JO L 269 de 10.10.2013, p. 1.

(2)  JO L 169 de 25.6.2019, p. 1.

(3)  Parecer do Comité Económico e Social Europeu — Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece, no âmbito do Fundo de Gestão Integrada das Fronteiras, o instrumento de apoio financeiro aos equipamentos de controlo aduaneiro (JO C 62 de 15.2.2019, p. 67).

(4)  JO C 367 de 10.10.2018, p. 39.

(5)  JO L 269 de 10.10.2013, p. 1.

(6)  JO C 246 de 28.7.2017, p. 22.

(7)  Segundo relatório bienal sobre o desenvolvimento da União Aduaneira da UE e da sua governação.

(8)  JO C 62 de 15.2.2019, p. 67.

(9)  Modernising VAT for cross-border e-commerce [Modernizar o IVA no comércio transfronteiras].

(10)  JO C 364 de 28.10.2020, p. 62.

(11)  Inquérito Eurobarómetro Flash 486.

(12)  JO C 364 de 28.10.2020, p. 62.

(13)  Inquérito da Union of Finance Personnel in Europe [União do Pessoal das Finanças na Europa].

(14)  JO L 169 de 25.6.2019, p. 1.

(15)  COM(2018) 321 final.