Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a «Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que visa reforçar a segurança dos bilhetes de identidade dos cidadãos da União e dos títulos de residência emitidos aos cidadãos da União e seus familiares que exercem o direito à livre circulação»

[COM(2018) 212 final — 2018/0104 (COD)]

(2018/C 367/15)

Relator-geral:

Jorge PEGADO LIZ

Consulta	Parlamento Europeu, 28.5.2018 Conselho, 18.6.2018
Base jurídica	Artigos 21.o, n.o 2, e 304.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
Competência	Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania
Decisão da Mesa	22.5.2018
Adoção em plenária	11.7.2018
Reunião plenária n.o	536
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	155/8/5

1.   Conclusões e recomendações

1.1.

O CESE aprecia muito positivamente a iniciativa ora em análise, que reputa necessária e urgente, concorda com a sua base jurídica apropriada aos termos limitados da proposta e com a escolha do instrumento legislativo, confirma que a proposta respeita os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade assim como os direitos fundamentais, e apela à urgência na sua adoção.

1.2.

Concorda também com a inclusão obrigatória da imagem facial do titular e de duas impressões digitais em formatos interoperáveis e igualmente com a exigência de separabilidade dos dados biométricos de todos os outros dados eventualmente contidos nesses cartões.

1.3.

O CESE entende no entanto, que a Comissão não justifica cabalmente a sua opção legislativa e não demonstra as razões que a impediram de ter avançado com uma proposta baseada numa mais ampla harmonização legislativa, criando um verdadeiro sistema único de documentos de identificação, com inegáveis vantagens ao nível da segurança da simplicidade e da rapidez dos controles e da uniformidade dos procedimentos com irrecusáveis benefícios para os cidadãos, não se compreendendo a razão pela qual não foram estabelecidos os elementos obrigatórios previstos no anexo do estudo de impacto, à semelhança do que sucede com os títulos de residência para cidadãos da União, nomeadamente, o título do documento, o nome, sexo, nacionalidade, data de nascimento, naturalidade e local de emissão, assinatura e data de caducidade do documento.

1.4.

Considera, aliás, que a proposta fica mesmo aquém das conclusões do REFIT e das consultas dos cidadãos, nas quais ficaram patentes situações claramente impeditivas da livre circulação no espaço europeu, quando mantém o caráter opcional por parte dos Estados-Membros em introduzir bilhetes de identidade nos seus territórios nacionais, bem como em definir o âmbito, as informações mínimas e o tipo de bilhetes de identidade.

1.5.

O CESE gostaria que a Comissão tivesse analisado a possibilidade da criação de um bilhete de identidade europeu que conferisse aos cidadãos europeus o direito ao exercício do voto através deste cartão ainda que para tal tivesse de utilizar outra base jurídica.

1.6.

O CESE teme que os custos de conformidade dos novos cartões sejam transferidos para os cidadãos por valor não apurado, desajustado e não proporcional, na medida em que fica na inteira dependência das administrações dos Estados-Membros.

1.7.

Entende ainda o CESE que outros elementos adicionais que os Estados-Membros associam aos referidos cartões podiam ter sido igualmente tratados e, na medida do conveniente, uniformizados, quer quanto à sua inclusão, quer quanto à sua utilização pelos próprios interessados quer por terceiros.

1.8.

Para o CESE é fundamental que a implementação da presente proposta seja acompanhada e monitorizada pela Comissão Europeia, garantindo o claro reconhecimento dos documentos, objeto da proposta em apreço, não só como elementos de identificação mas enquanto instrumento que habilite o titular a realizar um conjunto de atos em qualquer Estado-Membro, nomeadamente a circulação no espaço Schengen, a aquisição de bens e serviços, em especial, no que concerne aos serviços financeiros e de acesso a serviços públicos e privados.

1.9.

Dada a necessidade e a urgência deste regulamento, o CESE recomenda o encurtamento da generalidade dos prazos previstos para a sua entrada em vigor e do futuro acompanhamento.

1.10.

Insta a Comissão, o Parlamento Europeu e os Estados-Membros a considerarem as propostas que faz na especialidade no que se refere em particular a elementos que considera essenciais, e bem assim para certas regras de utilização dos mesmos títulos por parte de terceiros, que se mostraram essenciais em alguns Estados-Membros.

2.   Breve síntese do teor da proposta e seus fundamentos

2.1.

Na comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu e ao Conselho — Décimo quarto relatório sobre os progressos alcançados rumo a uma União da Segurança genuína e eficaz (1), entre outras reflexões sobre a evolução no que respeita a dois pilares principais da defesa europeia: a luta contra o terrorismo, a criminalidade organizada e os meios que os apoiam; e o reforço das nossas defesas e da nossa resiliência face a essas ameaças, a Comissão, entre outras medidas (2), refere uma proposta legislativa destinada a aumentar a segurança dos bilhetes de identidade nacionais e dos títulos de residência que «dificultará aos terroristas e outros criminosos a utilização indevida ou a falsificação desses documentos para fins de entrada ou deslocação no interior da UE».

2.2.

Nessa comunicação refere designadamente que, tal como demonstrado pelas estatísticas sobre documentos falsos da Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira, «os bilhetes de identidade nacionais com dispositivos de segurança vulneráveis são os documentos de viagem mais frequentemente utilizados de forma fraudulenta na UE». No âmbito da resposta europeia à falsificação de documentos de viagem, apresentada no Plano de Ação de dezembro de 2016, a Comissão adotou, juntamente com o relatório intercalar, uma proposta de regulamento com o objetivo de reforçar a segurança dos bilhetes de identidade emitidos para os cidadãos da União e dos títulos de residência emitidos para os cidadãos da União e seus familiares. «O reforço dos elementos de segurança dos bilhetes de identidade e dos títulos de residência tornará mais difícil para os criminosos utilizarem de modo abusivo ou falsificarem estes documentos para se deslocarem no interior da UE ou atravessarem as suas fronteiras externas. Documentos de identificação mais seguros contribuirão para reforçar a gestão das fronteiras externas da UE (incluindo no que diz respeito ao problema que coloca o regresso dos combatentes terroristas estrangeiros e seus familiares), ao mesmo tempo que documentos mais seguros e fiáveis facilitarão o exercício do direito à livre circulação por parte dos cidadãos da UE.»— lê-se na proposta.

2.3.

A proposta da Comissão, assente numa avaliação de impacto e numa consulta pública, estabelece normas de segurança mínimas para os bilhetes de identidade nacionais, incluindo, em particular, uma fotografia biométrica e impressões digitais a armazenar num microcircuito no bilhete de identidade. A proposta também prevê as informações mínimas a facultar nos títulos de residência emitidos para os cidadãos da UE em viagem, bem como a plena harmonização dos cartões de residência dos familiares provenientes de países terceiros. A Comissão convida os colegisladores a analisarem sem demora a proposta legislativa a fim de se chegar rapidamente a acordo.

2.4.

É neste quadro abrangente que há que avaliar e apreciar a proposta de regulamento em apreço, de cujos objetivos se destacam: a) melhorar e reforçar a gestão das fronteiras externas, b) combater o terrorismo e o crime organizado e construir uma genuína União da Segurança, c) facilitar a mobilidade dos cidadãos da UE no exercício do seu direito de livre circulação e comprovar a sua identidade junto de entidades públicas e privadas, quando exercem o direito de residência noutro país da UE, d) reforçar a resposta europeia à fraude de documentos de viagem e diminuir o risco de falsificação e fraude documental, e) prevenir abusos e ameaças à segurança interna decorrentes de falhas em matéria de segurança documental, f) evitar as deslocações a países terceiros para participar em atividades terroristas e regresso impune à UE.

2.5.

Para consecução destes objetivos a Comissão avançou com a proposta de regulamento sub judice, que considera o instrumento jurídico adequado com base no artigo 21.o, n.o 2, do TFUE, e que entende respeitar o princípio da subsidiariedade e conter-se nos limites do princípio da proporcionalidade.

2.6.

De entre as 3 opções avaliadas — manter o statu quo, afrontar uma harmonização ampla ou adotar um sistema de definição de normas mínimas de segurança para os bilhetes de identidade e requisitos mínimos comuns para os títulos de residência emitidos aos cidadãos da UE e, no caso dos títulos de residência dos familiares de cidadãos da UE de países terceiros, a utilização do modelo uniforme comum das autorizações de residência de nacionais de países terceiros — foi esta última a opção escolhida, sendo considerada respeitadora dos direitos fundamentais, em especial da proteção de dados e da reserva da vida privada.

2.7.

A proposta em análise será ainda acompanhada de medidas não vinculativas (como ações de sensibilização e formação) destinadas a assegurar a sua aplicação harmoniosa, adaptada à situação e necessidades específicas de cada Estado-Membro de que se destacam: a) um programa de acompanhamento das realizações, resultados e impactos do presente regulamento, b) a comunicação pelos Estados-Membros à Comissão, um ano após o início da aplicação e, subsequentemente, todos os anos, das informações consideradas essenciais para um acompanhamento eficaz do funcionamento do presente regulamento, c) a avaliação pela Comissão da eficácia, eficiência, pertinência, coerência e mais-valia europeia do quadro jurídico agora aprovado, mas apenas seis anos após a data de aplicação, para assegurar que existam dados suficientes e consultas das partes interessadas para recolher opiniões sobre os efeitos das alterações legislativas e das medidas não vinculativas aplicadas.

3.   Observações na generalidade

3.1.

O CESE aprecia muito positivamente a iniciativa em análise, cuja necessidade já manifestou noutros pareceres, concorda com a sua base jurídica adequada aos termos limitados da proposta e com a escolha do instrumento legislativo, confirma que a proposta respeita os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade e é respeitadora dos direitos fundamentais, e apela igualmente à urgência na sua adoção.

3.2.

Concorda também com a inclusão obrigatória da imagem facial do titular e de duas impressões digitais em formatos interoperáveis, bem como com as isenções previstas, e igualmente com a exigência de separabilidade dos dados biométricos de todos os outros dados eventualmente contidos nesses cartões por decisão dos Estados-Membros.

3.3.

Com efeito, o CESE relembra as conclusões do REFIT e as consultas dos cidadãos, nas quais ficaram patentes situações claramente impeditivas da livre circulação no espaço europeu, designadamente em razão de bilhetes de identidade que não são reconhecidos pelas autoridades como documentos válidos para viajar, diferentes períodos de validade que dificultam o seu reconhecimento por parte dos Estados-Membros e dificuldades no acesso a bens e serviços por parte dos cidadãos.

3.4.

Considera, no entanto, que a proposta fica aquém destas mesmas conclusões quando mantém o caráter opcional por parte dos Estados-Membros em introduzir bilhetes de identidade nos seus territórios nacionais, bem como em definir o âmbito, as informações mínimas e o tipo de bilhetes de identidade.

3.5.

O CESE recorda que os bilhetes de identidade são, normalmente, emitidos como prova principal de identidade do titular, permitindo aos cidadãos o acesso a serviços financeiros — designadamente a abertura de uma conta — benefícios sociais, cuidados de saúde, educação e o exercício de direitos legais e políticos.

3.6.

Aliás, e à semelhança do estudo do Parlamento Europeu, The Legal and Political Context for setting a European Identity Document [O quadro jurídico e político para a criação de um documento de identidade europeu], o CESE gostaria que a Comissão Europeia tivesse também analisado a possibilidade da criação de um bilhete de identidade europeu que conferisse aos cidadãos europeus o direito ao exercício do voto exclusivamente através deste cartão ainda que para tal tivesse de usar outra base jurídica.

3.7.

O CESE teme aliás que os custos de conformidade dos novos cartões sejam transferidos para os cidadãos por valor não apurado, na medida em que fica na inteira dependência das administrações dos Estados-Membros. Neste sentido, o CESE considera necessário que os custos do impacto da presente proposta sejam avaliados previamente por forma a serem ajustados e proporcionais.

3.8.

O CESE não pode deixar de salientar que, de acordo com o estudo de impacto da proposta sub judice, muitos dos Estados-Membros que emitem bilhetes de identidade ainda não permitem a obtenção de dados biométricos (Itália, França, Roménia, Croácia, República Checa, Finlândia, Malta, Eslováquia e Eslovénia), pelo que importa concretizar e acautelar o impacto financeiro e tecnológico que estas medidas terão para os cidadãos e as respetivas administrações públicas.

3.9.

O CESE salienta ainda a necessidade de que a presente proposta clarifique a legitimidade do bilhete de identidade enquanto instrumento que habilite o titular a realizar um conjunto de atos em qualquer Estado-Membro, nomeadamente, a circulação no espaço Schengen, a aquisição de bens e serviços, em especial, no que concerne aos serviços financeiros.

3.10.

Por outro lado, também não pode deixar de evidenciar os problemas que se têm verificado no que concerne aos documentos de residência, nomeadamente, a multiplicidade de documentos, e a recusa de entrada nos Estados-Membros, bem como no acesso a bens e a serviços fundamentais, temendo que a presente proposta não seja suficiente para resolver estas situações.

3.11.

Sem embargo, salienta a necessidade de que seja cumprido o princípio da minimização do tratamento dos dados, garantindo que as finalidades da recolha dos dados biométricos sejam claras, transparentes e com finalidades lícitas, delimitadas e transparentes.

3.12.

O CESE entende que a Comissão Europeia não justifica cabalmente a sua opção legislativa e não demonstra as razões que a impediram de ter avançado com uma proposta baseada numa mais ampla harmonização legislativa, criando um verdadeiro sistema único de documentos de identificação, com inegáveis vantagens ao nível da segurança da simplicidade e da rapidez dos controles e da uniformidade dos procedimentos com irrecusáveis benefícios para os cidadãos, nem que, ao menos, a tenha indicado como meta desejável a médio prazo. Aliás esta opção, como é referido expressamente no documento de trabalho dos Serviços da Comissão [SWD(2018) 111 final (3)], foi a preferida por «Uma maioria dos cidadãos da UE consultados que apoia a harmonização mais alargada dos bilhetes de identidade nacionais (ID 2) e é a favor de títulos de residência globalmente uniformizados (RES 3)».

3.13.

Na verdade, não se compreende a razão pela qual, à semelhança do que sucede com os títulos de residência para cidadãos da União, não foram estabelecidos os elementos obrigatórios previstos no anexo do estudo de impacto da proposta em análise, nomeadamente, o título do documento, o nome, sexo, nacionalidade, data de nascimento, naturalidade e local de emissão, assinatura e data de caducidade do documento.

3.14.

O CESE salienta a necessidade do reforço da política de controlo de situações de fraude, com especial atenção para os transportes, nomeadamente, o aéreo, terrestre e marítimo, e de que os serviços de fronteiras sejam dotados de competências humanas, logísticas e técnicas de modo a garantir, não só o reconhecimento dos documentos de todos os Estados-Membros, mas também o reforço da sua fiscalização.

3.15.

Neste sentido, é fundamental que a implementação da presente proposta seja acompanhada e monitorizada pela Comissão Europeia, garantindo o claro reconhecimento dos documentos, objeto da proposta em apreço, enquanto documentos de viagem e de acesso a serviços públicos e privados.

3.16.

Entende ainda o CESE que outros elementos adicionais que os Estados-Membros associam aos referidos cartões podiam, se necessário, ter sido igualmente tratados e, na medida do conveniente, uniformizados, quer quanto à sua inclusão, quer quanto à sua utilização pelos próprios interessados quer por terceiros.

4.   Observações na especialidade

4.1.

Artigo 1.o — Atenta a abrangência da proposta em análise, o CESE entende que o seu objeto deveria referir-se aos requisitos mínimos de informação. O CESE salienta a necessidade de que se estabeleça claramente que o regulamento em apreço observa o princípio da legalidade e, bem assim, os princípios da autenticidade, veracidade, univocidade e segurança dos dados identificadores dos cidadãos.

4.2.

Artigo 2.o — Para além do âmbito de aplicação e, sem prejuízo da Diretiva 2004/38/CE, o CESE chama a atenção para a necessidade de que a proposta defina «bilhete de identidade de cidadão nacional», de forma a garantir que se trata de um documento harmonizado em todos os Estados-Membros.

4.3.

Artigo 3.o, n.o 2 — O CESE questiona a exigência da inclusão de uma «segunda língua oficial», desde que não seja adequada e apropriada para facilitar o seu reconhecimento em termos transfronteiriços.

4.4.

Artigo 3.o, n.o 10 — O CESE entende que os períodos de validade destes documentos deveriam ser fixados uniformemente no regulamento, em função de níveis etários uniformes.

4.5.

Artigo 5.o — O período para supressão dos cartões deveria ser de 3 em vez de 5 anos.

4.6.

Artigo 6.o

4.6.1.

Os títulos de residência deverão conter ainda os seguintes elementos: — filiação — nacionalidade — naturalidade — sexo — altura — cor dos olhos — assinatura.

4.6.2.

No que diz respeito ao nome e apelido do titular, de forma a garantir a individualização dos cidadãos, o nome a apresentar deverá ser completo, de harmonia com o que conste do assento de nascimento, e respeitar a ortografia oficial.

4.7.

Artigo 8.o, n.o 2 — O período de supressão dos cartões deveria ser de 3 em vez de 5 anos.

4.8.

Artigo 10.o — Sem prejuízo da aplicação do Regulamento (UE) 2016/679, o CESE entende que a presente proposta deveria incluir regras específicas sobre a finalidade da base de dados, o modo de recolha e atualização, a comunicação, consulta e acesso aos dados, bem como a conservação dos dados pessoais.

4.9.

Artigo 12.o, n.o 1 — O prazo para apresentação do relatório de aplicação deveria ser de 3 em vez de 4 anos, aliás como referido no considerando 21.

4.10.

Artigo 12.o, n.o 2 — O prazo para o relatório de avaliação deveria ser de 5 e não 6 anos.

4.11.

O CESE entende que é aconselhável que o regulamento fixe o prazo para que seja requerido o cartão de identificação após o nascimento (por exemplo 30 dias).

4.12.

Deverá ainda o regulamento determinar que a retenção ou conservação de bilhetes de identidade válidos, quando da sua conferência por qualquer entidade pública ou privada, no momento da exibição do cartão, deve ser limitada ao mínimo necessário para fins de salvaguarda da segurança e defesa dos Estados-Membros. Deverá ser igualmente interdita a reprodução do cartão por fotocópia ou qualquer outro meio, sem consentimento expresso do titular, salvo decisão de autoridade judiciária, por razões óbvias de segurança, de prevenção de fraude ou uso indevido e por motivos de proteção de dados e de reserva da vida privada.

4.13.

Mais deverá prever expressamente o apagamento imediato dos dados em caso de extravio, furto, roubo ou substituição dos bilhetes, para evitar a utilização fraudulenta de títulos oficiais.

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(1)  COM(2018) 211 final de 17.4.2018.

(2)  De que se destacam os novos instrumentos para a recolha de provas eletrónicas nos processos penais; facilitar a utilização de informações financeiras para efeitos de prevenção, deteção, investigação ou repressão de infrações penais graves; reforçar as normas contra os precursores de explosivos utilizados para o fabrico de explosivos artesanais; melhorar os controlos sobre a importação e a exportação de armas de fogo para impedir o tráfico de armas de fogo ilegais; luta contra os conteúdos terroristas em linha, a interoperabilidade dos sistemas de informação e a melhoria do intercâmbio de informações; proteção contra os riscos químicos, biológicos, radiológicos e nucleares e proteção dos espaços públicos; luta contra a cibercriminalidade e o reforço da cibersegurança.

(3)  Resumo da avaliação de impacto que acompanha a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que visa reforçar a segurança dos bilhetes de identidade dos cidadãos da União e dos títulos de residência emitidos aos cidadãos da União e seus familiares que exercem o direito à livre circulação.