2.2.2017   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 34/8

Relator:

José Antonio MORENO DÍAZ

Correlator:

Ákos TOPOLÁNSZKY

1.1.

A União Europeia não é apenas um mercado comum, é também uma união de valores comuns, conforme disposto no artigo 2.o do Tratado. Além disso, reconhece os direitos, as liberdades e os princípios consignados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Estes valores em que a União Europeia assenta são a base da integração e fazem parte da identidade europeia. Além de serem critérios para a adesão, têm de ser posteriormente respeitados na prática pelos Estados-Membros. É, portanto, essencial que os procedimentos previstos no Tratado sejam aplicados quando estes valores são ameaçados. O CESE acredita que as instituições europeias deveriam adotar uma abordagem proativa e preventiva nas suas atividades políticas, de forma a antever e evitar problemas.

1.2.

Tal como muitas organizações europeias da sociedade civil, o CESE está alarmado com a degradação dos direitos humanos, a deriva populista e autoritária que se está a alastrar e o risco que isto representa para a qualidade da democracia e para a proteção dos direitos fundamentais, que são garantidos pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem e pelo Tribunal de Justiça da União Europeia, e que constituem princípios gerais do direito da UE (1).

1.3.

Os valores atrás referidos estão a ser ameaçados em toda a Europa. Muitas organizações da sociedade civil condenam esta situação em vários Estados-Membros e esperam que o CESE aprove novas iniciativas para que as instituições da UE atuem de forma decisiva. Não é só a União Europeia que está em perigo, mas também a confiança dos cidadãos nas instituições democráticas nacionais e europeias. O CESE considera que o risco é gravíssimo e de natureza sistémica.

1.4.

O conteúdo específico dos princípios e normas que decorrem do Estado de direito pode variar a nível nacional, dependendo do sistema constitucional de cada Estado-Membro. No entanto, estes princípios e valores da UE são estabelecidos pela jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia e do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, bem como por documentos redigidos pelo Conselho da Europa, sobretudo a Comissão de Veneza. Entre estes princípios conta-se a legalidade, que implica um processo legislativo transparente, responsável, democrático e pluralista, a proibição de arbitrariedade pelos poderes executivos, a independência e imparcialidade dos tribunais, a fiscalização jurisdicional efetiva, incluindo o respeito dos direitos fundamentais, a igualdade perante a lei e a proteção dos direitos humanos, incluindo os das pessoas pertencentes a minorias.

1.5.

Tanto o Tribunal de Justiça da União Europeia como o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem confirmaram que estes princípios não são requisitos puramente formais e processuais, mas sim meios de garantir o cumprimento e o respeito da democracia e dos direitos humanos. O Estado de direito é um princípio constitucional com componentes processuais e materiais.

1.6.

O respeito pelo Estado de direito está intrinsecamente ligado ao respeito pela democracia e pelos direitos fundamentais: não pode haver democracia nem proteção dos direitos fundamentais sem respeito pelo Estado de direito e vice-versa. Os direitos fundamentais só são eficazes se forem passíveis de serem invocados perante os tribunais. A democracia é protegida pelo papel fundamental do poder judicial, nomeadamente dos tribunais constitucionais. Importa acrescentar que se trata dos direitos das pessoas, não dos Estados-Membros ou dos governos. Deve, pois, ser dada prioridade urgente à defesa dos mesmos.

1.7.

À luz do trabalho realizado pela Comissão dos Assuntos Constitucionais do Parlamento Europeu e tendo em conta os relatórios da Comissão e a Resolução do Parlamento Europeu, de 27 de fevereiro de 2014, sobre a situação dos direitos fundamentais na União Europeia, o CESE considera necessário alterar — oportunamente — o artigo 51.o  (2) da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia de forma a alargar o seu âmbito e assegurar que todas as disposições da Carta são aplicáveis nos Estados-Membros (3).

1.8.

É mantido um diálogo regular entre o Tribunal de Justiça da União Europeia e o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, o qual poderá ser reforçado caso a UE adira à Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (CEDH). O CESE propõe à Comissão que apresente, no primeiro semestre de 2017, uma proposta para a adesão da UE à referida convenção, tal como especificado no artigo 6.o, n.o 2, do Tratado.

1.9.

As obrigações impostas aos países candidatos ao abrigo dos critérios de Copenhaga têm de continuar a aplicar-se nos Estados-Membros após a adesão à UE, por força do artigo 2.o do Tratado e, como tal, o CESE acredita que todos os Estados-Membros devem ser avaliados regularmente para verificar a sua conformidade permanente com os valores fundamentais da União Europeia e para evitar a quebra da confiança mútua.

1.10.

O CESE acredita que as instituições da UE têm de reforçar os procedimentos e mecanismos de proteção e defesa da democracia, do Estado de direito e dos direitos fundamentais em todos os Estados-Membros. Nos últimos anos, em especial desde 2014, temos constatado, com preocupação, que a Comissão, apesar de ter lançado procedimentos de infração em alguns casos, não tem cumprido eficazmente a sua função de guardiã dos Tratados, revelando-se incapaz de dar uma resposta adequada às violações dos princípios e valores europeus que tiveram lugar em vários Estados-Membros.

1.11.

O CESE insta a Comissão a intervir ativamente no domínio da proteção e defesa dos valores e princípios da UE, consagrados no artigo 2.o do TUE, em todos os Estados-Membros, e a aplicar plenamente o atual quadro de 2014.

1.12.

O CESE propõe a adoção de uma abordagem comum pelas três principais instituições da UE (Comissão, Conselho e Parlamento Europeu). O diálogo e a cooperação entre as instituições são essenciais para esta questão fundamental. O CESE recomenda ao Conselho que apoie o atual quadro da Comissão, aprovando uma decisão do Conselho que reforce o quadro e apoie o fortalecimento do Estado de direito.

1.13.

As organizações da sociedade civil desempenham um papel fundamental na promoção dos valores democráticos, no correto funcionamento do Estado de direito e na proteção dos direitos fundamentais. Dada a diminuição progressiva do espaço democrático e as restrições que as ONG enfrentam nos Estados-Membros, é admirável o papel positivo desempenhado pelas ONG no terreno. O Comité está a trabalhar muito ativamente com os parceiros sociais e as ONG na proteção dos direitos fundamentais e dos direitos das minorias, dos refugiados e dos imigrantes.

1.14.

Enquanto órgão que representa a sociedade civil organizada europeia, o CESE deseja encetar um diálogo com o Conselho, a Comissão e o Parlamento, de modo a melhorar a governação e a reforçar a coordenação política entre as instituições da UE e os Estados-Membros, bem como a estabelecer um sistema de alerta precoce.

1.15.

O CESE considera vital criar um mecanismo europeu juridicamente vinculativo, um quadro em que participem ativamente a Comissão, o Parlamento e o Conselho e no qual o CESE desempenhe um papel importante de representação da sociedade civil. Este mecanismo complementará o quadro da Comissão e o diálogo intergovernamental lançado pelo Conselho. Poderia chamar-se «novo mecanismo de Copenhaga» (4) e estaria sujeito a um controlo democrático e judicial (5).

Esse mecanismo deverá, entre outras coisas, examinar aspetos como a legalidade, a hierarquia das normas, a segurança jurídica, a igualdade, a não discriminação, o livre acesso à justiça e o direito a um julgamento equitativo, a prevenção do abuso do direito e da arbitrariedade pelos poderes públicos, a separação de poderes, o respeito e a defesa do pluralismo político, das minorias e da diversidade sexual, etc., o respeito pela liberdade de expressão e de imprensa, com vista a identificar as lacunas existentes e apelar a que sejam corrigidas.

1.16.

O Comité gostaria que o projeto de relatório em debate na Comissão LIBE do Parlamento Europeu seja aprovado e que seja alcançado um acordo interinstitucional sobre a aplicação do Pacto Europeu sobre a democracia, o Estado de direito e os direitos fundamentais. De um modo geral, o CESE apoia esta proposta, já que nela está contida a base da implementação de um acordo interinstitucional juridicamente vinculativo e que reforça a governação europeia e a coordenação política entre as instituições da UE e os Estados-Membros. O CESE deve ser incluído neste pacto, de modo a permitir um debate da sociedade civil no CESE, devendo também ter um papel no semestre da democracia, do Estado de direito e dos direitos fundamentais (DED) proposto.

1.17.

O mecanismo deve ter como base indicadores baseados em dados quantitativos e qualitativos:

1.18.

O Comité salienta a importância dos títulos I, II, III e IV da Carta para a elaboração de indicadores, considerando que os direitos económicos, sociais e culturais fundamentais são «indissociáveis» dos direitos civis e políticos.

1.19.

É importante que tanto os Estados-Membros como as instituições, órgãos e agências da UE respeitem os direitos fundamentais, incluindo os direitos sociais, especialmente em tempos de crise. O mesmo se deve aplicar às relações e acordos com países terceiros, não apenas em termos de conformidade com estes direitos, mas também de garantia da sua aplicação efetiva.

1.20.

O mecanismo requer o lançamento de um sistema de controlo e avaliação que utilize procedimentos transparentes. Deve ser atribuída à Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia (FRA) competência explícita para apoiar este mecanismo. O CESE apoia a proposta do Parlamento de criar um grupo de peritos independentes (6), presidido pelo Comité Científico da FRA.

1.21.

O Comité propõe integrar este grupo e que os peritos nomeados pelos respetivos governos sejam os provedores de justiça de cada Estado-Membro.

1.22.

Com base nos indicadores e utilizando procedimentos transparentes, o grupo de peritos irá rever e avaliar a situação de cada Estado-Membro. Neste contexto, o CESE pode contribuir através da organização de missões aos Estados-Membros com o fim de analisar a situação em colaboração com a sociedade civil local e elaborar relatórios.

1.23.

O CESE apoia a implementação do semestre DED. Com base nos relatórios dos peritos, todos os anos a Comissão elaborará relatórios específicos por país contendo recomendações; o Parlamento organizará um debate interparlamentar e elaborará uma resolução; o Conselho organizará o diálogo anual e aprovará as conclusões. O mecanismo deve funcionar no contexto de um novo processo político anual com o objetivo de assegurar uma abordagem comum e coerente na UE.

1.24.

O Comité gostaria de contribuir para a elaboração do acordo interinstitucional e pondera criar um grupo permanente que organize audições com a sociedade civil e elabore pareceres e relatórios a este respeito.

1.25.

Durante o semestre DED, em cooperação com as organizações da sociedade civil, poderá organizar um fórum anual para rever a situação da democracia, do Estado de direito e dos direitos fundamentais, e elaborar propostas e recomendações que serão enviadas à Comissão, ao Conselho e ao Parlamento. O Comité poderá também colaborar com outras instituições na elaboração de avaliações de impacto.

2.1.

Nos últimos anos, tem-se verificado uma falta de mecanismos adequados à proteção dos valores consagrados no artigo 2.o do Tratado da União Europeia (TUE), segundo o qual a «União funda-se nos valores do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de direito e do respeito pelos direitos do Homem, incluindo os direitos das pessoas pertencentes a minorias. Estes valores são comuns aos Estados-Membros, numa sociedade caracterizada pelo pluralismo, a não discriminação, a tolerância, a justiça, a solidariedade e a igualdade entre homens e mulheres».

2.2.

A União funda-se nestes valores, que incluem o respeito pela democracia e pelo Estado de direito e a proteção dos direitos humanos. A UE tem a oportunidade de verificar a conformidade com estes valores no período que precede a adesão de um Estado à União Europeia através dos chamados «critérios de Copenhaga», ou «critérios de adesão» (7). A adesão à UE implica que o país candidato assegure a estabilidade das instituições que garantem a democracia, o Estado de direito, os direitos do Homem e o respeito e a proteção das minorias.

2.3.

No entanto, não existe nenhum mecanismo semelhante que se aplique após a adesão dos Estados-Membros à União. A falta de um mecanismo que controle a democracia, o Estado de direito e os direitos fundamentais foi referida como «o dilema de Copenhaga».

2.4.

O correto funcionamento da UE baseia-se na «confiança mútua» entre as instituições europeias e os Estados-Membros e entre os próprios Estados-Membros; é necessário confiar em que as leis e decisões políticas aprovadas respeitam os mesmos princípios quanto ao Estado de direito, à democracia e aos direitos fundamentais. Tal cria condições equitativas entre os Estados-Membros relativamente à livre circulação de pessoas, bens, serviços e capitais. Além disso, possibilita a cooperação dos governos em questões de justiça e assuntos internos, nomeadamente o direito penal, o asilo e a imigração.

2.5.

A União Europeia foi criada para garantir a paz e a prosperidade em todos os seus Estados-Membros e melhorar o bem-estar dos seus cidadãos; depende não só da existência do comércio livre, mas também da proteção dos valores fundamentais da UE. Estes valores fundamentais garantem aos cidadãos da UE a possibilidade de viverem sem opressão nem intolerância, com governos democraticamente eleitos e responsáveis que atuam de acordo com o Estado de direito.

2.6.

Nos últimos anos, decisões políticas e legislativas tomadas em vários Estados-Membros deram origem a debates e diferendos com as instituições europeias e com outros Estados-Membros, tendo-se quebrado a «confiança mútua». Em muitos casos, não foi demonstrado o devido respeito pelas regras da democracia, pelo Estado de direito e pelos direitos fundamentais, não tendo a União Europeia sido capaz de dar uma resposta adequada.

2.7.

O CESE verifica com muita apreensão que em vários Estados-Membros são aprovadas leis e implementadas políticas que indicam uma degradação significativa da qualidade da democracia: violação dos direitos humanos, sobretudo das minorias, falta de independência do poder judicial e dos tribunais constitucionais, restrições à separação de poderes, limitações da liberdade de imprensa, de opinião, de reunião, de associação e de informação, de consulta e negociação coletiva e limitações de outros direitos fundamentais civis e sociais. Em diversas ocasiões, a União Europeia teve de lidar com crises em alguns Estados-Membros, resultantes de problemas específicos relacionados com o Estado de direito, e a Comissão Europeia lidou com estes acontecimentos através de pressão política e do lançamento de procedimentos de infração.

2.8.

Até ao presente não foram aplicados os mecanismos sancionatórios e de prevenção previstos no artigo 7.o do TUE, o único artigo dos Tratados que aborda a violação da democracia, do Estado de direito e dos direitos fundamentais em domínios fora da competência legislativa da UE. Há duas abordagens possíveis: a preventiva e a sancionatória. No entanto, na prática, estas abordagens nunca foram usadas, devido ao impacto político e aos requisitos rigorosos que regem a sua aplicação: apenas no caso de existir um «risco manifesto» de uma «violação grave e persistente».

2.9.

A Comissão e o Parlamento podem intervir na fase preventiva. Na segunda fase, o Conselho pode sancionar o Estado-Membro suspendendo determinados direitos, nomeadamente o direito ao voto dos seus representantes no Conselho.

2.10.

No entanto, o Conselho goza de uma ampla margem discricionária na aplicação de sanções, já que não tem critérios específicos e transparentes para a ativação do procedimento, para os indicadores que utilizará nem para o procedimento de avaliação. O Parlamento Europeu, a Comissão Europeia e o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) têm um mandato muito limitado nestas situações (8); não existem, também, quaisquer disposições que prevejam a consulta do CESE.

3.1.

Em março de 2014, a Comissão Europeia aprovou uma comunicação sobre Um novo quadro da UE para reforçar o Estado de direito (COM(2014) 158). O quadro será ativado nos casos em que os Estados-Membros tomem medidas ou tolerem situações que sejam sistemáticas e que possam afetar de forma negativa a integridade, a estabilidade ou o bom funcionamento das instituições e dos mecanismos de salvaguarda estabelecidos a nível nacional para assegurar o Estado de direito. Tal inclui questões relacionadas com as respetivas estruturas constitucionais, a separação de poderes, a independência ou imparcialidade do poder judicial ou o seu sistema de controlo judicial, incluindo a justiça constitucional.

3.2.

O quadro da Comissão tem como objetivo responder às ameaças ao Estado de direito nos Estados-Membros antes que sejam cumpridas as condições para a ativação dos mecanismos dispostos no artigo 7.o do TUE. É da responsabilidade da Comissão e foi concebido para colmatar lacunas. Não é uma alternativa aos mecanismos enunciados no artigo 7.o, mas sim um mecanismo que os precede e complementa. Nos casos em que seja provada de forma inequívoca a existência de uma ameaça sistémica ao Estado de direito num Estado-Membro, este quadro facilitará um diálogo estruturado entre a Comissão Europeia e o Estado-Membro. O processo de troca consistirá em três fases principais: um parecer da Comissão, uma recomendação da Comissão e o seguimento da recomendação. A Comissão pode consultar peritos ao efetuar a sua avaliação (9).

3.3.

O Comité congratula-se com a aprovação, pela Comissão Europeia, do quadro para reforçar o Estado de direito. Este quadro apresenta, no entanto, determinadas limitações.

3.3.1.

A avaliação não prevê análises periódicas comparativas aos problemas e disputas originados nos Estados-Membros relativamente à democracia, ao Estado de direito e aos direitos fundamentais. Por definição, o quadro só poderá ser ativado quando o problema se tornar «sistémico», o que é um limiar elevado. Considera-se que há uma ameaça «sistémica» quando o poder judicial já não consegue garantir que os governos atuam respeitando os limites da lei, o que já representa uma situação algo avançada.

3.3.2.

A forma como a Comissão analisa as informações tem de ser transparente, com indicadores específicos ou procedimentos objetivos, devendo igualmente definir protocolos para as consultas à sociedade civil e ao CESE.

3.3.3.

O quadro não contempla nenhum papel específico para o Parlamento Europeu, embora o Parlamento esteja a lançar as suas próprias iniciativas políticas neste domínio.

3.3.4.

Também não prevê qualquer modelo para uma cooperação interinstitucional mais estreita.

3.4.

O CESE manifesta a sua preocupação quanto à falta de seguimento, pelo Conselho, do quadro para reforçar o Estado de direito.

3.4.1.

Na sua reunião de 16 de dezembro de 2014, o Conselho dos Assuntos Gerais aprovou conclusões relativas à responsabilidade do Conselho em assegurar o respeito pelo Estado de direito. O Conselho comprometeu-se a organizar um diálogo anual entre os Estados-Membros, que terá lugar no Conselho dos Assuntos Gerais e será preparado pelo Coreper. A Presidência luxemburguesa lançou o diálogo em novembro de 2015, tendo ele como objetivo cobrir vários temas específicos que não foram divulgados: foi pedido aos governos que falassem sobre qualquer aspeto do Estado de direito que lhes interessasse e dessem um exemplo de um aspeto no qual se saíssem bem e um exemplo de um desafio. Como resultado, surgiram diversos monólogos, em vez de um diálogo. Os Estados-Membros não interagiram uns com os outros oferecendo apoio e ajuda ou formulando críticas, não foram emitidas nem recebidas recomendações e não houve qualquer compromisso no sentido de tomar medidas de acompanhamento para superar os desafios identificados. No final de 2016, durante a Presidência eslovaca, o Conselho levará a cabo uma avaliação desta experiência.

3.4.2.

As conclusões do Conselho não tiveram em conta o quadro relativo ao Estado de direito da Comissão nem fizeram qualquer referência ao mesmo, além de que não proporcionam uma perspetiva clara do papel específico que a Comissão, o Parlamento e o CESE desempenharão neste diálogo.

3.5.

A Comissão Juncker identificou o Estado de direito como uma das suas prioridades e nomeou Frans Timmermans vice-presidente responsável pelo Estado de direito e os direitos fundamentais. Desconhece-se, no entanto, se a Comissão estabelecerá critérios e indicadores para aplicar o quadro relativo ao Estado de direito.

3.6.

A Comissão ativou, pela primeira vez, este quadro ao avançar com um procedimento contra a Polónia por infração da legislação da UE, tendo em conta uma avaliação substancial da situação efetuada pela Comissão de Veneza, um organismo do Conselho da Europa (10).

3.7.

A Comissão LIBE do Parlamento Europeu está atualmente a debater um projeto de relatório de iniciativa (11) com recomendações à Comissão referentes à criação de um mecanismo da UE para a democracia, o Estado de direito e os direitos fundamentais (2015/2254 (INL) — relatora: Sophia in ‘t Veld) que, entre outros assuntos, «convida a Comissão a submeter, até finais de 2016, uma proposta para a celebração de um pacto europeu sobre a democracia, Estado de direito e direitos fundamentais (DED), com base no artigo 295.o do TFUE, sob a forma de um acordo interinstitucional que preveja medidas que facilitem a cooperação entre as instituições da União e os seus Estados-Membros, no âmbito do artigo 7.o do TUE, integrando, alinhando e complementando os mecanismos existentes, seguindo as recomendações detalhadas fixadas no anexo».

3.7.1.

O anexo contém o PROJETO DE ACORDO INTERINSTITUCIONAL: PACTO EUROPEU SOBRE A DEMOCRACIA, O ESTADO DE DIREITO E OS DIREITOS FUNDAMENTAIS, que deve ser objeto de acordo entre o Parlamento, o Conselho e a Comissão.

3.7.2.

O pacto inclui um painel de avaliação, um debate interparlamentar anual e medidas para minorar os possíveis riscos e violações e ativar a vertente preventiva ou corretiva do artigo 7.o.

3.7.3.

O Parlamento propõe lançar um semestre interinstitucional sobre democracia, Estado de direito e direitos fundamentais (DED), que inclua o quadro da Comissão, o diálogo anual do Conselho e o debate interparlamentar. O Semestre Europeu contará com o apoio de um secretariado e de um grupo de peritos, que será presidido pelo presidente do Comité Científico da FRA e irá estabelecer indicadores e avaliar a situação nos Estados-Membros e as recomendações.

3.7.4.

O processo político do semestre DED incluirá os relatórios anuais da Comissão, do Conselho e do Parlamento e será criado um grupo de trabalho interinstitucional para as avaliações de impacto.