Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre a Proposta de Directiva do Conselho relativa ao regime geral dos impostos especiais de Consumo

COM(2008) 78 final/3 — 2008/0051 (CNS)

2009/C 100/27

Em 4 de Março de 2008, o Conselho da União Europeia decidiu, nos termos do artigo 93.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social Europeu sobre a:

Proposta de directiva do Conselho relativa ao regime geral dos impostos especiais de consumo

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social, que emitiu parecer em 2 de Outubro de 2008, tendo sido relator Umberto BURANI.

Na 448.a reunião plenária de 22 e 23 de Outubro de 2008 (sessão de 22 de Outubro), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 107 votos a favor, 1 voto contra e 1 abstenção, o seguinte parecer.

1.   Conclusões e recomendações

1.1.   O CESE concorda com a decisão da Comissão de reformular integralmente a directiva de base sobre impostos especiais de consumo — 92/12/CEE de 1992 —, tendo em conta a adopção do sistema de informatização dos movimentos e dos controlos dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo (adiante designado por «EMCS»), a que fornece uma base jurídica. A Comissão aproveitou a oportunidade para introduzir algumas alterações e inovações que a experiência acumulada pelas administrações dos Estados-Membros e pelos operadores comerciais tornaram necessárias. Foram, além disso, simplificados diversos procedimentos. Em termos gerais, o CESE não tem objecções particulares a fazer em relação às partes a alterar ou a inovar, mas vê por bem dedicar algumas reflexões sobre certos aspectos, que espera sejam úteis para os debates que se seguirão.

1.2.   A Comissão aponta, como hipótese, a data de 1 de Janeiro de 2009 para a entrada em vigor da directiva, mas está consciente de que o exame da proposta exigirá muito mais tempo. Propõe ainda que o sistema EMCS seja aplicado, nos primeiros tempos, apenas pelos Estados-Membros que o hajam adoptado, continuando os restantes a utilizar, durante um certo período, o suporte de papel.

1.3.   O CESE, em uníssono com as demais partes interessadas, considera que esta medida deve ser encarada com um certo criticismo, já que uma dualidade de sistemas só contribuirá para criar confusão e implicará custos acrescidos quer para as administrações quer para os operadores comerciais. Porém, a alternativa de avançar com o EMCS apenas quando todos estiverem preparados para isso, acaba por penalizar não só aqueles que poderiam já arrancar com o sistema como os operadores comerciais. Uma solução intermédia, pouco satisfatória porque susceptível de comprometer a introdução do EMCS na Europa, poderia ser utilizar este sistema unicamente nas operações internas dos Estados-Membros já em condições de adoptar o procedimento informatizado. O suporte em papel seria utilizado pelos Estados-Membros nas transacções internacionais até todos estarem à altura de transitar para o suporte electrónico.

1.4.   A parte mais relevante do documento da Comissão é a circulação dos produtos em regime de suspensão do imposto. O CESE está de acordo com as várias inovações, salvo no caso de algumas especificações e propostas (pontos 4.6 a 4.9) que dizem respeito sobretudo ao conceito, agora mais exacto, de «perda definitiva» de produtos. No atinente às vendas à distância, a formulação do artigo 34.o (ponto 4.9) poderia suscitar dúvidas de interpretação de natureza jurídica quanto ao país que cobra os impostos.

1.5.   O CESE propõe igualmente a inclusão na nova directiva de uma cláusula com os limites de quantidade e de valor a partir dos quais as aquisições de um cidadão noutro Estado-Membro são consideradas de carácter «privado». Há aqui o perigo de diferenças de interpretação e de aplicação por parte das várias administrações.

2.   Proposta da Comissão

2.1.   A Directiva 92/12/CEE, de 25 de Fevereiro de 1992, contém disposições sobre o regime geral dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo, baseadas na sua maioria no suporte de papel. Em 16 de Junho de 2003, foi introduzida com a Decisão n.o 1152/2003/CE do Parlamento Europeu e do Conselho o sistema informatizado, designado por EMCS (Excise Movement and Control System), que simplifica os procedimentos a seguir pelos operadores comerciais e cria condições para as autoridades procederem a controlos integrados mais eficazes. Com a adopção do EMCS será necessário adaptar as disposições relativas à circulação de produtos em regime de suspensão do imposto especial de consumo.

2.2.   A Comissão aproveita a oportunidade para substituir integralmente a Directiva 92/12/CEE. Para além de partir da adopção do EMCS, a que fornece uma base jurídica, também altera organicamente a directiva anterior na sua íntegra: actualiza a redacção da directiva, tendo em conta as novas disposições legislativas, reformula o texto, reforçando a estrutura lógica e eliminando as disposições cuja importância se esbateu com o tempo, adapta-se aos novos conceitos jurídicos e simplifica os procedimentos, reduzindo as obrigações dos operadores comerciais mas sem comprometer os controlos.

2.3.   O novo texto integra igualmente, no capítulo V, os elementos essenciais do documento COM(2004) 227 final — posto de parte pelo Conselho em 2005 — que alterava os artigos 7.o a 10.o da directiva de base, respeitantes à circulação intracomunitária dos produtos já introduzidos no mercado.

2.4.   A proposta foi precedida de uma ampla consulta aos operadores comerciais e elaborada em estreita cooperação com um grupo de trabalho de peritos, sob os auspícios do Comité dos Impostos Especiais de Consumo: um procedimento correcto que deveria permitir um exame técnico do documento sem conflitos de maior.

3.   Observações na generalidade

3.1.   O CESE não pode deixar de felicitar a Comissão pela sua iniciativa que deu origem a um documento melhor estruturado do que o documento que lhe serviu de base, mais coerente e consentâneo com a simplificação dos procedimentos administrativos. É, além disso, patente uma maior abertura para as necessidades dos operadores comerciais, sem abrandar os controlos, que serão, ao contrário, mais eficazes com a adopção do sistema EMCS.

3.2.   A parte mais relevante do documento da Comissão é a circulação dos produtos em regime de suspensão do imposto, com procedimentos baseados no EMCS. Em conformidade com a Decisão n.o 1152/2003/CE, o sistema EMCS será introduzido em Abril de 2009. Se já é lícito duvidar que este prazo seja cumprido por alguns países, é praticamente certo que não o será por todos eles. O sistema precisará, de qualquer modo, de um período de adaptação colectiva e implicará uma estreita colaboração entre as administrações nacionais com vista à harmonização dos procedimentos internos, um problema bastante complexo sob o ponto de vista administrativo, técnico e operacional. A Comissão mostra que está ciente desta complexidade ao propor o dia 1 de Abril de 2010 para a entrada em vigor da directiva e ao prever para os Estados-Membros um período transitório suplementar durante o qual se manteria em vigor a directiva de base, pelo menos, as disposições mais pertinentes.

3.3.   Os Estados-Membros mostram-se empenhados em adoptar o EMCS, mas nada indica que todos o façam voluntariamente, sendo perfeitamente possível que surja ainda qualquer obstáculo à sua aplicação integral. São de esperar algumas resistências, porventura justificadas por argumentos de carácter técnico, mas, no fundo, inspiradas por motivos de natureza diversa. O precedente da proposta de directiva [COM(2004) 227 final] mencionada no ponto 2.3 relativa à circulação dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo após serem colocados no mercado não augura nada de bom. Após longas e laboriosas negociações, ficou decidido manter a questão «em suspenso», na pendência da revisão integral desta matéria. Mas verifica-se agora que a proposta em apreço é praticamente a reprodução da anterior.

3.4.   Os problemas mais delicados são, portanto, de carácter político e económico. Os Estados-Membros aplicam taxas diferentes no atinente aos impostos especiais de consumo sobre vários produtos, o que dá origem ao bem conhecido fenómeno das aquisições transfronteiras, baseadas em cálculos de conveniência. Segundo os princípios do mercado único, todos os cidadãos devem poder beneficiar das diferenças de preço não só a nível nacional mas também, e sobretudo, nas suas aquisições transfronteiras. Só que estes princípios são postos em causa quando entram em jogo aspectos fiscais. A realidade quotidiana mostra que os Estados-Membros não vêem com bons olhos estas transacções quando se sentem prejudicados e ignoram-nas quando se sentem favorecidos. Não há um produto sujeito a impostos especiais de consumo que não seja afectado por esta situação, sendo prova disso os debates havidos nos últimos tempos sobre o tabaco, o álcool e o gasóleo (1), em que são invocados motivos de saúde, de ordem pública, de respeito do ambiente, para além dos prejuízos para a economia. Mas, por trás disso, há motivos nem sempre explícitos que são o resultado de cálculos de conveniência fiscal. As diversas posições relacionam-se, portanto, com as políticas sociais, económicas e fiscais adoptadas pelos vários Estados-Membros. Ao nível comunitário, tudo isto se converte num problema de natureza eminentemente política.

3.5.   O CESE tem perfeita noção da delicadeza desta matéria e das dificuldades com que os Estados-Membros se podem deparar nas futuras negociações. O seu êxito depende do grau de flexibilidade indispensável para chegar a decisões colectivas. Nos impostos especiais de consumo, importa que cada governo encontre o equilíbrio entre manter as suas exigências e fazer cedências às outras partes envolvidas. Por outras palavras, cada uma das partes deverá encontrar uma maneira de perseguir os seus objectivos sociais e orçamentais e conciliá-los com um sistema comum de impostos especiais de consumo, e não inversamente.

4.   Observações na especialidade

4.1.   Neste capítulo o CESE tem em linha de conta as principais inovações e alterações introduzidas pela proposta da Comissão relativamente à regulamentação em vigor. Escusa-se, contudo, a comentar os aspectos que, à primeira vista, não se prestam a controvérsias, se inspiram num objectivo de racionalização do documento e derivam do bom senso e da evolução natural da matéria.

4.2.   Conforme refere já o ponto 3.2, mesmo que a adopção da directiva implique a revogação da anterior — 92/12/CEE —, a supressão da circulação de documentos em suporte de papel não coincidirá com a entrada em vigor do novo texto. Com efeito, a proposta de directiva prevê que, durante um período transitório, serão autorizadas operações a coberto de documentos de acompanhamento em suporte de papel. Ninguém pode prever a duração deste período. Mas uma coisa é certa: até ser adoptado por todos os Estados-Membros, o sistema EMCS poderá causar problemas. O CESE vê por bem chamar a atenção para os encargos a suportar pelos operadores comerciais, e também pelas administrações competentes dos Estados-Membros, obrigadas a utilizar simultaneamente documentos em papel e em suporte electrónico.

4.2.1.   A alternativa de activar o sistema apenas quando estiver operacional em todos os Estados-Membros tem em si o risco de adiar o projecto para um futuro porventura longínquo, compelindo, por outro lado, os Estados-Membros que têm condições para avançar com o sistema informatizado a esperarem pelos restantes. É uma situação inaceitável que penaliza aqueles que cumpriram as suas obrigações dentro do prazo fixado, e sobretudo os operadores comerciais.

4.2.2.   O Comité avança com uma solução proposta por alguns peritos que, embora não resolvendo todos os problemas, parece um compromisso aceitável mesmo não sendo ideal: os Estados-Membros que já estão preparados para introduzir o sistema informatizado poderiam utilizar documentos em suporte electrónico nas suas operações internas e manter os documentos em suporte de papel nas transacções internacionais. Poder-se-ia, deste modo, experimentar o sistema ao nível nacional, antes de adoptá-lo ao nível comunitário, quando todos os Estados-Membros estiverem preparados para a sua aplicação.

4.3.   O capítulo I «Disposições gerais» não introduz nenhuma alteração substancial em relação à directiva 92/12/CEE, apenas se limitando a melhorar o enquadramento da matéria com alguns retoques, novas definições e modificações de importância menor.

4.4.   No capítulo II «Constituição da obrigação tributária», a alteração ao n.o 4 do artigo 7.o prevê que a «perda irremediável» de um produto em regime de suspensão do imposto especial de consumo fique isento da tributação. O novo termo «perda irremediável» refere-se a um produto que não pode ser utilizado por mais ninguém, independentemente do motivo da perda. A verdadeira inovação consiste no facto de a directiva já não impor a necessidade de provar que se trata de um evento de «força maior». O CESE salienta, contudo, que cada Estado-Membro é livre de estabelecer as suas disposições na matéria.

4.5.   O capítulo III «Produção, transformação e detenção» introduz uma única inovação importante: é possível autorizar a abertura de «entrepostos fiscais» a pessoas residentes noutro Estado-Membro, mesmo que, na lógica do mercado interno, este princípio tenha sofrido no passado algumas restrições.

4.6.   O capítulo IV «Circulação dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo em regime de suspensão do imposto» contém disposições inovadoras: o artigo 16.o prevê que o destino dos produtos pode ser não só os «entrepostos fiscais», mas também uma pessoa singular ou colectiva autorizada («destinatários registados») e, mediante autorização prévia, um «local de entrega directa» designado por um destinatário autorizado. O CESE exprime o seu acordo e espera que os procedimentos de controlo sejam tão eficazes que não haja abusos. Seria, contudo, conveniente definir exactamente os profissionais visados pelos termos utilizados na directiva.

4.7.   As disposições seguintes (artigos 17.o-19.o) dizem respeito à cobertura por uma garantia dos riscos inerentes à circulação em regime de suspensão do imposto especial de consumo e não suscitam qualquer observação em particular. Em contrapartida, são fundamentais as disposições da secção 2 (artigos 20.o-27.o) que tratam dos procedimentos a seguir na circulação de produtos sujeitos a impostos especiais de consumo em regime de suspensão do imposto. Na opinião dos técnicos, convinha sopesar a adopção destes procedimentos, para verificar se estes permitem controlos eficazes e são compatíveis com os recursos das administrações. O CESE não quer, todavia, deixar de assinalar que os n.os 1, 2 e 3 do artigo 20.o prevêem que a circulação dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo apenas é possível se for coberta por um documento administrativo electrónico, uma regra que é preciso adequar na escolha do sistema a adoptar na transição do suporte de papel para o suporte electrónico.

4.8.   O capítulo V trata da circulação e da tributação de produtos sujeitos a impostos especiais de consumo após a sua introdução no mercado e não contém disposições fundamentalmente novas. Limita-se a reiterar o princípio de tributação dos produtos no país da aquisição se tiverem sido comprados por particulares para seu uso pessoal (artigo 30.o) e no país do consumo se detidos para fins comerciais (artigo 31.o), confirmando as disposições já em vigor para a identificação do devedor do imposto devido e para as mercadorias em trânsito.

4.9.   De especial relevância é a disposição do artigo 34.o que regula as vendas à distância que, em derrogação do artigo 30.o, estabelece que os produtos adquiridos por pessoas que actuem na qualidade de particulares e sejam expedidos ou transportados para outro Estado - Membro, directa ou indirectamente, pelo vendedor ou por sua conta são sujeitos ao imposto especial de consumo no Estado-Membro de destino. Daí se infere, portanto, que se o comprador expedir as mercadorias que adquiriu para o seu domicílio estas ficarão sujeitas ao regime de impostos especiais de consumo do Estado-Membro de aquisição.

4.9.1.   O CESE pergunta se esta disposição não dará origem a problemas de interpretação, já que nas vendas à distância a aquisição tem efeito no domicílio do vendedor no momento em que é efectuado o pagamento. O comprador, que é proprietário das mercadorias, é autorizado por lei a dar instruções a quem quiser (inclusivamente ao vendedor) para expedi-las para o seu domicílio por sua conta e ordem. De um ponto de vista jurídico, e contrariamente à lógica da tributação no local onde o consumo se realiza efectivamente, as mercadorias poderiam, deste modo, ser sempre consideradas como adquiridas por um particular e expedidas ou transportadas por sua conta e ficar, portanto, sujeitas ao regime de impostos especiais de consumo no Estado-Membro da aquisição, mesmo que a expedição tenha ficado a cargo do vendedor.

4.10.   O CESE vê, além disso, por bem frisar aquilo que, a seu ver, é uma lacuna no artigo 34.o: não são especificados os limites de quantidade e de valor a partir dos quais as aquisições de um «particular» noutro Estado-Membro são consideradas de carácter «privado». É indispensável indicar aqui critérios unívocos para evitar discrepâncias entre as medidas aplicadas pelos vários Estados-Membros no mercado interno. Partindo destas premissas, mas não só, o CESE solicita à Comissão e aos Estados-Membros que elaborem regras mais claras e transparentes, para facilitar a vida dos cidadãos e das empresas.

4.11.   As restantes disposições do capítulo VI (Diversos) referem-se à utilização de marcas fiscais e corroboram as disposições em vigor respeitantes ao aprovisionamento de navios e aeronaves. O artigo 38.o trata dos pequenos produtores de vinho (produção anual inferior a 1 000 hl) que beneficiam de procedimentos simplificados na produção e detenção de produtos sujeitos a impostos especiais de consumo.

4.12.   O capítulo VII (Disposições finais) confirma a existência do Comité dos Impostos Especiais de Consumo e as disposições de aplicação: a actual Directiva 92/12/CEE deve ser revogada com efeitos a partir de 1 de Abril de 2009, data que a Comissão indica prudentemente como sujeita a discussão. O mesmo se pode dizer sobre o período transitório (com o prazo hipotético de 31 de Dezembro de 200...), durante o qual os Estados-Membros poderão continuar a aplicar a directiva anterior. O CESE, na esteira de outras instituições e de peritos na matéria, considera que estes prazos são meramente indicativos e devem ser prorrogados dentro de uma visão realista, sobretudo tendo em conta as dificuldades práticas associadas à aplicação integral do sistema EMCS.

(1)  A título de exemplo, eis as propostas de directiva mais recentes: