23.1.2018   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

L 17/50

(1)

Em 27 de julho de 2016, a Comissão adotou uma recomendação relativa ao Estado de direito na Polónia (1), expondo as suas preocupações sobre a situação do Tribunal Constitucional e formulando recomendações às autoridades polacas sobre a forma de dar resposta a estas preocupações. Em 21 de dezembro de 2016 e em 26 de julho de 2017, a Comissão adotou recomendações complementares relativas ao Estado de direito na Polónia (2).

(2)

As recomendações da Comissão foram adotadas ao abrigo do quadro do Estado de direito (3). O quadro do Estado de direito define o modo de reagir da Comissão caso surjam indícios claros de uma ameaça ao Estado de direito num Estado-Membro da União e explica os princípios que o Estado de direito implica. O quadro do Estado de direito fornece orientações para um diálogo entre a Comissão e o Estado-Membro com vista a evitar a ocorrência de uma ameaça sistémica ao Estado de direito suscetível de se tornar um «risco manifesto de violação grave» que possa desencadear o recurso ao «procedimento do artigo 7.o do TUE». Se houver indícios manifestos de ameaça sistémica ao Estado de direito num Estado-Membro, a Comissão pode dar início a um diálogo com o Estado-Membro, de acordo com o quadro do Estado de direito.

(3)

A União Europeia está alicerçada num conjunto de valores comuns consagrados no artigo 2.o do Tratado da União Europeia (TUE), que incluem o respeito pelo Estado de direito. A Comissão, para além da sua missão de garantir o respeito pelo direito da União, também é responsável, juntamente com o Parlamento Europeu, os Estados-Membros e o Conselho, por garantir os valores comuns da União.

(4)

A jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia e do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, bem como os documentos elaborados no âmbito do Conselho da Europa, com base nomeadamente na experiência da Comissão Europeia para a Democracia através do direito («Comissão de Veneza»), estabelece uma lista não exaustiva destes princípios fundamentais e, por conseguinte, define o significado do Estado de direito enquanto valor comum da União, em conformidade com o artigo 2.o do Tratado da União Europeia (TUE). Esses princípios compreendem a legalidade, o que implica um processo transparente, responsável, democrático e pluralista para a adoção de legislação; a segurança jurídica; a proibição da arbitrariedade dos poderes executivos; tribunais independentes e imparciais; um controlo judicial eficaz, incluindo o respeito pelos direitos fundamentais; e a igualdade perante a lei (4). Para além do respeito por estes princípios e valores, as instituições do Estado têm também o dever de cooperação leal.

(5)

Na Recomendação de 27 de julho de 2016, a Comissão explica as circunstâncias em que decidiu, a 13 de janeiro de 2016, examinar a situação ao abrigo do quadro do Estado de direito e em que adotou, a 1 de junho de 2016, um parecer relativo ao Estado de direito na Polónia. A recomendação também explicou que as trocas de informações entre a Comissão e o Governo polaco não permitiram sanar as preocupações da Comissão.

(6)

Na mesma recomendação, a Comissão considerou que existia uma ameaça sistémica ao Estado de direito na Polónia e recomendou que as autoridades polacas tomassem as medidas adequadas para fazer face a essa ameaça sistémica ao Estado de direito com caráter de urgência.

(7)

Na Recomendação de 21 de dezembro de 2016, a Comissão teve em conta os últimos desenvolvimentos verificados na Polónia desde a Recomendação de 27 de julho de 2016. A Comissão considerou que, embora algumas das questões suscitadas na recomendação anterior tivessem sido abordadas, continuavam por resolver algumas questões importantes, tendo surgido, entretanto, novos motivos de preocupação. A Comissão considerou ainda que o processo que conduziu à nomeação de um novo presidente do Tribunal suscitou preocupações graves no que diz respeito ao Estado de direito. A Comissão concluiu que continuava a existir uma ameaça sistémica ao Estado de direito na Polónia. A Comissão convidou o Governo polaco a resolver os problemas identificados com caráter de urgência, no prazo de dois meses, e a informá-la das medidas adotadas para esse efeito. A Comissão observou que continuava disposta a prosseguir um diálogo construtivo com o Governo polaco com base na recomendação.

(8)

Em 26 de julho de 2017, a Comissão adotou uma terceira recomendação relativa ao Estado de direito na Polónia, complementar às suas recomendações de 27 de julho e de 21 de dezembro de 2016. Na recomendação, a Comissão teve em conta os últimos desenvolvimentos verificados na Polónia desde a Recomendação de 21 de dezembro de 2016. A preocupação da Comissão é relativa à ausência de fiscalização constitucional independente e legítima e à adoção por parte do Parlamento polaco de nova legislação relativa ao poder judicial que suscita preocupações graves no tocante à independência judicial e aumenta consideravelmente a ameaça sistémica ao Estado de direito na Polónia. Na sua recomendação, a Comissão considera que a existência de uma situação de ameaça sistémica ao Estado de direito na Polónia, explanada nas suas Recomendações de 27 de julho e 21 de dezembro de 2016, se deteriorou gravemente.

(9)

Concretamente, a recomendação sublinha que, se a lei relativa ao Conselho Nacional da Magistratura, de 15 de julho de 2017, e a lei relativa ao Supremo Tribunal, de 22 de julho de 2017, entrarem em vigor, comprometerão estruturalmente a independência do sistema judicial polaco e terão efeitos imediatos e concretos no funcionamento independente do poder judicial no seu todo. Dado que a independência do poder judicial é uma componente essencial do Estado de direito, estas novas leis aumentam consideravelmente a ameaça sistémica ao Estado de direito já assinalada nas recomendações anteriores. A recomendação sublinha que a destituição de juízes do Supremo Tribunal, a sua eventual renomeação e outras medidas previstas na Lei do Supremo Tribunal agravariam seriamente a ameaça sistémica ao Estado de direito. Entre outras medidas, a Comissão recomenda que as autoridades polacas assegurem que a lei relativa ao Conselho Nacional da Magistratura e a lei relativa ao Supremo Tribunal não entrarão em vigor e que qualquer reforma da justiça defende o Estado de direito e cumpre o direito da UE, bem como as normas europeias relativas à independência do poder judicial, e é preparada em estreita cooperação com o poder judicial e todas as partes interessadas. A Comissão solicita em especial às autoridades polacas que não adotem qualquer medida para destituir ou forçar a jubilação dos juízes do Supremo Tribunal, dado que tais medidas agravariam muito seriamente a ameaça sistémica ao Estado de direito. Caso as autoridades polacas adotem alguma medida deste género, a Comissão está preparada para ativar imediatamente o artigo 7.o, n.o 1, do TUE.

(10)

A Comissão convidou o Governo polaco a sanar os problemas assinalados na referida recomendação no prazo de um mês a contar da sua receção e a informar a Comissão das medidas adotadas para esse efeito.

(11)

Em 31 de julho de 2017, o Sejm foi formalmente notificado da decisão do Presidente da República de vetar a lei que altera a lei relativa ao Conselho Nacional da Magistratura e a lei relativa ao Supremo Tribunal.

(12)

Em 4 de agosto e em 16 de agosto de 2017, o Governo polaco escreveu à Comissão pedindo esclarecimentos sobre a recomendação de 26 de julho de 2017, ao que a Comissão respondeu por carta em 8 e 21 de agosto de 2017, respetivamente.

(13)

Em 28 de agosto de 2017, o Governo polaco enviou a sua resposta à recomendação de 26 de julho de 2017. Na resposta, discorda de todas as questões suscitadas na recomendação e não anuncia quaisquer novas medidas destinadas a sanar as preocupações identificadas pela Comissão.

(14)

Em 30 de agosto de 2017, o parecer do Gabinete das Instituições Democráticas e dos Direitos Humanos (ODIHR) da OSCE concluiu que a lei suspensa relativa ao Supremo Tribunal não respeita as normas internacionais em matéria de independência do poder judicial (5).

(15)

Em 11 de setembro de 2017, o Governo polaco iniciou uma campanha denominada «Tribunais justos», com o objetivo de ganhar apoio social para a reforma do sistema judicial em curso. O Conselho Nacional da Magistratura e os tribunais comuns publicaram várias declarações que refutavam alegações feitas contra os tribunais, os juízes e o Conselho durante a campanha.

(16)

Em 11 de setembro de 2017, o Tribunal Constitucional, num painel de cinco juízes, declarou a inconstitucionalidade de certas disposições do Código de Processo Civil que permitiam aos tribunais comuns e ao Supremo Tribunal apreciar a legalidade da nomeação do presidente e do vice-presidente do Tribunal (6).

(17)

Em 13 de setembro de 2017, o Ministro da Justiça começou a exercer o poder de destituir os presidentes e vice-presidentes de tribunais, em conformidade com a nova Lei de Organização dos Tribunais Comuns.

(18)

Em 15 de setembro e em 18 de outubro de 2017, o Conselho Nacional da Magistratura criticou a decisão do Ministro da Justiça de destituir presidentes de tribunais. O Conselho indicou que este poder arbitrário do Ministro da Justiça viola o princípio constitucional de independência dos tribunais e pode afetar negativamente a imparcialidade dos juízes.

(19)

Em 15 de setembro de 2017, o Sejm nomeou uma pessoa para um cargo no Tribunal Constitucional que já estava ocupado e o Presidente da República deu-lhe posse em 18 de setembro de 2017.

(20)

Em 15 de setembro de 2017, o Sejm adotou a lei relativa ao Instituto Nacional para a Liberdade — Centro para o Desenvolvimento da Sociedade Civil que centraliza a distribuição de fundos nomeadamente das organizações da sociedade civil.

(21)

Em 22 de setembro de 2017, o Conselho dos Direitos Humanos das Nações Unidas debateu os relatórios sobre a Polónia apresentados no quadro da terceira análise periódica, que contêm recomendações sobre a independência do poder judicial e sobre o Estado de direito.

(22)

Em 25 de setembro de 2017, a Comissão informou o Conselho sobre a situação do Estado de direito na Polónia. Houve amplo consenso quanto ao facto de o Estado de direito constituir um interesse e uma responsabilidade partilhados e quanto à necessidade de a Polónia e a Comissão estabelecerem diálogo com vista a encontrar uma solução.

(23)

Em 26 de setembro de 2017, o Presidente da República transmitiu ao Sejm dois novos projetos de lei sobre o Supremo Tribunal e sobre o Conselho Nacional da Magistratura.

(24)

Em 3 de outubro de 2017, o Sejm enviou os dois projetos de lei presidenciais sobre o Supremo Tribunal e sobre o Conselho Nacional da Magistratura para consulta com as partes interessadas pertinentes, nomeadamente o Provedor de Justiça, o Supremo Tribunal e o Conselho Nacional da Magistratura.

(25)

Em 6 e 25 de outubro de 2017, o Supremo Tribunal publicou os seus pareceres relativos aos dois novos projetos de lei sobre o Supremo Tribunal e sobre o Conselho Nacional da Magistratura. Os pareceres consideram que o projeto de lei sobre o Supremo Tribunal comprometeria a independência do mesmo e que o projeto de lei sobre o Conselho Nacional da Magistratura não é compatível com o conceito de um Estado democrático, regido pelo Estado de direito.

(26)

Em 11 de outubro de 2017, a Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa adotou uma resolução sobre as novas ameaças ao Estado de direito em Estados membros do Conselho da Europa, expressando igualmente a sua preocupação relativamente aos desenvolvimentos na Polónia, que colocam em risco o respeito pelo Estado de direito, concretamente, a independência do poder judicial e o princípio da separação de poderes (7).

(27)

Em 13 de outubro de 2017, a Rede Europeia dos Conselhos de Justiça (RECJ) emitiu um parecer (8) sobre o novo projeto de lei sobre o Conselho Nacional da Magistratura, reiterando que o mesmo não se coaduna com as normas europeias em matéria de Conselhos da Magistratura.

(28)

Em 23 de outubro de 2017, após o terceiro ciclo do Exame Periódico Universal da Polónia, o Alto Comissário das Nações Unidas para os Direitos do Homem apelou a que as autoridades polacas aceitem as recomendações da ONU em matéria de defesa da independência do poder judicial.

(29)

Em 24 de outubro de 2017, o Tribunal Constitucional, através de um painel que incluía dois juízes ilegalmente nomeados, declarou a inconstitucionalidade das disposições da Lei do Supremo Tribunal com base na qual o atual primeiro presidente do Supremo Tribunal havia sido nomeado.

(30)

Em 24 de outubro de 2017, um painel do Tribunal Constitucional que incluía dois juízes ilegalmente nomeados declarou a constitucionalidade das disposições das três Leis do Tribunal Constitucional de dezembro de 2016, nomeadamente as disposições com base nas quais tinha sido permitido aos dois juízes ilegalmente nomeados, competentes neste processo, julgarem no Tribunal Constitucional. O pedido do Provedor de Justiça polaco para a recusa dos dois juízes ilegalmente nomeados neste processo foi rejeitado pelo Tribunal Constitucional.

(31)

Em 27 de outubro de 2017, o Relator Especial das Nações Unidas para a independência dos juízes e advogados, Diego García-Sayán, apresentou as suas observações preliminares (9), segundo as quais os dois projetos de Lei do Supremo Tribunal e do Conselho Nacional da Magistratura levantam uma série de preocupações no que se refere à independência do poder judicial.

(32)

Em 31 de outubro de 2017, o Conselho Nacional da Magistratura adotou um parecer sobre o novo projeto de lei do Conselho Nacional da Magistratura apresentado pelo Presidente da República. O Conselho observa que o projeto de lei é fundamentalmente inconsistente com a Constituição polaca, já que dá ao Sejm o poder de nomear juízes membros do Conselho e de pôr termo prematuramente aos mandatos protegidos constitucionalmente dos atuais juízes membros do Conselho.

(33)

Em 10 de novembro de 2017, o Conselho Consultivo de Juízes Europeus (CCJE) adotou uma declaração que manifestava preocupação relativamente à independência do poder judicial na Polónia (10).

(34)

Em 11 de novembro de 2017, o Provedor de Justiça enviou uma carta ao Presidente da República que incluía uma avaliação dos dois novos projetos de lei do Supremo Tribunal e do Conselho Nacional da Magistratura, recomendando que as mesmas não sejam adotadas, dado que não garantem a independência do poder judicial face ao poder executivo nem o direito constitucional dos cidadãos a ter acesso a um tribunal independente.

(35)

Em 13 de novembro de 2017, o Gabinete da OSCE para as Instituições Democráticas e os Direitos Humanos (ODIHR) adotou um parecer sobre o novo projeto de Lei do Supremo Tribunal, afirmando que as disposições examinadas são incompatíveis com as normas internacionais em matéria de independência do poder judicial (11).

(36)

Em 15 de novembro de 2017, o Parlamento Europeu adotou uma resolução relativa ao Estado de direito e à democracia na Polónia, expressando o seu apoio em relação às recomendações da Comissão no sentido de proteger o Estado de direito, bem como aos procedimentos de infração, tendo considerado que a situação atual na Polónia constitui um risco manifesto de violação grave dos valores consagrados no artigo 2.o do TUE (12).

(37)

Em 24 de novembro de 2017, o Conselho das Ordens e Sociedades de Advogados da União Europeia (CCBE) apelou às autoridades polacas que não adotem os dois projetos de lei do Supremo Tribunal e do Conselho Nacional da Magistratura porque comprometem a separação dos poderes salvaguardada na Constituição polaca (13). Em 29 de novembro de 2017, a organização de juízes «Iustitia», a Fundação de Helsínquia para os Direitos Humanos e a Amnistia Internacional emitiram uma declaração conjunta criticando o processo legislativo dos dois projetos de lei presidenciais.

(38)

Em 5 de dezembro de 2017, a Rede Europeia dos Conselhos de Justiça (RECJ) adotou um parecer no qual criticava o projeto de lei do Conselho Nacional da Magistratura por não respeitar as normas da RECJ (14).

(39)

Em 8 de dezembro de 2017, a Comissão de Veneza adotou, a pedido da Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa, um parecer sobre o projeto de lei do Conselho Nacional da Magistratura, o projeto de lei do Supremo Tribunal e a Lei de Organização dos Tribunais Comuns, bem como um parecer sobre a Lei do Ministério Público (15). A Comissão de Veneza concluiu que a lei e os projetos de lei, principalmente em conjunto e no contexto da lei de 2016 relativa ao Ministério Público, possibilitam a interferência em larga medida dos poderes legislativo e executivo na administração da justiça, o que ameaça gravemente a independência judicial enquanto elemento fundamental do Estado de direito. Apela ao Presidente da República que retire as propostas e recorra ao diálogo antes de o processo legislativo continuar. Apela ainda ao Parlamento polaco que reconsidere as recentes alterações da Lei de Organização dos Tribunais Comuns.

(40)

Em 8 de dezembro de 2017, o Comissário para os Direitos Humanos do Conselho da Europa emitiu uma declaração lamentando a adoção por parte do Sejm da Lei do Supremo Tribunal e da Lei do Conselho Nacional da Magistratura, que irão comprometer a independência do poder judicial.

(41)

Em 8 de dezembro de 2017, os dois projetos de lei foram adotados pelo Sejm. Em 15 de dezembro de 2017, os dois projetos de lei foram aprovados pelo Senado,

1.

A República da Polónia deve ter devidamente em conta a análise da Comissão a seguir apresentada e tomar as medidas previstas no ponto 4 da presente recomendação para que as preocupações identificadas sejam resolvidas no prazo fixado.

2.

A presente recomendação complementa as Recomendações de 27 de julho de 2016, 21 de dezembro de 2016 e 26 de julho de 2017. Desde então, a Comissão tem novas preocupações além das suscitadas nessas recomendações relativamente ao Estado de direito na Polónia. Estas dizem respeito às seguintes questões:

3.

As preocupações e ações recomendadas definidas na Recomendação da Comissão de 26 de julho de 2017 relativa ao Tribunal Constitucional, à Lei de Organização dos Tribunais Comuns e à Lei da Escola Nacional de Magistratura (16) permanecem válidas.

4.

A Lei do Supremo Tribunal e a Lei do Conselho Nacional da Magistratura contêm uma série de disposições que suscitam sérias preocupações relativamente aos princípios da independência judicial e da separação dos poderes.

5.

A Lei do Supremo Tribunal antecipa a idade geral de jubilação dos juízes do Supremo Tribunal dos 70 para os 65 anos (17). Esta medida aplica-se a todos os juízes atualmente em funções. Os juízes que tenham atingido os 65 anos de idade ou que os venham a atingir no prazo de 3 meses a partir da entrada em vigor da lei passarão à jubilação (18).

6.

Através da antecipação da idade de jubilação e da aplicação da mesma aos atuais juízes do Supremo Tribunal, a lei põe termo ao mandato e jubila potencialmente um número significativo de juízes do Supremo Tribunal: 31 dos 83 (37 %) de acordo com o Supremo Tribunal. A aplicação de uma tão baixa idade de jubilação aos atuais juízes do Supremo Tribunal tem um impacto particularmente negativo neste Tribunal, composto por juízes que estão, por natureza, no fim da sua carreira. A jubilação obrigatória de um número significativo de juízes do atual Supremo Tribunal permite uma recomposição imediata e profunda do Supremo Tribunal. Tal possibilidade levanta preocupações, em especial no que diz respeito à separação de poderes, principalmente tendo em conta as reformas simultâneas no Conselho Nacional da Magistratura. Assim: devido à baixa idade de jubilação, todos os juízes serão nomeados pelo Presidente da República mediante recomendação do recém-formado Conselho Nacional da Magistratura, que será em grande medida dominado por nomeados políticos. A jubilação obrigatória do atual Supremo Tribunal levanta também preocupações no que concerne o princípio da inamovibilidade dos juízes, elemento fundamental da independência dos juízes consagrados na jurisprudência do Tribunal de Justiça e do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (19) e nas normas europeias (20). No seu parecer sobre o projeto de Lei do Supremo Tribunal, a Comissão de Veneza salienta que a jubilação antecipada dos juízes atualmente em funções prejudica tanto a segurança dos seus mandatos como a independência do Tribunal em geral (21).

7.

Os juízes devem estar protegidos contra a destituição por meio de garantias eficazes contra a intervenção ou pressão indevidas dos poderes do Estado (22). A independência do sistema judicial requer garantias suficientes para proteger as pessoas que são chamadas à função de dirimir litígios (23). A inamovibilidade dos juízes ao longo da duração do seu mandato é uma consequência da sua independência e, por conseguinte, está incluída nas garantias previstas no artigo 6.o, n.o 1, da CEDH (24). Consequentemente, os juízes apenas devem ser destituídos individualmente, se tal for justificado com base num processo disciplinar relativo à sua atividade individual e que apresente todas as garantias de defesa numa sociedade democrática. Os juízes não podem ser destituídos em grupo; os juízes não podem ser destituídos por motivos gerais não relacionados com a conduta individual. Estas garantias estão em falta no caso em apreço e as disposições em causa constituem uma violação flagrante da independência dos juízes do Supremo Tribunal e da separação de poderes (25), logo, do Estado de direito.

8.

Além disso, o mandato de seis anos do atual primeiro presidente, estabelecido nos termos da Constituição, cessará prematuramente (constitucionalmente, deveria acabar em 2020). Se o mandato do primeiro presidente cessar, a nomeação de um «primeiro presidente interino» pelo Presidente da República ocorrerá fora do procedimento normal (26): segundo a Constituição, o primeiro presidente deveria ser nomeado pelo Presidente da República de entre os candidatos propostos pela Assembleia Geral do Supremo Tribunal (27). Tal cessação prematura de um mandato constitucionalmente consagrado constitui uma violação séria do princípio da inamovibilidade e segurança do mandato. A nomeação de um primeiro presidente interino através de um processo ad hoc sem intervenção judicial suscita grande preocupação relativamente aos princípios da separação de poderes.

9.

Segundo a exposição de motivos da lei, a recomposição do Supremo Tribunal é indispensável devido à forma como o Supremo Tribunal tratou os processos de «descomunização» após 1989 e também porque ainda há juízes no Tribunal que trabalharam para o regime anterior ou julgaram no âmbito do mesmo (28). O Tribunal Europeu dos Direitos do Homem reiterou claramente que um processo de saneamento deve ser individualizado (por exemplo, deve ser feita a distinção entre diferentes níveis de envolvimento com o regime anterior) e considera que as medidas de saneamento aplicadas muito depois do fim do comunismo podem ser menos justificadas, tendo em conta a redução dos riscos existentes em comparação com as democracias recém-criadas (29). Há outras medidas proporcionais que o Estado poderia adotar em relação a juízes com antecedentes comunistas (nomeadamente, procedimentos transparentes aplicados em casos individuais perante órgãos imparciais que obedeçam a critérios predefinidos por lei) (30).

10.

No seu parecer sobre o projeto de Lei do Supremo Tribunal, a Comissão de Veneza considera difícil entender o motivo pelo qual uma pessoa que era considerada apta a desempenhar funções oficiais durante ainda vários anos é, subitamente, considerada inapta. Pode interpretar-se a exposição de motivos da Lei como implicando que, como resultado da reforma, a maioria dos altos magistrados, muitos dos quais serviram o regime anterior, se iriam jubilar. Se tal interpretação estiver correta, esta abordagem é inaceitável: se as autoridades têm dúvidas quanto à lealdade de determinados juízes, devem aplicar os procedimentos disciplinares ou de saneamento já existentes e não alterar a idade de jubilação.

11.

A Comissão de Veneza conclui que o afastamento de um grande número de juízes do Supremo Tribunal (incluindo o primeiro presidente) por meio da aplicação, com efeitos imediatos, de uma idade de jubilação mais baixa viola os direitos dos mesmos e compromete a independência do poder judicial no seu todo; os juízes devem ser autorizados continuar em funções até alcançarem a idade de jubilação atualmente estabelecida (31). A Comissão de Veneza salienta que a jubilação antecipada dos juízes atualmente em funções prejudica tanto a segurança dos seus mandatos como a independência do Tribunal em geral (32).

12.

Finalmente, estas disposições suscitam questões em matéria de constitucionalidade. Tal como realçado pelo Supremo Tribunal e pelo Provedor de Justiça, a destituição e jubilação obrigatória dos atuais juízes do Supremo Tribunal violam o princípio da independência do poder judicial e afeta diretamente o direito a um tribunal independente. O Provedor de Justiça nota que a instituição de um primeiro presidente interino do Supremo Tribunal constitui uma violação do Estado de direito porque viola o princípio de não assunção de competências de poderes estatais, o princípio de separação e equilíbrio de poderes, e o princípio de independência judicial.

13.

Segundo a lei, os juízes do Supremo Tribunal afetados pela antecipação da idade da jubilação que desejem prolongar o seu mandato o podem apresentar um requerimento ao Presidente da República (33).

14.

No que respeita ao poder do Presidente da República de prolongar o mandato dos juízes do Supremo Tribunal, não estão estabelecidos critérios nem prazos para a decisão, nem fiscalização jurisdicional prevista na lei. Um juiz que tenha solicitado a prorrogação fica «à mercê» da decisão do Presidente da República. Além disso, o Presidente da República poderá conceder duas vezes a prorrogação (cada vez por três anos). Estes elementos afetam a segurança do mandato e permitirão ao Presidente da República exercer influência sobre juízes do Supremo Tribunal em funções. O regime é contrário à Recomendação 2010 do CdE, que exige que as decisões quanto à seleção e carreira dos juízes devem assentar em critérios objetivos previamente estabelecidos pela lei e que deve existir uma autoridade independente e competente, formada, em grande parte, por membros do poder judicial e autorizada a formular recomendações ou a emitir pareceres que a autoridade investida do poder de nomeação deve respeitar na prática (34). Exige também que os juízes em causa devem ter o direito de contestar uma decisão relativa à sua carreira (35).

15.

O novo regime de jubilação terá um efeito negativo na independência dos juízes (36). As novas regras criam uma ferramenta adicional através da qual o Presidente da República pode exercer influência sobre os juízes. Em especial, a inexistência de qualquer critério de prorrogação dos mandatos permite uma discrição indevida, pondo em causa o princípio da inamovibilidade dos juízes. Ao mesmo tempo que diminui a idade de jubilação, a lei permite que o mandato dos juízes seja prolongado pelo Presidente da República até um máximo de seis anos. De igual modo, não existe um prazo para o Presidente da República tomar uma decisão sobre a prorrogação do mandato, o que lhe permite manter influência sobre os juízes em causa durante o tempo restante do seu mandato judicial. Mesmo antes de atingida a idade de jubilação, a mera perspetiva de ter de pedir ao Presidente da República essa prorrogação poderá exercer pressão sobre os juízes em causa.

16.

No seu parecer sobre o projeto de Lei do Supremo Tribunal, a Comissão de Veneza salienta que este poder do Presidente da República lhe confere uma influência excessiva sobre os juízes que se aproximam da idade da jubilação. Por esta razão, a Comissão de Veneza conclui que o Presidente da República, enquanto político eleito, não deve ter o poder discricionário de prorrogar o mandato de um juiz do Supremo Tribunal para além da idade da jubilação (37).

17.

As novas regras também suscitam preocupações de constitucionalidade. Segundo o Supremo Tribunal e os pareceres do Provedor de Justiça, o novo mecanismo de prorrogação de mandatos judiciais não respeita o princípio da legalidade e da separação de poderes.

18.

A lei introduz uma nova forma de fiscalização jurisdicional de decisões definitivas e vinculativas, o recurso extraordinário (38). No prazo de três anos (39) a contar da entrada em vigor da lei, o Supremo Tribunal passará a poder revogar (40), na sua totalidade ou em parte (41), qualquer sentença definitiva proferida por um tribunal polaco nos últimos vinte anos, incluindo sentenças proferidas pelo Supremo Tribunal, com algumas exceções (42). O poder de interpor recurso incumbe ao Procurador-Geral e ao Provedor de Justiça (43), entre outros. Os fundamentos do recurso são vastos: pode ser interposto um recurso extraordinário se for necessário garantir o Estado de direito e a justiça social e a decisão não puder ser revogada ou alterada por meio de outras medidas extraordinárias e 1) violar os princípios ou direitos e liberdades de pessoas e cidadãos consagrados na Constituição; ou 2) for uma violação clara da lei devido à interpretação ou aplicação incorretas da mesma; ou 3) houver uma contradição óbvia entre as conclusões do tribunal e as provas recolhidas (44).

19.

O novo procedimento do recurso extraordinário suscita preocupações no que diz respeito ao princípio da segurança jurídica, que é um elemento fundamental do Estado de direito (45). Como salientado pelo Tribunal de Justiça há que recordar a importância que reveste, tanto na ordem jurídica da UE como nas ordens jurídicas nacionais, o princípio da força de caso julgado: «a fim de garantir tanto a estabilidade do direito e das relações jurídicas como uma boa administração da justiça, é necessário que as decisões judiciais que se tornaram definitivas após esgotamento das vias de recurso disponíveis ou decorridos os prazos previstos para tais recursos já não possam ser impugnadas» (46). Como indicado pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, a revisão extraordinária não deve constituir um «recurso disfarçado», e «a mera possibilidade de existirem duas opiniões sobre o assunto não serve de fundamento de reexame» (47).

20.

No seu parecer sobre o projeto de Lei do Supremo Tribunal, a Comissão de Veneza salienta que o procedimento do recurso extraordinário constitui um perigo para a estabilidade da ordem jurídica polaca. O parecer assinala que será possível reabrir qualquer caso decidido no país nos últimos 20 anos por praticamente qualquer motivo e que o sistema pode conduzir a uma situação na qual nenhuma decisão é definitiva (48).

21.

O novo recurso extraordinário suscita também preocupações de constitucionalidade. Segundo o Supremo Tribunal e o Provedor de Justiça, a lei afeta o princípio da estabilidade da jurisprudência e a finalidade das decisões (49), o princípio da proteção da confiança no Estado e na legislação, bem como o direito a um prazo razoável de decisão (50).

22.

Como reiterado no parecer da Comissão de Veneza e de outros organismos (51), várias outras disposições da Lei do Supremo Tribunal suscitam preocupações no que respeita aos princípios da independência do poder judicial e da separação dos poderes.

23.

A nova lei estabelece um novo regime disciplinar para os juízes do Supremo Tribunal. Estão previstos dois tipos de agentes disciplinares: o agente disciplinar do Supremo Tribunal, nomeado pelo colégio do Supremo Tribunal para um mandato de quatro anos (52), e o agente disciplinar extraordinário, nomeado caso a caso pelo Presidente da República de entre os juízes do Supremo Tribunal, dos tribunais comuns e dos tribunais militares e procuradores (53). Nos termos da lei polaca, apenas os agentes disciplinares podem decidir iniciar processos disciplinares contra juízes. A nomeação de um agente extraordinário pelo Presidente da República ocorre sem a intervenção do poder judicial e equivale a um pedido de início de inquérito preliminar. A nomeação de um agente disciplinar extraordinário para um processo disciplinar em curso exclui desse processo o agente disciplinar do Supremo Tribunal (54). O facto de o Presidente da República (e, nalguns casos, o ministro da Justiça (55)) ter o poder de exercer influência sobre processos disciplinares contra os juízes do Supremo Tribunal por meio da nomeação de um agente disciplinar que instruirá o processo («agente disciplinar»), que excluirá o agente disciplinar do Supremo Tribunal de um processo em curso, gera preocupação no que diz respeito ao princípio de separação de poderes e poderá afetar a independência do poder judicial. Tais preocupações também foram abordadas nos pareceres da OSCE-ODIHR e do Supremo Tribunal (56).

24.

A lei afasta também um conjunto de garantias processuais em processos disciplinares movidos contra juízes de tribunais comuns (57) e do Supremo Tribunal (58): podem ser usadas contra um juiz provas obtidas de forma ilegal (59); em certas condições, as provas apresentadas pelo juiz em causa podem ser ignoradas (60); a prescrição de processos disciplinares fica suspensa enquanto o processo estiver em curso, o que significa que um juiz pode ser alvo de um processo por um período de tempo indefinido (61); finalmente, o processo disciplinar pode continuar mesmo que o juiz em causa estivesse ausente (incluindo nas situações em que a ausência foi justificada) (62). O novo regime disciplinar suscita também preocupação quanto ao cumprimento dos requisitos de um processo equitativo do artigo 6.o, n.o 1 da CEDH, aplicáveis aos processos disciplinares contra juízes (63).

25.

A lei modifica a estrutura interna do Supremo Tribunal, suplementando-o com duas novas secções. A nova secção de controlo extraordinário e de assuntos públicos irá apreciar os processos submetidos ao abrigo do novo procedimento de recurso extraordinário (64). Esta nova secção será constituída por uma maioria de novos juízes (65) e irá certificar-se da validade de eleições gerais e locais e examinará contenciosos eleitorais, inclusivamente nas eleições para o Parlamento Europeu (66). Além disso, uma nova secção disciplinar autónoma (67), composta exclusivamente por novos juízes (68), será incumbida de examinar processos disciplinares em primeira e segunda instâncias contra juízes do Supremo Tribunal (69). Estas duas novas secções em larga medida autónomas e compostas por novos juízes suscitam preocupações no que toca à separação de poderes. Tal como salientado pela Comissão de Veneza, embora ambas as secções façam parte do Supremo Tribunal, estarão, na prática, acima de todas as outras secções, o que levanta o risco de todo o sistema judicial ser dominado por estas secções compostas por juízes eleitos com a clara influência da maioria governativa (70). Além disso, a Comissão de Veneza reitera que a lei tornará a apreciação judicial de contenciosos eleitorais particularmente vulnerável à influência política, o que constitui um sério risco para o funcionamento da democracia polaca (71).

26.

A lei introduz juízes não profissionais nomeados pelo Senado da República (72), para processos perante o Supremo Tribunal relacionados com os recursos extraordinários e os processos disciplinares apreciados pelo Supremo Tribunal. Como observado pela Comissão de Veneza, a introdução de juízes não profissionais nas duas novas secções do Supremo Tribunal põe em risco a eficiência e qualidade da justiça (73).

27.

Segundo a Constituição polaca, a independência dos juízes é garantida pelo Conselho Nacional da Magistratura (74). O papel do Conselho Nacional da Magistratura tem um impacto direto na independência dos juízes, mormente no que diz respeito à sua promoção, transferência, processos disciplinares, destituição e jubilação antecipada. Por exemplo, a promoção de um juiz (por exemplo, de tribunal de comarca para tribunal regional) requer que o Presidente da República volte a nomeá-lo e, por conseguinte, o processo de avaliação judicial e nomeação que envolve o Conselho Nacional da Magistratura terá de ser novamente seguido. Também os juízes-adjuntos que já desempenham funções de juiz devem ser avaliados pelo Conselho Nacional da Magistratura antes de serem nomeados juízes pelo Presidente da República.

28.

Por este motivo, nos Estados-Membros em que foi criado um Conselho da Magistratura, a sua independência é particularmente importante para evitar a influência indevida do Governo ou do Parlamento na independência dos juízes (75).

29.

A Lei do Conselho Nacional da Magistratura aumenta a preocupação relativamente à independência do sistema judicial em geral, dado que põe prematuramente termo ao mandato de todos os juízes membros do Conselho Nacional da Magistratura e estabelece um regime inteiramente novo para a nomeação dos juízes membros do mesmo, o que permite um elevado nível de influência política.

30.

Nos termos do artigo 6.o da Lei do Conselho Nacional da Magistratura, os mandatos de todos os juízes membros do Conselho Nacional de Magistratura cessarão prematuramente. Esta cessação decidida pelo poder legislativo suscita preocupação no que diz respeito à independência do Conselho e à separação de poderes. O Parlamento ganhará uma influência decisiva na composição do Conselho em detrimento da influência dos próprios juízes. Esta recomposição do Conselho Nacional da Magistratura pode ocorrer já no prazo de um mês e meio após a publicação da lei (76). A cessação prematura também coloca questões de constitucionalidade, como salientado nos pareceres do Conselho Nacional da Magistratura, do Supremo Tribunal e do Provedor de Justiça.

31.

Além disso, o novo regime para a nomeação de juízes membros do Conselho Nacional de Magistratura suscita sérias preocupações. Há normas europeias bem enraizadas, em especial a Recomendação 2010 do Comité de Ministros do Conselho da Europa, que estipulam que «pelo menos metade dos membros [dos Conselhos da Magistratura] devem ser juízes escolhidos pelos seus pares de entre todos os níveis do sistema judicial, respeitando o pluralismo no interior do sistema judicial» (77). Cabe aos Estados-Membros organizar os seus sistemas judiciais e decidir, nomeadamente, a criação (ou não) de um Conselho da Magistratura. Todavia, nos casos em que tal Conselho tenha sido criado, como no caso da Polónia, a sua independência deve ser garantida em consonância com as normas europeias.

32.

Até à data de adoção da Lei do Conselho Nacional da Magistratura, o sistema polaco observava plenamente estas normas, dado que o Conselho Nacional da Magistratura era composto por uma maioria de juízes escolhidos por juízes. O artigo 1.o, n.o 1, e o artigo 7.o da lei que altera a Lei do Conselho Nacional da Magistratura alteram radicalmente este regime ao prever que os 15 juízes membros do Conselho Nacional da Magistratura serão nomeados, e podem ser renomeados, pelo Sejm  (78). Além disso, não há garantias de que, nos termos da nova lei, o Sejm vá nomear juízes membros do Conselho apoiados pela magistratura, dado que os candidatos a estes lugares podem ser apresentados não só por grupos de 25 juízes, mas também por grupos de, pelo menos, 2 000 cidadãos (79). Importa também notar que a lista final de candidatos em bloco que será aprovada pelo Sejm será pré-estabelecida por uma comisssão do Sejm  (80). As novas regras sobre a nomeação dos juízes membros do Conselho Nacional da Magistratura aumentam consideravelmente a influência do Parlamento sobre o Conselho e afetam negativamente a sua independência, contrariando as normas europeias. O facto de os juízes membros passarem a ser nomeados pelo Sejm com uma maioria de 3/5 não atenua esta preocupação, dado que não serão escolhidos pelos seus pares. É ainda de destacar que, numa situação em que a maioria de 3/5 não seja alcançada, os juízes membros do Conselho serão nomeados pelo Sejm com maioria absoluta.

33.

A situação suscita preocupações do ponto de vista da independência do sistema judicial. Por exemplo, um juiz de comarca que tenha de proferir uma decisão numa ação politicamente sensível, ao mesmo tempo que está a candidatar-se a uma promoção para se tornar juiz de um tribunal regional, poderá tender a seguir a posição defendida pela maioria política, a fim de não comprometer as hipóteses de obter a promoção. Mesmo que este risco não se materialize, o novo regime não prevê garantias suficientes para assegurar a independência, que é crucial para manter a confiança que, numa sociedade democrática, os cidadãos devem depositar nos tribunais (81). Os juízes-adjuntos também terão de ser avaliados por um Conselho Nacional de Magistratura politicamente influenciado antes de serem nomeados juízes.

34.

A Comissão de Veneza conclui que a eleição dos 15 juízes membros do Conselho Nacional da Magistratura pelo Parlamento, em conjunção com a substituição imediata dos atuais membros, conduzirá à politização em larga escala deste organismo. A Comissão de Veneza recomenda que, em vez disso, os magistrados membros do Conselho Nacional da Magistratura devem ser eleitos pelos seus pares, tal como disposto na lei em vigor (82). Observa-se também que a lei fragiliza a independência do Conselho face à maioria parlamentar e contribui para um enfraquecimento da independência do sistema judicial no seu todo (83).

35.

Nos seus pareceres relativos ao projeto de lei, o Supremo Tribunal, o Conselho Nacional da Magistratura e o Provedor de Justiça abordaram uma série de questões no que diz respeito à constitucionalidade do novo regime. Nomeadamente, o Conselho Nacional da Magistratura observa que, nos termos da Constituição polaca, o Conselho serve de contrapeso ao Parlamento, tendo sido constitucionalmente autorizado a decidir o conteúdo da lei. A nomeação política de juízes membros e a cessação prematura de mandatos dos atuais juízes membros do Conselho viola, portanto, os princípios de separação de poderes e de independência judicial. Conforme explicado nas recomendações anteriores, uma fiscalização constitucional eficaz destas disposições não é atualmente possível.

36.

Pelos motivos acima expostos, a Comissão considera que as preocupações expressas na recomendação relativa ao Estado de direito de 26 de julho de 2017 no que diz respeito à Lei do Supremo Tribunal e à Lei do Conselho Nacional de Magistratura não foram resolvidas nas duas novas leis do Supremo Tribunal e do Conselho Nacional de Magistratura.

37.

Em acréscimo, a Comissão observa que nenhuma das outras preocupações delineadas na Recomendação da Comissão de 26 de julho de 2017 relativa ao Tribunal Constitucional, à Lei de Organização dos Tribunais Comuns e à Lei da Escola Nacional de Magistratura permanecem válidas.

38.

Consequentemente, a Comissão considera que a existência de uma situação de ameaça sistémica ao Estado de direito na Polónia, explanada nas suas Recomendações de 27 de julho de 2016, 21 de dezembro de 2016 e 26 de julho de 2017, se deteriorou gravemente. A Lei do Conselho Nacional da Magistratura, a Lei do Supremo Tribunal, a Lei da Escola Nacional de Magistratura e a Lei de Organização dos Tribunais Comuns aumentam consideravelmente a ameaça sistémica ao Estado de direito, tal como identificado nas recomendações anteriores. Nomeadamente:

39.

A Comissão enfatiza que qualquer que seja o sistema judicial escolhido, o Estado de direito implica que a independência do poder judicial, a separação de poderes e a segurança jurídica estejam salvaguardadas. Cabe aos Estados-Membros organizar os respetivos sistemas judiciais, nomeadamente a criação (ou não) de um Conselho da Magistratura, cuja função é garantir a independência do poder judicial. Contudo, nos casos em que tal Conselho tenha sido criado por um Estado-Membro, como é o caso na Polónia em que a Constituição confia explicitamente ao Conselho Nacional da Magistratura a função de garantir a independência do poder judicial, a independência desse Conselho deve ser garantida em consonância com as normas europeias. É com grande preocupação que a Comissão observa que, em consequência das novas leis supramencionadas, o regime jurídico na Polónia deixará de estar em conformidade com estes requisitos.

40.

Além disso, as ações e declarações públicas contra juízes e tribunais proferidas pelo Governo polaco e membros do Parlamento da maioria governativa comprometeram a confiança em todo o sistema judicial. A Comissão sublinha o princípio da cooperação leal entre os diferentes órgãos do Estado que, como salientado no parecer da Comissão de Veneza, constitui uma condição constitucional prévia para a existência de um Estado democrático, regido pelo Estado de direito.

41.

O respeito pelo Estado de direito é não só uma condição prévia para a proteção de todos os valores fundamentais referidos no artigo 2.o do TUE, mas também uma condição prévia para a defesa dos direitos e obrigações decorrentes dos Tratados, bem como para a criação de um clima de confiança mútua entre os cidadãos, as empresas e as autoridades nacionais nas ordens jurídicas de todos os outros Estados-Membros.

42.

A Comissão sublinha que o funcionamento correto do Estado de direito é também essencial para o funcionamento continuado do mercado interno, porquanto os operadores económicos têm de saber que serão tratados em condições de igualdade ao abrigo da lei, o que não pode ser assegurado sem um poder judicial independente em todos os Estados-Membros.

43.

A Comissão sublinha que um vasto conjunto de intervenientes a nível europeu e internacional manifestaram preocupação profunda relativamente às duas novas leis sobre o Supremo Tribunal e o Conselho Nacional de Magistratura, nomeadamente a Comissão de Veneza, o relator especial das Nações Unidas sobre a independência dos juízes e advogados, o Gabinete da OSCE para as Instituições Democráticas e os Direitos Humanos e representantes da magistratura por toda a Europa, incluindo o Conselho Consultivo de Juízes Europeus, a Rede Europeia dos Conselhos de Justiça e o Conselho das Ordens de Advogados da União Europeia.

44.

Na sua resolução, de 15 de novembro de 2017, sobre a situação do Estado de direito e da democracia na Polónia, o Parlamento Europeu declarou a sua profunda apreensão face à nova legislação relativa ao sistema judicial polaco e apelou ao Presidente polaco para que não assinasse novas leis, salvo se estas garantissem plenamente a independência do sistema judicial.

45.

A Comissão recomenda que as autoridades polacas tomem as medidas adequadas para fazer face à ameaça sistémica ao Estado de direito identificada na secção 2 com caráter de urgência.

46.

Nomeadamente, a Comissão recomenda que as autoridades polacas tomem as seguintes medidas relativamente às leis recém-adotadas, com vista a garantir a conformidade das mesmas com os requisitos de salvaguarda da independência do poder judicial, de separação de poderes e de segurança jurídica, bem como com a Constituição polaca e as normas europeias de independência do poder judicial:

47.

A Comissão recorda ainda que não foi tomada qualquer das seguintes medidas por si recomendadas na Recomendação de 26 de julho de 2017, relativa ao Tribunal Constitucional, à Lei de Organização dos Tribunais Comuns e à Lei da Escola Nacional de Magistratura. Reitera, portanto, a sua recomendação para que se tomem as seguintes medidas:

48.

A Comissão sublinha que a cooperação leal entre as diferentes instituições do Estado, exigida em questões relacionadas com o Estado de direito, é essencial, a fim de encontrar soluções para a situação atual. A Comissão encoraja ainda as autoridades polacas a implementarem os pareceres da Comissão de Veneza sobre a Lei da Escola de Magistratura, a Lei do Conselho Nacional da Magistratura, a Lei de Organização dos Tribunais Comuns e a Lei do Supremo Tribunal, bem como a solicitarem os pareceres da Comissão de Veneza sobre qualquer nova proposta legislativa que vise reformar o sistema judicial na Polónia.

49.

A Comissão insta o Governo polaco a resolver os problemas identificados na presente recomendação no prazo de três meses a contar da receção da presente recomendação e a informar a Comissão das medidas tomadas para esse efeito.

50.

A presente recomendação é emitida em simultâneo com a proposta fundamentada apresentada pela Comissão em conformidade com o artigo 7.o, n.o 1, do TUE no que respeita ao Estado de direito na Polónia. A Comissão está disposta, em estreita colaboração com o Parlamento Europeu e com o Conselho, a reconsiderar a proposta fundamentada, se as autoridades polacas implementarem as medidas recomendadas definidas na presente recomendação dentro do prazo fixado.

51.

Com base na presente recomendação, a Comissão está pronta a prosseguir um diálogo construtivo com o Governo polaco.