Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zwiększenia bezpieczeństwa dokumentów tożsamości obywateli Unii i dokumentów pobytowych wydawanych obywatelom Unii i członkom ich rodzin korzystającym z prawa do swobodnego przemieszczania się”

[COM(2018) 212 final – 2018/0104 (COD)]

(2018/C 367/15)

Sprawozdawca generalny:

Jorge PEGADO LIZ

Wniosek o konsultację	Parlament Europejski, 28.5.2018 Rada, 18.6.2018
Podstawa prawna	Art. 21 ust. 2 i art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa
Decyzja Prezydium Komitetu	22.5.2018
Data przyjęcia na sesji plenarnej	11.7.2018
Sesja plenarna nr	536
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	155/8/5

1.   Wnioski i zalecenia

1.1.

EKES z dużym zadowoleniem przyjmuje omawiany wniosek, który uznaje za niezbędną i pilną inicjatywę. Zgadza się z wybraną podstawą prawną odpowiednią z punktu widzenia ograniczonego zakresu wniosku, a także z wyborem instrumentu prawnego. Potwierdza, że wniosek jest zgodny z zasadami pomocniczości i proporcjonalności oraz z prawami podstawowymi. Apeluje o jego niezwłoczne przyjęcie.

1.2.

Zgadza się również z obowiązkiem uwzględnienia wizerunku twarzy posiadacza i odcisków dwóch palców w interoperacyjnych formatach, a także z wymogiem oddzielenia danych biometrycznych od wszystkich innych danych zapisanych ewentualnie w dokumencie.

1.3.

Niemniej zdaniem EKES-u Komisja nie uzasadnia odpowiednio opcji ustawodawczej ani nie przedstawia powodów, dla których nie była w stanie przygotować wniosku opartego na szerszej harmonizacji przepisów, dzięki któremu stworzono by faktyczny jednolity system dowodów tożsamości o niezaprzeczalnych korzyściach z punktu widzenia bezpieczeństwa, uproszczenia i szybkości kontroli oraz jednolitości procedur. Obywatele niezwykle by na tym skorzystali, tak więc nie wiadomo, dlaczego nie wprowadzono – na wzór postanowień dotyczących dokumentów pobytowych dla obywateli Unii – obowiązkowych elementów zawartych w załączniku oceny skutków, a zwłaszcza tytułu dokumentu, imienia i nazwiska, płci, obywatelstwa, daty i miejsca urodzenia, miejsca wydania, podpisu oraz daty ważności.

1.4.

Ponadto wniosek nie uwzględnia nawet konkluzji REFIT ani konsultacji z obywatelami, podczas których wskazano na sytuacje wyraźnie utrudniające zasadę swobodnego przemieszczania się na terytorium europejskim. Utrzymano fakultatywny charakter wprowadzenia przez państwa członkowskie dowodów tożsamości na swoim terytorium, a także określenia ich zakresu i rodzaju oraz minimalnych informacji.

1.5.

Komitet chciałby, aby Komisja zbadała możliwość wprowadzenia europejskiego dowodu tożsamości, który dawałby obywatelom europejskim prawo do głosowania, nawet jeśli w tym celu konieczne byłoby zastosowanie innej podstawy prawnej.

1.6.

EKES obawia się, że koszty związane z zapewnieniem zgodności nowych dowodów spadną na obywateli i że będą one nieokreślone, nieodpowiednie i nieproporcjonalne z uwagi na pozostawienie całkowitej swobody ich ustalania administracji państw członkowskich.

1.7.

Komitet sądzi również, że można by zbadać inne dodatkowe elementy, które państwa członkowskie wiążą ze wspomnianymi dowodami, i w miarę możliwości ujednolicić je w odniesieniu do ich uwzględnienia bądź wykorzystania przez samych zainteresowanych lub strony trzecie.

1.8.

Zdaniem EKES-u niezwykle istotne jest, aby Komisja śledziła i kontrolowała wdrażanie wniosku. Dokumenty, o których w nim mowa, powinny być postrzegane nie tylko jako element ustalania tożsamości, lecz jako instrument umożliwiający posiadaczowi dokonanie szeregu działań w jakimkolwiek państwie członkowskim, przede wszystkim swobodne przemieszczanie się w strefie Schengen, nabywanie dóbr i usług, szczególnie usług finansowych, oraz uzyskanie dostępu do usług publicznych i prywatnych.

1.9.

Ze względu na konieczność i pilny charakter rozporządzenia EKES zaleca skrócenie większości terminów przewidzianych dla jego wejścia w życie i późniejszego monitorowania.

1.10.

Wzywa Komisję, Parlament Europejski i państwa członkowskie do rozważenia propozycji dotyczących zwłaszcza elementów uznanych przez Komitet za zasadnicze, jak również niektórych przepisów w zakresie wykorzystania tych dokumentów przez strony trzecie, co okazało się niezbędne w niektórych państwach członkowskich.

2.   Streszczenie treści wniosku i jego uzasadnienia

2.1.

W komunikacie do Parlamentu Europejskiego i Rady „Czternaste sprawozdanie z postępu prac nad stworzeniem rzeczywistej i skutecznej unii bezpieczeństwa” (1) – obok rozważań na temat zmian w odniesieniu do dwóch głównych filarów polityki obrony, a mianowicie zwalczania terroryzmu i przestępczości zorganizowanej oraz wspierających je działań, a także wzmocnienia zdolności obronnych i odporności na zagrożenia – Komisja wśród innych środków (2) wspomina o wniosku ustawodawczym mającym na celu poprawę zabezpieczeń krajowych dokumentów tożsamości i dokumentów pobytowych, co „utrudni terrorystom i innym przestępcom niewłaściwe wykorzystanie lub sfałszowanie takich dokumentów w celu wjechania na terytorium UE lub poruszania w jej granicach”.

2.2.

W komunikacie wspomina się, że jak pokazują statystyki Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej dotyczące sfałszowanych dokumentów, „dokumentami podróży najczęściej wykorzystywanymi niezgodnie z prawem w UE są krajowe dowody tożsamości zawierające słabe zabezpieczenia”. W ramach europejskiej reakcji na przestępstwa przeciwko wierzytelności dokumentów podróży określonej w planie działania z grudnia 2016 r. Komisja przyjęła – wraz ze sprawozdaniem z postępu prac – wniosek dotyczący rozporządzenia mającego na celu wzmocnienie bezpieczeństwa dowodów tożsamości wydawanych obywatelom Unii oraz dokumentów podróży wydawanych obywatelom Unii i członkom ich rodzin. We wniosku stwierdzono: „Wzmocnienie zabezpieczeń dowodów tożsamości i dokumentów pobytu utrudni przestępcom niewłaściwe wykorzystanie lub sfałszowanie takich dokumentów w celu poruszania się po terytorium UE lub przekraczania zewnętrznych granic UE. Lepiej zabezpieczone dokumenty tożsamości przyczynią się do skuteczniejszego zarządzania granicami zewnętrznymi UE (w tym w odniesieniu do wyzwania, jakie stanowi powrót zagranicznych bojowników terrorystycznych i członków ich rodzin), a jednocześnie lepiej zabezpieczone i bardziej wiarygodne dokumenty ułatwią obywatelom Unii korzystanie z praw do swobodnego przepływu”.

2.3.

We wniosku Komisji, który oparto na ocenie skutków i konsultacjach publicznych, określono minimalne normy w zakresie bezpieczeństwa dokumentów w odniesieniu do krajowych dowodów tożsamości, w tym w szczególności do zdjęcia biometrycznego i odcisków palców, które mają być przechowywane w chipie dowodu tożsamości. Przewidziano także minimalny zakres informacji, które podaje się w dokumentach pobytu wydawanych przemieszczającym się obywatelom Unii, jak również pełną harmonizację kart pobytu członków rodzin niebędących obywatelami UE. Komisja wzywa współprawodawców do przeanalizowania tego wniosku ustawodawczego w sposób niezwłoczny w celu szybkiego osiągnięcia porozumienia.

2.4.

To w kontekście tych szeroko zakrojonych ram należy oceniać wniosek dotyczący rozporządzenia, którego cele to: a) poprawa i wzmocnienie zarządzania granicami zewnętrznymi; b) zwalczanie terroryzmu i przestępczości zorganizowanej oraz zbudowanie prawdziwej unii bezpieczeństwa; c) ułatwienie mobilności obywateli UE korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się oraz potwierdzenie ich tożsamości przed podmiotami publicznymi i prywatnymi podczas korzystania z prawa pobytu w innym kraju UE; d) aktywniejsze zwalczanie fałszowania dokumentów podróży i ograniczenie ryzyka fałszowania dokumentów oraz przestępstw przeciwko wiarygodności dokumentów; e) zapobieganie nadużyciom i zagrożeniom dla bezpieczeństwa wewnętrznego wynikającym z uchybień w zakresie bezpieczeństwa dokumentów; f) zapobieganie wyjazdowi do krajów trzecich w celach podjęcia działalności terrorystycznej oraz powrotowi do UE bez żadnych konsekwencji.

2.5.

Z myślą o realizacji tych celów Komisja przedstawiła wniosek dotyczący rozporządzenia, który uznaje za właściwy instrument prawny oparty na art. 21 ust. 2 TFUE, przestrzegający zasady pomocniczości oraz mieszczący się w granicach wyznaczonych przez zasadę proporcjonalności.

2.6.

Z trzech zaproponowanych wariantów, tj. zachowanie status quo, próba szerszej harmonizacji lub ustanowienie minimalnych norm bezpieczeństwa dla dokumentów tożsamości i minimalnych wspólnych wymagań odnoszących się do dokumentów pobytu wydawanych obywatelom UE, a w przypadku kart pobytowych dla członków rodzin obywateli UE będących obywatelami państw trzecich – stosowanie wspólnego jednolitego wzoru dokumentów pobytowych dla obywateli państw trzecich, wybrano ten ostatni, uznając go za zgodny z prawami podstawowymi, zwłaszcza prawem do ochrony danych i życia prywatnego.

2.7.

Omawianemu wnioskowi towarzyszyć będą środki z zakresu prawa miękkiego (np. działania uświadamiające i szkolenia), co pozwoli zapewnić sprawne wdrożenie dostosowane do specyficznej sytuacji i potrzeb każdego państwa członkowskiego. Wymienić tu można: a) program monitorowania produktów, rezultatów i skutków rozporządzenia; b) przekazywanie Komisji przez państwa członkowskie rok po rozpoczęciu stosowania rozporządzenia, a następnie co roku, informacji uznanych za niezbędne do skutecznego monitorowania funkcjonowania rozporządzenia; c) ocena przez Komisję skuteczności, efektywności, przydatności, spójności i unijnej wartości dodanej powstałych ram prawnych, lecz nie wcześniej niż po upływie sześciu lat od daty rozpoczęcia stosowania, z myślą o zgromadzeniu wystarczających danych; ocena obejmie konsultacje z zainteresowanymi stronami w celu zebrania informacji zwrotnych na temat skutków wprowadzonych zmian legislacyjnych i miękkich środków.

3.   Uwagi ogólne

3.1.

EKES z dużym zadowoleniem przyjmuje omawiany wniosek, który uznał już za niezbędną inicjatywę w innych opiniach. Zgadza się z wybraną podstawą prawną odpowiednią z punktu widzenia ograniczonego zakresu wniosku, a także z wyborem instrumentu prawnego. Potwierdza, że wniosek jest zgodny z zasadami pomocniczości i proporcjonalności oraz z prawami podstawowymi. Apeluje o jego niezwłoczne przyjęcie.

3.2.

Zgadza się również z obowiązkiem uwzględnienia wizerunku twarzy posiadacza i odcisków dwóch palców w interoperacyjnych formatach oraz z przewidzianymi wyłączeniami, a także z wymogiem możliwości oddzielenia danych biometrycznych od wszystkich innych danych zapisanych ewentualnie w dokumencie na mocy decyzji państwa członkowskiego.

3.3.

EKES przypomina wnioski REFIT i konsultacje z obywatelami, podczas których wskazano na sytuacje wyraźnie utrudniające zasadę swobodnego przemieszczania się na terytorium europejskim, przede wszystkim z uwagi na dowody tożsamości, których władze nie uznały za ważne dokumenty podróży, różne okresy ważności utrudniające ich uznawanie przez państwa członkowskie, jak też trudności w dostępie obywateli do towarów i usług.

3.4.

Sądzi, że wniosek nie uwzględnia tych różnych konkluzji. Utrzymano fakultatywny charakter wprowadzenia przez państwa członkowskie dowodów tożsamości na swoim terytorium, a także określenia ich zakresu i rodzaju oraz minimalnych informacji.

3.5.

EKES przypomina, że dowody osobiste są zwykle wydawane w celu stwierdzenia tożsamości posiadacza. Umożliwiają obywatelom dostęp do usług finansowych, w tym założenie konta, a także korzystanie ze świadczeń społecznych, opieki zdrowotnej, kształcenia oraz praw ustawowych i politycznych.

3.6.

Biorąc za przykład badanie Parlamentu Europejskiego „The Legal and Political Context for setting a European Identity Document” [Ramy prawne i polityczne stworzenia europejskiego dowodu tożsamości], Komitet pragnąłby, by Komisja zbadała także możliwość wprowadzenia europejskiego dowodu tożsamości, który dawałby obywatelom prawo do głosowania, nawet jeśli w tym celu konieczne byłoby zastosowanie innej podstawy prawnej.

3.7.

EKES obawia się, że koszty związane z zapewnieniem zgodności nowych dowodów spadną na obywateli i że będą one nieokreślone z uwagi na pozostawienie całkowitej swobody ich ustalania administracji państw członkowskich. Dlatego też uznaje za konieczne dokonanie uprzedniej oceny kosztów związanych z wdrożeniem wniosku, tak aby były one stosowne i proporcjonalne.

3.8.

EKES podkreśla, że zgodnie z oceną skutków omawianego wniosku wiele państw członkowskich wciąż nie zezwala na pobieranie danych biometrycznych przy wydawaniu dowodów tożsamości (Włochy, Francja, Rumunia, Chorwacja, Republika Czeska, Finlandia, Malta, Słowacja i Słowenia). Trzeba więc określić i ocenić wpływ finansowy i technologiczny tych środków dla obywateli i administracji publicznej.

3.9.

Komitet zaznacza, że we wniosku należy koniecznie zwrócić uwagę na legitymizację dowodu tożsamości jako instrumentu umożliwiającego posiadaczowi dokonanie szeregu działań w jakimkolwiek państwie członkowskim, przede wszystkim swobodne przemieszczanie się w strefie Schengen czy nabywanie dóbr i usług, szczególnie usług finansowych.

3.10.

Z drugiej strony nie wolno zapominać o problemach występujących w związku z dokumentami pobytowymi obejmujących m.in. wielość dokumentów czy odmowę wjazdu do państwa członkowskiego oraz dostępu do podstawowych dóbr i usług. Komitet obawia się, że obecny wniosek nie wystarczy do ich rozwiązania.

3.11.

Niemniej podkreśla konieczność przestrzegania zasady minimalizacji przetwarzania danych i zagwarantowania, że powody, dla których dane biometryczne są gromadzone, będą jasne, przejrzyste, zgodne z prawem i odpowiednio określone.

3.12.

Niemniej zdaniem EKES-u Komisja nie uzasadnia odpowiednio opcji ustawodawczej i nie przedstawia powodów, dla których nie była w stanie przygotować wniosku opartego na szerszej harmonizacji przepisów, dzięki któremu stworzono by faktyczny jednolity system dowodów tożsamości o niezaprzeczalnych korzyściach z punktu widzenia bezpieczeństwa, uproszczenia i szybkości kontroli oraz jednolitości procedur. Obywatele niezwykle by na tym skorzystali, tak więc nie wiadomo, dlaczego nie przewidziano tej harmonizacji jako pożądanego celu w perspektywie średnioterminowej. Ten wariant – jak wyraźnie wskazano w dokumencie roboczym służb Komisji (SWD(2018) 111 final (3)) – był preferowany przez „większość obywateli UE, z którymi prowadzono konsultacje i którzy popierają szerszą harmonizację krajowych dowodów tożsamości (ID 2) oraz ogólne ujednolicenie dokumentów pobytowych (RES 3)”.

3.13.

W rzeczy samej nie jest jasne, dlaczego nie ustanowiono – na wzór dokumentów pobytowych dla obywateli Unii – obowiązkowych elementów zawartych w załączniku oceny skutków omawianego wniosku, a zwłaszcza tytułu dokumentu, imienia i nazwiska, płci, obywatelstwa, daty i miejsca urodzenia, miejsca wydania, podpisu oraz daty ważności.

3.14.

EKES podkreśla potrzebę wzmocnienia kontroli przypadków oszustw i zwraca tu szczególną uwagę na transport, zwłaszcza lotniczy, lądowy i morski. Należy także wyposażyć służby graniczne w odpowiednie kompetencje ludzkie, logistyczne i techniczne, tak aby zapewnić nie tylko uznawanie dokumentów wszystkich państw członkowskich, ale również usprawnienie ich kontroli.

3.15.

Zasadnicze znaczenie ma zatem, by Komisja śledziła i kontrolowała wdrażanie wniosku, aby dokumenty, o których w nim mowa, były wyraźnie uznawane za dokumenty upoważniające do podróży i dostępu do usług publicznych i prywatnych.

3.16.

Komitet sądzi również, że można by zbadać inne dodatkowe elementy, które państwa członkowskie wiążą ze wspomnianymi dowodami, i w razie potrzeby ujednolicić je w odniesieniu do ich uwzględnienia bądź wykorzystania przez samych zainteresowanych lub strony trzecie.

4.   Uwagi szczegółowe

4.1.

Art. 1: Z uwagi na zakres omawianego wniosku zdaniem EKES-u wniosek powinien odnosić się do minimalnych wymogów informacyjnych. Komitet podkreśla konieczność wyraźnego stwierdzenia, że rozporządzenie przestrzega zasady legalności oraz autentyczności, prawdziwości, jednoznaczności i bezpieczeństwa danych określających tożsamość obywateli.

4.2.

Art. 2: Wychodząc poza zakres zastosowania i bez uszczerbku dla dyrektywy 2004/38/WE, EKES zwraca uwagę na konieczność zdefiniowania „dowodu tożsamości, które państwa członkowskie wydają swoim obywatelom”, aby zapewnić ujednolicenie tego dokumentu we wszystkich państwach członkowskich.

4.3.

Art. 3 ust. 2: EKES kwestionuje wymóg uwzględnienia drugiego języka, gdyż nie jest to ani potrzebne, ani stosowne dla ułatwienia uznania dokumentów w kontekście transgranicznym.

4.4.

Art. 3 ust. 10: Komitet uważa, że okresy ważności tych dokumentów należy ustalić w rozporządzeniu w sposób zharmonizowany na podstawie jednolitych przedziałów wiekowych.

4.5.

Art. 5: Okres wycofywania dokumentów powinien wynosić 3 lata zamiast 5 lat.

4.6.

Art. 6:

4.6.1.

Dokumenty pobytowe powinny zawierać następujące elementy: — imię matki i ojca — obywatelstwo — miejsce urodzenia — płeć — wzrost — kolor oczu — podpis.

4.6.2.

W odniesieniu do imienia i nazwiska posiadacza, informacja ta powinna być kompletna, zgodna z treścią aktu urodzenia oraz z oficjalną pisownią, aby zagwarantować indywidualną tożsamość obywateli.

4.7.

Art. 8 ust. 2: Okres wycofywania dokumentów powinien wynosić 3 lata zamiast 5 lat.

4.8.

Art. 10: Bez uszczerbku dla stosowania rozporządzenia (UE) 2016/679 EKES uważa, że wniosek powinien zawierać szczegółowe przepisy dotyczące celu bazy danych, sposobu gromadzenia i aktualizacji danych osobowych, informowania o nich, konsultowania ich i dostępu do nich oraz ich przechowywania.

4.9.

Art. 12 ust. 1: Termin składania sprawozdania z wdrożenia powinien wynosić 3 lata zamiast 4 lat, jak wspomniano w motywie 21.

4.10.

Art. 12 ust. 2: Termin składania sprawozdania z oceny powinien wynosić 5 lat zamiast 6.

4.11.

EKES uważa za wskazane, aby w rozporządzeniu określono termin, w jakim należy wydać dowód tożsamości po urodzeniu (np. 30 dni).

4.12.

Trzeba także doprecyzować, że w wypadku weryfikacji ważnych dowodów tożsamości przez podmiot publiczny lub prywatny zabranie lub zatrzymanie dokumentu należy ograniczyć do niezbędnego minimum uzasadnionego względami bezpieczeństwa i obrony państw członkowskich. Zakazuje się również powielania dowodów przez kopiowanie lub innymi metodami bez wyraźnej zgody posiadacza, chyba że właściwy organ sądowy wyda taką decyzję z oczywistych względów bezpieczeństwa bądź w celu zapobieżenia oszustwu czy nadużyciu oraz w celu ochrony danych i życia prywatnego.

4.13.

Trzeba także wyraźnie przewidzieć możliwość natychmiastowego usunięcia danych w przypadku zaginięcia, kradzieży lub wymiany dowodu, aby zapobiec nieuczciwemu wykorzystaniu oficjalnych dowodów tożsamości.

---

(1)  COM(2018) 211 final z 17.4.2018.

(2)  Należy tu wymienić nowe instrumenty zbierania dowodów elektronicznych w postępowaniach karnych; ułatwianie korzystania z informacji finansowych w celu zapobiegania poważnym przestępstwom, wykrywania, dochodzenia lub ścigania poważnych przestępstw; bardziej rygorystyczne zasady przeciwdziałania prekursorom materiałów wybuchowych wykorzystywanym do wytwarzania materiałów wybuchowych domowej roboty; poprawę kontroli przywozu i wywozu broni palnej w celu zapobiegania nielegalnemu obrotowi bronią palną; zwalczanie treści o charakterze terrorystycznym w internecie, interoperacyjność systemów informacyjnych i usprawnioną wymianę informacji; ochronę przed zagrożeniami chemicznymi, biologicznymi, radiologicznymi i jądrowymi oraz ochronę przestrzeni publicznych; przeciwdziałanie cyberprzestępczości i zwiększanie cyberbezpieczeństwa.

(3)  Streszczenie oceny skutków towarzyszące wnioskowi dotyczącemu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zwiększenia bezpieczeństwa dokumentów tożsamości obywateli Unii i dokumentów pobytowych wydawanych obywatelom Unii i członkom ich rodzin korzystającym z prawa do swobodnego przemieszczania się.