13.10.2017   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 345/32

Rapporteur:

José Manuel ROCHE RAMO

Corapporteur:

Estelle BRENTNALL

1.1.

De EU-bietsuikersector staat voor een van de grootste mijlpalen in zijn geschiedenis: op 1 oktober 2017 worden de productiequota afgeschaft. Het verdwijnen van die quota brengt voor de EU-bietsuikerproducenten nieuwe kansen met zich mee: zo zullen zij meer suiker voor voedingsdoeleinden kunnen produceren en onbeperkt mogen uitvoeren. Om hiervan te kunnen profiteren heeft de EU-bietsuikersector alles op alles gezet om zijn concurrentiepositie te versterken. De afschaffing van de productiequota brengt echter ook nieuwe risico’s en onzekerheid met zich mee en kan een extra belasting betekenen voor de sector. De concurrentie zal toenemen, zodat de prijzen voor telers en verwerkers onder druk komen te staan, terwijl het marktaandeel van isoglucose naar alle waarschijnlijkheid groter zal worden. De minder concurrerende EU-bietsuikerproducenten en -telers zullen misschien moeite hebben om het hoofd boven water te houden in een dergelijke context van meedogenloze concurrentie en volatiliteit. Dat kan ernstige gevolgen hebben voor werknemers, ondernemingen, landbouwers en plattelandsgemeenschappen. Beleidsmakers moeten oog hebben voor de toekomst van de sector.

1.2.

Na het verdwijnen van de productiequota blijft er nog maar één specifiek instrument over om de EU-bietsuikersector te ondersteunen, namelijk de steun voor de particuliere opslag van suiker. Het is echter niet duidelijk hoe en wanneer een dergelijke steunregeling kan worden ingevoerd, mocht er zich een crisis voordoen op de EU-markt voor bietsuiker. Steun voor particuliere opslag zal pas doelmatig zijn als de voorwaarden voor de inwerkingtreding van de regeling duidelijker worden omschreven. Zo zou de Commissie een objectieve prijsdrempel kunnen vastleggen; wordt deze bereikt, dan kan de procedure voor de invoering van steun voor particuliere opslag in gang worden gezet. Op die manier wordt de besluitvorming minder subjectief en zal het gemakkelijker zijn om de steunverlening bij een crisis sneller en op uniforme wijze te doen verlopen. Voorts moet worden gekeken naar de mogelijkheid van algemene crisisbepalingen, zoals artikel 222 van de Integrale-GMO-verordening. Het Comité is ingenomen met de oprichting van de Waarnemingspost voor de suikermarkt; wel hoopt het dat de samenstelling ervan evenwichtig zal zijn en dat de leden tijdig zullen worden bijeengeroepen wanneer zich een problematische marktsituatie voordoet.

1.3.

Ook marktinstrumenten die het voorbestaan van de suikerproductie in de EU-lidstaten ondersteunen, moeten deel uitmaken van het GLB. De EU-bietsuikerindustrie levert een cruciale bijdrage aan de werkgelegenheid en de economische activiteit, alsook aan het concurrentievermogen van de voedsel- en drankindustrie. Op dit moment biedt het GLB de lidstaten de kans om gekoppelde steun te verstrekken aan sectoren of regio’s waar specifieke vormen van landbouw of specifieke landbouwsectoren die om economische, sociale of ecologische redenen van bijzonder belang zijn, met bepaalde moeilijkheden kampen. Dat is het geval voor de suikerbietenteelt in kwetsbare gebieden. Gekoppelde rechtstreekse betalingen moeten erop gericht zijn het risico te verkleinen dat de bietsuikerproductie in deze gebieden afneemt of verdwijnt, om zo plattelandsvlucht tegen te gaan en de biodiversiteit in stand te houden. In een context van toegenomen volatiliteit zouden landbouwers naast rechtstreekse steun ook vlotter toegang moeten krijgen tot instrumenten voor risicobeheer. Verwerkers en landbouwers zijn onderling van elkaar afhankelijk; de betrekkingen tussen telers en verwerkers uit de sector zijn dan ook vastgelegd in een specifiek contractueel kader.

1.4.

Mochten zich na 1 oktober 2017 ongunstige ontwikkelingen voordoen op de EU-suikermarkt, dan dreigen er ontslagen te vallen. De Europese Commissie zou moeten nagaan in hoeverre de verschillende structuur- en investeringsfondsen (ESIF) geschikt zijn om de werkgelegenheid op regionaal of lokaal niveau te ondersteunen; het gaat dan met name om de werknemers en landbouwers die zouden worden getroffen door de mogelijke sluiting van installaties. Het kan nodig blijken in uitzonderlijke gevallen af te wijken van de criteria voor het gebruik van bepaalde van deze fondsen.

1.5.

Vanaf 1 oktober 2017 zijn de Europese bietsuikerproducenten verplicht om zowel de verkoopprijs van hun hoofdproduct als de aankoopprijs van hun grondstoffen bekend te maken. Deze mate van transparantie is echter niet terug te vinden verderop in de toeleveringsketen, noch bij de isoglucoseproducenten. De Commissie zou de aanbevelingen van de taskforce landbouwmarkten om de transparantie van de markt uit te breiden tot de gebruikers, ter harte moeten nemen, zodat een beter beeld ontstaat van de manier waarop de toegevoegde waarde over de toeleveringsketen wordt verdeeld. De transparantie van de markt — of het nu om isoglucoseproducenten of om de gebruikers van suiker gaat — mag niet van invloed zijn op de concurrentiepositie van de betrokken bedrijven.

1.6.

Na het afschaffen van de quota zal een stijging van de suikerexport van cruciaal belang zijn voor de EU-suikersector. De Commissie zou de uitvoer van suiker uit de EU moeten stimuleren en de willekeur waarmee derde landen handelsbeschermingsinstrumenten inzetten, aan de kaak moeten stellen. Daarnaast moet zij in haar streven naar liberalisering van de handel in het kader van de vrijhandelsbesprekingen omzichtig te werk gaan. Ook moet zij krachtiger verzet aantekenen tegen de handelsverstorende steunmaatregelen van de grootste mondiale suikerproducenten en -exporteurs, zowel in het kader van de WTO als tijdens bilaterale handelsbesprekingen.

1.7.

Voor het toekomstige concurrentievermogen van de sector is het cruciaal dat meer wordt ingezet op alternatieve afzetmogelijkheden voor suikerbieten, zoals bio-ethanol, diervoeders, biokunststoffen en chemicaliën op biologische basis. De Europese Commissie zou voor biobrandstoffen moeten vasthouden aan het maximumpercentage van 7 % dat kan worden meegeteld voor het behalen van het streefcijfer van 10 % hernieuwbare energie in de vervoerssector. Er mag niet worden geraakt aan bijlage IX van de richtlijn hernieuwbare energie (2009/28/EG), waarin melasse wordt ingedeeld als grondstof voor geavanceerde biobrandstoffen. De Europese Commissie en de Europese Investeringsbank zouden innovatie op het gebied van andere bijproducten op biologische basis moeten stimuleren, bijvoorbeeld via een EU-fonds voor innovatie en een programma voor leningen met lage rente.

2.1.

De EU is de belangrijkste producent van bietsuiker ter wereld. Tussen 2011/2012 en 2015/2016 bedroeg de jaarlijkse productie gemiddeld 17,2 miljoen ton. Suikerfabrieken kopen elk jaar zo’n 107 miljoen ton suikerbieten van 137 000 Europese telers. Suikerbieten worden voornamelijk verwerkt tot suiker, maar van een aanzienlijke hoeveelheid worden ook andere producten gemaakt zoals diervoeders, hernieuwbaar ethanol en bioproducten. Deze producten zijn belangrijk omdat zij bij een overaanbod kunnen fungeren als buffer.

2.2.

De meeste bietsuikerfabrieken liggen in plattelandsgebieden die gekenmerkt worden door lage industriële activiteit. Vaak vormen zij de economische ruggengraat van hun regio, waar de industriële alternatieven niet voor het oprapen liggen. De EU-suikersector is goed voor bijna 28 000 directe arbeidsplaatsen, die voornamelijk te vinden zijn in de meest concurrerende suikerbietenproducerende regio’s. Het gaat om relatief hooggekwalificeerde banen, en de lonen in de suikerindustrie liggen hoger dan in de meeste andere landbouwsectoren. Naast deze directe banen creëert de economische activiteit van de suikerindustrie ook nog eens 150 000 indirecte banen, onder meer in de sectoren vervoer, logistiek en bouw.

2.3.

Als een suikerproducent de boeken neerlegt is het alleen in zeer uitzonderlijke omstandigheden mogelijk om de suikerproductie weer op te starten. De bouw van een suikerfabriek brengt immers enorme kosten mee, die normaliter honderden miljoenen euro belopen. De sluiting van één fabriek betekent doorgaans dat een essentiële industriële activiteit voorgoed verdwijnt en dat er honderden directe en indirecte arbeidsplaatsen verdwijnen. De zoektocht naar alternatieve werkgelegenheid in de industrie kan leiden tot plattelandsvlucht en ontvolking.

2.4.

Voor telers is de situatie vergelijkbaar. Suikerbieten moeten worden geteeld in de buurt van de verwerkende bedrijven. Het vervoer van bieten brengt immers relatief hoge kosten mee: om één ton suiker te produceren zijn zes à zeven ton bieten nodig. Als een bietsuikerfabriek de deuren sluit kunnen de telers hun suikerbieten niet meer kwijt. Tenzij er binnen een economisch haalbare afstand een andere fabriek is zullen zij zich gedwongen zien over te schakelen op andere teelten. Dat is een grote financiële strop voor de telers, van wie er velen zwaar hebben geïnvesteerd in specifiek materiaal, bijvoorbeeld voor het rooien van bieten, dat niet voor andere gewassen kan worden gebruikt. Als een groot aantal landbouwers plotseling overschakelt op andere teelten kan dat de lokale landbouwmarkten bovendien zwaar onder druk zetten.

2.5.

De productie van bietsuiker is ecologisch duurzaam. Suikerbieten worden altijd geteeld in wisselbouw met andere veldgewassen. Wisselbouw helpt de bodem vruchtbaar te houden en gaat het aantal ziekteverwekkers en plagen in de bodem tegen, zodat er minder behoefte is aan gewasbeschermingsmiddelen. De ontwikkeling en verspreiding van goede praktijken is schering en inslag in de EU-regio’s die zich bezighouden met de bietenteelt. Om de bodem vruchtbaarder te maken en erosie tegen te gaan worden de telers aangemoedigd mulch te gebruiken en bewerking van de bodem te beperken. Suikerfabrieken houden hun energieverbruik minimaal door gebruik te maken van warmtekrachtkoppeling (WKK), warmte terug te winnen en zuinig gebruik te maken van water.

3.1.

De EU-suikerindustrie heeft zwaar geïnvesteerd in technische verbeteringen en kostenbesparingen, evenals in menselijk kapitaal, onderzoek, onderwijs en opleiding. De gemiddelde kosten voor de productie van quotumsuiker in de EU zijn de laatste 26 jaar met amper 0,4 % per jaar toegenomen, terwijl de jaarlijkse inflatie 2,2 % bedroeg. De kosten nemen met andere woorden al twee decennia af in vergelijking met de inflatie (1). Dankzij deze winst is de concurrentiepositie van de EU-industrie van suikerhoudende voeding en dranken erop vooruit gegaan.

3.1.1.

De opbrengst van suikerbieten is de laatste jaar aanzienlijk gestegen, wat te danken is aan een combinatie van technische verbeteringen en betere zaadrassen waarvoor de industrie, de telers, de sector onderzoek en ontwikkeling en de handelaars in zaad de handen ineen hebben geslagen. De gemiddelde bietsuikeropbrengst (tonnen suiker/ha) is de laatste 26 jaar met 2,4 % per jaar gestegen, en die trend zal naar verwachting ook na 2017 aanhouden. De suikeropbrengst per hectare in de EU ligt nu hoger dan in Australië of in Midden- en Zuid-Brazilië, die tot de meest concurrerende regio’s ter wereld behoren. Vier van de tien grootste suikerfabrieken van de wereld liggen in de EU (2).

3.2.

Deze concurrentievoordelen zijn gedeeltelijk te danken aan de verregaande herstructurering van de sector tussen 2006 en 2009. Na de hervorming van 2006 moest de EU-bietsuikerindustrie bijna de helft van de fabrieken sluiten. Hierdoor ging 4,5 miljoen ton aan productiecapaciteit verloren en verdwenen meer dan 24 000 directe arbeidsplaatsen en 165 000 landbouwleveranciers (3). Deze veranderingen hebben de economische levensvatbaarheid van de EU-bietsuikersector verbeterd, zij het tegen een hoge sociale prijs. De werkgelegenheid is sinds het verkoopseizoen 2008/2009 relatief stabiel gebleven, evenals het aantal fabrieken.

3.3.

De lange traditie van sociale dialoog op Europees en nationaal niveau heeft ervoor gezorgd dat suikerverwerkers en werknemers uit de sector uitstekende betrekkingen onderhouden. De sociale dialoog in de EU-suikersector bestaat al sinds 1968 en is in moeilijke tijden van cruciaal belang gebleken voor een vlotte transitie op sociaal niveau; dat was bijvoorbeeld het geval bij de hervorming van het suikerbeleid van de EU in 2006. Door het gevoel van gedeelde verantwoordelijkheid te versterken draagt de sociale dialoog bij aan het concurrentievermogen van de sector.

3.4.

In 2017 zal worden ingezet op verdere versterking van het concurrentievermogen; zo zouden producenten kunnen trachten de vaste kosten terug te dringen door fabrieken op volle capaciteit te doen draaien. Dit zou echter kunnen betekenen dat het verwerkingsseizoen wordt verlengd, wat voor zowel de verwerkers als de telers hogere risico’s inhoudt: het rooien en opslaan van bieten in de winter gaat namelijk gepaard met onzekerheid.

3.5.

Om verspilling te voorkomen gebruiken EU-suikerverwerkers de hele suikerbiet om naast suiker nog een reeks andere producten te vervaardigen. Een greep uit de voorbeelden: stenen en aarde die overblijven na het schoonmaken van de bieten worden verkocht aan de bouwsector, de vezels (pulp) en melasse uit de bieten worden verwerkt in diervoeder, en bijproducten als melasse en andere siroop kunnen worden gebruikt om hernieuwbaar ethanol te produceren. Daarnaast gaan suikerproducenten zich ook steeds meer toeleggen op de productie van ingrediënten voor biogebaseerde producten voor onder meer de sectoren kunststof, textiel, geneesmiddelen en chemische producten.

4.1.

Verwerkers van bietsuiker en suikerbiettelers zijn van elkaar afhankelijk. De telers zijn afhankelijk van de suikerfabrieken die beschikken over de vaste activa en de expertise om de suiker uit de bieten te halen, en de verwerkers hebben hun vaste telers nodig om de bieten aan te leveren. Om de kosten van het bietenvervoer zo laag mogelijk te houden is het belangrijk dat de telers gevestigd zijn in de buurt van de suikerfabriek waaraan zij leveren. Veel van de grootste suikerfabrieken zijn bovendien coöperaties, zodat hun bietenleveranciers rechtstreeks betrokken zijn bij de sector.

4.1.1.

Gezien de onderlinge afhankelijkheid van verwerkers en telers is een specifiek contractueel kader noodzakelijk, zodat de rechten en verplichtingen van beide partijen met elkaar in evenwicht zijn. De contractuele betrekkingen tussen suikerbiettelers en suikerbietverwerkers na 2017 zijn vastgelegd in artikel 125 van en bijlage X bij de integrale-GMO-verordening. Deze bepalingen zijn onlangs aangevuld met een gedelegeerde verordening, waarin wordt bepaald dat waardedelingsclausules nog steeds op vrijwillige basis kunnen worden opgenomen in de contracten tussen bietentelers en suikerfabrieken (4). Een meerderheid van de suikerproducenten heeft voor de periode 2017/2018 en daarna contracten gesloten waarin de suikerbietprijzen en de marktprijzen voor suiker op een of andere manier aan elkaar gelinkt worden.

4.1.2.

Net als in het verleden zullen bietsuikerproducenten ook na de afschaffing van de quota verplicht blijven om maandelijks verslag uit te brengen over prijzen, productie en voorraden. Vanaf 1 oktober 2017 moeten de prijzen van suikerbieten worden meegedeeld aan de Europese Commissie en elk jaar worden gepubliceerd. Deze mate van transparantie, die kenmerkend is voor de suikerverwerkende sector, is niet terug te vinden verderop in de toeleveringsketen, noch bij de isoglucoseproducenten. Er zijn aanwijzingen dat de prijstransmissie in de suikertoeleveringsketen laag is (5), en het zou de moeite kunnen lonen om na te gaan of de transparantie voor de gebruikers van EU-bietsuiker zou kunnen worden verhoogd.

4.2.

Ook rietsuikerraffinaderijen zijn actief op de EU-suikermarkt. Zij verwerken geen suikerbieten maar zijn afhankelijk van de invoer van ruwe rietsuiker voor raffinage. De minst ontwikkelde landen kunnen rechtenvrij onbeperkte hoeveelheden suiker invoeren in de EU in het kader van de „alles behalve wapens”-regeling, net als de ACS-landen die een economische partnerschapsovereenkomst (EPO) met de EU hebben gesloten. EU-rietsuikerraffinaderijen kunnen in het kader van bilaterale overeenkomsten met Midden-Amerika, Colombia, Peru, Ecuador en Zuid-Afrika profiteren van rechtenvrije markttoegang, waarbij het op dit moment om 420 000 ton per jaar gaat. In het kader van de CXL-quota voor invoer tegen verlaagde rechten, die zijn verdeeld over Brazilië, Australië, Cuba en alle derde landen („Erga Omnes”), is jaarlijks meer dan 700 000 ton ruwe suiker voor raffinage beschikbaar, een hoeveelheid die naar verwachting in 2017/2018 nog zal stijgen tot bijna 800 000 ton. Zowel in recent afgeronde als in lopende vrijhandelsbesprekingen biedt de EU derde landen nog ruimere toegang tot de EU-suikermarkt.

5.1.

De suiker- en isoglucoseproductie in de EU voor gebruik in levensmiddelen is sinds 1968 aan banden gelegd door productiequota. Deze zullen op 1 oktober 2017 oftewel de start van het EU-verkoopseizoen voor suiker 2017/2018, worden afgeschaft. Vanaf dat moment zal het de EU-producenten van suiker en isoglucose vrij staan onbeperkt suiker en isoglucose voor gebruik in levensmiddelen te produceren. Ook zal er een einde komen aan de bestaande exportbeperking (6). Vanaf 1 oktober 2017 zal de EU-suikersector dan ook onbeperkt suiker kunnen uitvoeren.

5.2.

De suikerproductie zal naar verwachting structureel toenemen vanaf 2017/2018. Bovendien zal isoglucose waarschijnlijk een groter aandeel in de EU-markt voor zoetstoffen gaan innemen: isoglucoseproducenten hopen „mettertijd” 2 à 3 miljoen ton te gaan produceren, waarvan een groot gedeelte zal worden gebruikt voor frisdrank (7). Ter vergelijking: de suikerconsumptie in de EU neemt lichtjes af.

5.3.

Een toename van de interne suikerproductie en een groter marktaandeel van isoglucose zouden kunnen wegen op de EU-prijzen voor witte suiker in de periode na het verdwijnen van de quota. Uit de door de Commissie opgestelde vooruitzichten voor de landbouwmarkten op de middellange termijn (2016-2026) blijkt dat de EU-prijzen voor witte suiker na de afschaffing van de quota nog maar zelden boven de referentiedrempel van 404 euro/ton zullen uitstijgen, en met andere woorden lager zullen liggen dan de gemiddelde kosten van de suikerproductie en de suikerbietenteelt.

5.3.1.

In 2015 bereikten de EU-prijzen voor witte suiker het laagste niveau sinds de invoering van het systeem van prijsnotering in 2006 (8). Uit de gerapporteerde financiële resultaten bleek dat deze situatie ingrijpende gevolgen had voor de EU-suikerproducenten, van wie er velen in het boekjaar 2015/2016 geen winst hebben gemaakt. Met name suikerproducenten in Italië staan onder zeer hoge druk, en één producent heeft ervoor gekozen het verkoopseizoen 2015/2016 over te slaan. Ook de enige suikerproducent in Griekenland heeft het zwaar.

5.4.

Vanaf 1 oktober 2017 krijgen de EU-suikerproducenten het recht om onbeperkt te exporteren. Op die manier krijgen zij misschien de kans om hun inkomsten te doen stijgen ter compensatie van de lage suikerprijzen in de EU. Naar schatting zal de suikerconsumptie wereldwijd met 1,5 à 2 % per jaar toenemen (dat komt neer op 2 à 3 miljoen ton per jaar), wat betekent dat de vraag voldoende groot zou moeten zijn voor een stijging van de uitvoer van suiker uit de EU.

5.4.1.

De EU kan echter alleen meer suiker gaan uitvoeren als de derde landen hun markten voldoende open stellen. De Commissie zou zich tijdens de vrijhandelsbesprekingen moeten richten op openstelling van de suikermarkten van de netto-suikerimporteurs, zowel via de verlaging/afschaffing van douanerechten als de invoering van tariefcontingenten. Ook moet zij de afschaffing van de uitvoerrechten van EU-producten met een hoog suikergehalte voortzetten en strenge oorsprongsregels voor dergelijke producten ondersteunen, zodat de EU-suikerproducenten meer kunnen exporteren.

5.4.2.

Wel kunnen handelsbeschermingsinstrumenten van derde landen die export nog een stok in het wiel steken. Zodra de deregulering een feit is, dus vanaf 1 oktober 2017, zou de Europese Commissie al het mogelijke moeten doen om hiertegen op te treden, en gemaakte afspraken moeten door de sector worden gesteund.

5.5.

Zowel in recent afgeronde als in lopende vrijhandelsbesprekingen biedt de EU derde landen toegang tot de EU-suikermarkt. De openstelling van de markten heeft tot gevolg dat de EU-prijzen voor witte suiker worden blootgesteld aan neerwaartse druk en toegenomen volatiliteit. De huidige wereldmarkt is een overschottenmarkt die te maken krijgt met dumping en sterke volatiliteit, waar de handelsprijzen vaak lager liggen dan de gemiddelde productiekosten van zelfs de meest efficiënte mondiale bedrijven. Dat is grotendeels te wijten aan de handelsverstorende steunmaatregelen van een aantal van de grootste suikerproducenten en -exporteurs, zoals Brazilië en Thailand. Resultaat is dat de EU-bietsuikerindustrie niet op gelijke voet kan concurreren met suikerproducenten uit derde landen. De Commissie moet de suikersector in het kader van de onderhandelingen over vrijhandelsovereenkomsten beschouwen als een gevoelige sector en dus vasthouden aan de EU-invoerrechten voor suiker. De lopende onderhandelingen met Mercosur vormen een ernstige bedreiging voor de sector, aangezien Brazilië wereldwijd de belangrijkste producent en exporteur is. De Commissie moet dan ook klaar staan om de grootste subsidieverleners in het Orgaan voor Geschillenbeslechting van de WTO en tijdens de handelsonderhandelingen tot de orde te roepen.