Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het Voorstel voor een richtlijn van de Raad houdende een algemene regeling inzake accijns

COM(2008) 78 final/3 — 2008/0051 (CNS)

2009/C 100/27

De Raad heeft op 4 maart 2008 besloten om het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig art. 93 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap te raadplegen over het:

Voorstel voor een richtlijn van de Raad houdende een algemene regeling inzake accijns

De gespecialiseerde afdeling Economische en Monetaire Unie, economische en sociale samenhang, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 2 oktober 2008 goedgekeurd; rapporteur was de heer BURANI.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 22 oktober 2008 gehouden 448e zitting onderstaand advies uitgebracht, dat met 107 stemmen vóór en 1 stem tegen, bij 1 onthouding, werd goedgekeurd.

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1.   Het EESC onderschrijft het besluit van de Commissie om Richtlijn 92/12/EEG, de basisrichtlijn inzake de toepassing van accijnzen, geheel te vervangen door een nieuwe tekst waarin rekening gehouden wordt met de invoering van de elektronische procedure EMCS (Excise Movement and Control System), die daarmee dan een rechtsgrondslag krijgt. De Commissie grijpt de gelegenheid aan om enkele noodzakelijke wijzigingen en innovaties in te voeren op grond van de ervaringen van de overheidsdiensten in de lidstaten en van operatoren. Verder zijn enkele procedures gestroomlijnd. Over het algemeen bestaat er geen bijzonder bezwaar tegen de te wijzigen of te vernieuwen onderdelen, maar bij enkele aspecten wil het EESC kanttekeningen plaatsen als bijdrage voor de komende discussies.

1.2.   De Commissie stelt vooralsnog als datum van inwerkingtreding van de richtlijn 1 januari 2009 voor, maar beseft dat de bestudering van het voorstel veel meer tijd zal vergen. Verder stelt zij voor dat de EMCS-procedure voorlopig uitsluitend kan worden ingevoerd door de lidstaten die haar hebben goedgekeurd, terwijl de andere lidstaten voorlopig met de papieren procedure verdergaan.

1.3.   Het EESC meent, samen met andere betrokkenen, dat er kritisch naar deze maatregel moet worden gekeken: twee procedures tegelijk werkt verwarrend en is kostbaar, zowel voor de overheidsdiensten als voor de operatoren. Maar het alternatief, pas starten met het EMCS als iedereen daarvoor klaar is, is net zo nadelig, zowel voor degenen die al gereed zijn als voor de operatoren. Een weinig bevredigend compromis, dat invoering van EMCS in Europa tot onbepaalde datum zou kunnen uitstellen, bestaat erin EMCS uitsluitend te gebruiken voor binnenlandse transacties in de lidstaten die de elektronische procedure al kunnen toepassen. De papieren procedure zou dan door alle lidstaten gebruikt worden voor internationaal verkeer totdat iedereen op de elektronica kan overschakelen.

1.4.   Het belangrijkste deel van het Commissiedocument betreft het verkeer van goederen onder schorsing van accijns; de verschillende vernieuwingen die worden voorgesteld, krijgen de instemming van het EESC, behalve enkele nadere preciseringen en voorstellen (zie par. 4.6 tot 4.9) die hoofdzakelijk het nu beter omschreven begrip „onherstelbaar verlies” van goederen betreffen. De formulering van „afstandsverkopen” in artikel 34 (zie par. 4.9) kan aanleiding geven tot twijfel van wettelijke aard: in welk land moeten de accijnzen betaald worden?

1.5.   Het EESC stelt verder voor in de nieuwe richtlijn maximale hoeveelheden en bedragen op te nemen voor goederen die een burger in een andere lidstaat als „privé-aankopen” mag aanschaffen. Nu bestaat de kans dat de overheidsdiensten een en ander verschillend uitleggen en toepassen.

2.   Het voorstel van de Commissie

2.1.   Richtlijn 92/12/EEG van 25 februari 1992 bevat de bepalingen van de algemene regeling voor accijnsproducten, die grotendeels uitgaan van de papieren procedure. Op 16 juni 2003 is bij Beschikking nr. 1152/2003/EG van het EP en de Raad een geautomatiseerde procedure ingevoerd, het EMCS, die de formaliteiten voor operatoren vereenvoudigt en de autoriteiten in staat stelt om geïntegreerde en doeltreffendere controles uit te voeren. Door de goedkeuring van het EMCS moeten de bepalingen betreffende het verkeer van goederen onder schorsing van accijns gewijzigd worden.

2.2.   De Commissie grijpt deze gelegenheid aan om Richtlijn 92/12/EEG geheel te vervangen. Er wordt niet alleen rekening gehouden met de goedkeuring van het EMCS, dat hiermee een rechtsgrondslag krijgt; tegelijk krijgt de nieuwe richtlijn een andere opzet: aanpassing van de formuleringen om rekening te houden met nieuwe wetgevingsnormen, herschikking van de tekst om de logische structuur ervan te verbeteren, schrapping van achterhaalde bepalingen, aanpassing aan nieuwe wetsbegrippen, vereenvoudiging van procedures waardoor het bedrijfsleven minder formaliteiten hoeft te vervullen, zonder afbreuk te doen aan controles.

2.3.   In de nieuwe tekst worden tevens, in hoofdstuk V, essentiële onderdelen uit voorstel COM(2004) 227 (door de Raad in 2005 ter zijde gelegd) opgenomen, dat de wijziging van de artikelen 7 tot en met 10 van de basisrichtlijn beoogde, over het intracommunautaire verkeer van reeds op de markt gebrachte goederen.

2.4.   Aan het voorstel is uitgebreide raadpleging van het bedrijfsleven voorafgegaan; het is uitgewerkt in samenwerking met een groep deskundigen onder leiding van het Accijnscomité: een juiste procedure, die geen aanleiding zou moeten geven tot al te veel technische verschillen van mening bij de behandeling van dit document.

3.   Algemene opmerkingen

3.1.   Het EESC is bijzonder ingenomen met dit initiatief van de Commissie, dat is uitgemond in een, vergeleken bij de basisrichtlijn, beter gestructureerde en overzichtelijker tekst die strookt met het streven naar de vereenvoudiging van administratieve procedures. Verder is meer gehoor gegeven aan de behoeften van het bedrijfsleven, zonder dat de controles afnemen, die, integendeel, door invoering van het EMCS doeltreffender zouden moeten worden.

3.2.   Het belangrijkste deel van de nieuwe bepalingen betreft het verkeer van goederen onder schorsing van accijns, volgens op het EMCS gebaseerde procedures. Volgens Beschikking nr. 1152/2003/EG zou het EMCS in april 2009 in werking moeten treden: er zijn landen waar het maar de vraag is of ze het systeem op deze datum al zullen hebben ingevoerd. Hoe dan ook is vrijwel zeker dat niet alle landen gereed zullen zijn. Het systeem heeft in ieder geval een collectieve proeftijd nodig, wat nauwe samenwerking tussen de nationale administraties vergt, met als bijkomende eis een harmonisatie van de interne procedures: een administratief, technisch en praktisch gezien tamelijk complex vraagstuk. De Commissie beseft dit: terwijl ze voorstelt om de richtlijn per 1 april 2010 te laten ingaan, stelt ze voor dat de lidstaten dan ook nog een extra overgangsperiode kunnen genieten, tijdens welke het relevante deel van de basisrichtlijn van kracht blijft.

3.3.   De lidstaten hebben toegezegd dat ze het EMCS zullen gaan toepassen, maar het is niet gezegd dat dit overal met graagte gebeurt en het is zeker mogelijk dat er nog belemmeringen ontstaan voordat het systeem geheel is ingevoerd. Er kan op weerstand worden gerekend, die op basis van technische argumenten misschien ook wel gegrond is, maar die in wezen door andere overwegingen wordt ingegeven. Het precedent dat met par. 2.3 van het voorstel voor een richtlijn, COM(2004) 227, is geschapen, belooft ten aanzien van het verkeer van tot verbruik uitgeslagen accijnsproducten niet veel goeds: na lastige onderhandelingen werd besloten de zaak „op te schorten” in afwachting van een complete herziening van de materie; maar het voorstel dat nu ter discussie staat, is in feite gelijk aan het voorgaande.

3.4.   De gevoeligste problemen zijn dus van politiek-economische aard. Elke lidstaat past andere accijnstarieven toe op verschillende producten, wat aanleiding is tot het welbekende verschijnsel van grensoverschrijdende aankopen vanwege de prijs. Volgens de beginselen van de interne markt zou elke burger van prijsverschillen moeten kunnen profiteren, niet alleen in eigen land, maar ook en vooral bij aankopen in het buitenland; maar die beginselen komen op losse schroeven te staan als fiscale aspecten om de hoek komen kijken. In de dagelijkse praktijk blijkt dat lidstaten onwelwillend tegenover deze aankopen staan als daarvan nadeel wordt ondervonden, en een oogje dicht doen als zij er wel bij varen. Geen enkel accijnsproduct is van deze problematiek uitgesloten: dit blijkt uit de recente discussies over tabak, alcohol en diesel (1): als argumenten worden gezondheid, openbare orde, het milieu of nadeel voor de economie aangehaald. Maar op de achtergrond, en niet altijd even duidelijk, spelen ook fiscale voordelen mee. De verschillende standpunten vloeien dus voort uit sociaal, economisch en fiscaal beleid, dat elke lidstaat zelf bepaalt: op communautair niveau neemt de materie de vorm aan van een bij uitstek politiek probleem.

3.5.   Het EESC beseft dat de materie gevoelig ligt en dat elke lidstaat tijdens de komende onderhandelingen op moeilijkheden zal stuiten; het positieve resultaat hiervan zal afhangen van de mate van flexibiliteit die vereist is om tot collectieve besluiten te komen. Elke regering moet de balans zien te vinden tussen handhaving van eigen eisen en de concessies op accijnsgebied die hij aan de ander partijen moet doen. Kortom: ieder dient een manier te vinden om de eigen sociale en begrotingsdoelstellingen te verwezenlijken door ze te verzoenen met een algemeen accijnssysteem, en niet viceversa.

4.   Bijzondere opmerkingen

4.1.   In dit hoofdstuk bekijkt het EESC de voornaamste vernieuwingen en wijzigingen ten opzichte van de huidige regelgeving die door de Commissie worden voorgesteld. Het gaat evenwel voorbij aan de aspecten die niet controversieel lijken en die zijn ingegeven door aspecten als stroomlijning van de tekst, het gezond verstand of de natuurlijke ontwikkeling van de materie.

4.2.   Zoals reeds opgemerkt in par. 3.2, zal de afschaffing van de papieren procedure niet samenvallen met de inwerkingtreding van de nieuwe richtlijn, ook al betekent goedkeuring van de nieuwe richtlijn intrekking van de voorgaande, 92/12/EEG: het voorstel voor de nieuwe richtlijn voorziet in een overgangsperiode waarin verrichtingen op papier ook toegestaan blijven. Niemand kan voorspellen hoe lang deze overgangsperiode zal duren: zeker is dat, zolang het EMCS niet door alle lidstaten is ingevoerd, het systeem serieuze problemen kan ondervinden. De aandacht moet worden gevestigd op de lasten waarvoor de operatoren komen te staan — maar ook de overheden in de lidstaten — die tegelijk elektronisch en op papier moeten werken, afhankelijk van het land van bestemming.

4.2.1.   Met het alternatief, nl. het systeem pas invoeren als het in alle lidstaten werkt, duikt het gevaar op dat het project op de lange baan geschoven wordt. Dit zou verder de lidstaten die de elektronische procedure al kunnen beginnen, ertoe dwingen om op de andere lidstaten te wachten: een onaanvaardbare situatie, die nadelig uitpakt voor de landen die bijtijds het nodige hebben gedaan, maar ook en vooral voor het bedrijfsleven.

4.2.2.   Enkele deskundigen doen het volgende voorstel, dat weliswaar geen oplossing is, maar een aanvaardbaar, hoewel niet optimaal, compromis lijkt te bieden: de lidstaten die al het nodige hebben gedaan, kunnen voor hun binnenlandse verkeer de elektronische procedure gebruiken, terwijl voor de internationale betrekkingen het papier wordt gehandhaafd. Op nationaal niveau zou dus met het systeem geëxperimenteerd worden, alvorens over te gaan tot omvoering in de gehele EU (namelijk als alle lidstaten zover zijn)..

4.3.   Hoofdstuk I, Algemene bepalingen bevat geen enkele essentiële verandering ten opzichte van Richtlijn 92/12/EEG: het is beperkt tot een beter overzicht van de materie, met enkele aanpassingen, nieuwe omschrijvingen en minder ingrijpende veranderingen.

4.4.   In Hoofdstuk II, Ontstaan van de accijns, luidt de wijziging in artikel 7, lid 4, dat het „onherstelbaar verlies” van een product dat onder een schorsingsregeling valt, is vrijgesteld van belasting. Met de nieuwe term „onherstelbaar verlies” wordt verwezen naar een product dat onbruikbaar wordt voor iedereen, ongeacht de oorzaak van het verlies. De feitelijke vernieuwing is dat de richtlijn niet meer oplegt dat „overmacht” moet worden aangetoond; het EESC wijst er echter op dat elke lidstaat zijn eigen normen terzake mag vaststellen.

4.5.   Hoofdstuk III, Productie, verwerking en voorhanden hebben introduceert slechts één belangrijke verandering: het beheer over „belastingentrepots” mag worden toegewezen aan personen die in een andere lidstaat gevestigd zijn. Dit beginsel was in het verleden aan beperkingen onderhevig, ook al komt dit overeen met de logika van de interne markt.

4.6.   Hoofdstuk IV, Overbrenging van accijnsgoederen onder schorsing van accijns bevat vernieuwende bepalingen: artikel 16 luidt dat de producten niet alleen bestemd kunnen zijn voor belastingentrepots, maar ook voor erkende natuurlijke of rechtspersonen („geregistreerde geadresseerden”), en, met toestemming, naar een „plaats van rechtstreekse aflevering” mogen worden gebracht, aangewezen door een geregistreerde geadresseerde. Het EESC onderschrijft een en ander en hoopt dat de controleprocedures zo goed zijn dat misbruik wordt uitgesloten. Het zou wel een goede zaak zijn als de beroepsprofielen die onder de richtlijn vallen, nader zouden worden omschreven.

4.7.   De volgende bepalingen (art. 17-19) betreffen de zekerheden om de risico's te dekken in verband met de overbrenging van goederen onder schorsing van accijns, en vergen geen bijzondere opmerkingen; van belang daarentegen zijn de bepalingen in Afdeling 2 (art. 20-27), waarin het gaat om de te hanteren procedures in geval van overbrenging van goederen onder schorsing van accijns. Volgens deskundigen moet de goedkeuring van deze procedures nauwlettend in de gaten worden gehouden om te waarborgen dat zij doeltreffende controles opleveren die sporen met de beschikbare middelen van de administratie. Het EESC merkt echter op dat accijnsgoederen volgens art. 20, leden 1, 2 en 3, slechts geacht worden te zijn overgebracht indien er een elektronisch document is: deze regel moet worden aangepast aan het systeem waarvoor wordt gekozen in de overgangsperiode waarin van een papieren op een elektronische procedure wordt overgestapt.

4.8.   Hoofdstuk V betreft de overbrenging van belastingheffing op tot verbruik uitgeslagen accijnsgoederen en bevat geen wezenlijk nieuwe bepalingen: herhaald wordt het beginsel van belastingheffing op goederen in het land van aanschaf in geval van aankoop door particulieren (art. 30), en in het land van verbruik, indien zij aangehouden worden voor commerciële doeleinden (art. 31); de vigerende voorschriften voor het bepalen van degene die de accijns verschuldigd is en van transitgoederen worden bekrachtigd.

4.9.   In het oog springen de voorschriften in art. 34 over afstandsverkoop: in afwijking van art. 30 staat hier dat door particulieren aangeschafte goederen die direct of indirect door de verkoper of voor diens rekening worden verzonden of vervoerd aan accijns onderworpen zijn in de lidstaat van bestemming. Hieruit zou af te leiden zijn dat de accijns in de lidstaat van aanschaf moet worden afgedragen als de door een koper aangeschafte goederen door hemzelf naar zijn adres verstuurd worden.

4.9.1.   Het EESC vraagt zich af of de regels hier geen aanleiding kunnen geven tot interpretatieproblemen: bij afstandsverkopen is de aanschaf in de plaats van vestiging van de verkoper een feit op het tijdstip waarop de betaling plaatsvindt; de koper, eigenaar van de goederen, is wettelijk dus gemachtigd om wie dan ook (ook de verkoper) instructies te geven voor de verzending van de goederen in zijn opdracht en voor hem. Uit juridisch oogpunt en in strijd met de logica van belastingheffing op de plaats van feitelijk verbruik, zouden goederen dus altijd geacht kunnen worden door een particulier te zijn aangeschaft en in zijn opdracht te zijn vervoerd of verstuurd, en dus als accijnsplichtig in de lidstaat van aanschaf kunnen worden beschouwd, ook al zorgt de verkoper voor de verzending.

4.10.   Verder wil het EESC wijzen op wat volgens hem een lacune is, te weten in art. 34: er worden geen maximumhoeveelheden of -bedragen vermeld waarbinnen aankopen worden geacht te zijn gedaan door „particulieren”. Ondubbelzinnige criteria zijn vereist om te vermijden dat de lidstaten in de interne markt uiteenlopende en tegenstrijdige maatregelen neemt. Vanuit onder meer deze invalshoek roept het EESC de Commissie en de lidstaten op om duidelijker en transparantere regels te formuleren. Burgers en ondernemingen zouden hierbij gebaat zijn.

4.11.   De resterende bepalingen van Hoofdstuk VI (Diversen) betreffen het aanbrengen van merktekens en handhaven de vigerende bepalingen voor het bevoorraden van schepen en luchtvaartuigen; art. 38 betreft kleine wijnproducenten (tot 1 000 hl), voor wie vereenvoudigde procedures gelden ten aanzien van de productie en het voorhanden hebben van accijnsgoederen.

4.12.   Hoofdstuk VII (Slotbepalingen) bevestigt het bestaande Accijnscomité en de uitvoeringsbepalingen: Richtlijn 92/12/EG zou moeten worden ingetrokken vanaf een datum (1 april 2009), die de Commissie voorzichtig als optie voorstelt; hetzelfde geldt voor de overgangsperiode (aflopend per 31 december 200…) tijdens welke de lidstaten te werk kunnen blijven gaan volgens de voorgaande richtlijn. Het EESC meent, evenals andere organen en deskundigen, dat dergelijke termijnen zuiver indicatief zijn en moeten worden verlengd volgens een realistische planning, vooral door rekening te houden met de praktische moeilijkheden bij de volledige invoering van het EMCS.

(1)  Zie de meest recente richtlijnvoorstellen: