8.9.2005   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 221/108

1.1

Dit advies heeft betrekking op de Commissiemededeling aan de Raad en het Europees Parlement over de financiering van Natura 2000, waarin:

1.2

De Commissie beschrijft in de Mededeling hoe het er tegenwoordig bij cofinanciering door de EU aan toegaat. Deze praktijk is voornamelijk afgeleid van art. 8 van de habitatrichtlijn (1), maar is tot op heden niet adequaat gebleken voor het oplossen van problemen.

1.3

Er is geraamd hoeveel geld er voor het oprichten, functioneren en onderhouden van het Natura 2000-netwerk nodig is. De Commissie wijst er echter op dat de middelenbehoefte op dit moment nog niet definitief en precies is becijferd. In de berekening die door de Commissie thans als „de meest betrouwbare” wordt aangemerkt, worden de kosten voor de EU-25 op 6,1 miljard euro per jaar geraamd (2). Benadrukt wordt dat deze raming „nog kan en moet worden bijgeschaafd”. Hiertoe wordt vooral een beroep gedaan op de lidstaten, die uiteindelijk voor de indiening van de cofinancieringaanvragen bevoegd zijn.

1.4

Uit het Commissiedocument blijkt dat er in de EU niet meer over gediscussieerd wordt of er EU-middelen voor de totstandbrenging en het beheer van het Natura 2000-netwerk moeten worden uitgetrokken, maar alleen over de vraag hoe de financiering het best kan gebeuren.

1.5

In dit verband worden drie mogelijkheden aangegeven:

1.6

In haar afweging komt de Commissie na overleg met onder meer de betrokken lidstaten tot de conclusie dat de eerste optie de voorkeur verdient. Zij stelt dus voor dat gebruik wordt gemaakt van de bestaande EU-fondsen.

1.7

Wel merkt de Commissie op dat er bij deze optie enkele beperkingen bestaan, waarvoor een oplossing moet worden gevonden. Er wordt bv. op gewezen dat sommige van de bestaande fondsen niet op het hele EU-grondgebied betrekking hebben, waardoor het in de praktijk kan vóórkomen dat bepaalde regio's waarin zich Natura 2000-gebieden bevinden, van financiering worden uitgesloten. Zo is bekend dat de middelen van het EFRO en ook die van het Cohesiefonds niet aan alle, maar slechts een aantal lidstaten ten goede komen. De Commissie belooft deze situatie met de herziening van de structuurfondsenregeling te verhelpen.

2.1

Het EESC is ingenomen met het Commissiedocument, dat door de bank genomen een uitstekende basis voor overleg vormt. Over de in het document aangesneden thematiek had al eerder gediscussieerd moeten worden. Er zijn weliswaar herhaaldelijk politieke standpunten ingenomen, maar in de in bepaalde opzichten dramatische situatie op het gebied van natuurbescherming is in de afgelopen jaren niets wezenlijks veranderd. De Commissie en de lidstaten wijzen steeds weer op de zich verder verslechterende situatie op natuurbeschermingsgebied. Nog nooit ging het met de Gemeenschap materieel, gemeten naar het BBP, zo goed en met de natuurbescherming zo slecht.

2.2

In dit verband verwijst het EESC naar zijn van 2001 daterende initiatiefadvies over „De toestand van de natuur en de natuurbescherming in Europa”  (3) en naar de „Evaluatie van het milieubeleid 2003”  (4) door de Commissie. Het stelt tot zijn tevredenheid vast dat de situatie door Commissie en EESC grotendeels gelijk wordt ingeschat.

2.3

Het Natura 2000-netwerk is voornamelijk gebaseerd op de habitatrichtlijn. Bij de goedkeuring hiervan in 1992 hebben de EU-lidstaten en de Commissie twee toezeggingen gedaan:

2.4

Beide beloften zijn nog niet ingelost. Daarom wordt er bij Commissie en lidstaten op aangedrongen, het niet bij ronkende verklaringen te laten, maar de daad bij het woord te voegen.

2.5

Het Natura 2000-netwerk is voor het behoud van de biodiversiteit in Europa van cruciaal belang. De staatshoofden en regeringsleiders hebben zich er meermalen publiekelijk toe te verbonden, de achteruitgang van de biodiversiteit een halt toe te roepen. Ook herinnert het EESC aan de verplichtingen die de EU en de lidstaten in het kader van het Biodiversiteitsverdrag zijn aangegaan. Natuurbehoud en de bescherming van soorten is bovendien noodzakelijk om belangrijke genetische en biotische rijkdommen veilig te stellen.

2.6

Het moge duidelijk zijn dat de kwestie van de financiering van Natura 2000 niet alleen essentieel is voor de natuurbescherming op zich, maar ook voor het maatschappelijk draagvlak voor natuurbescherming en voor de geloofwaardigheid van het milieubeleid van de Commissie en de lidstaten.

2.7

Het EESC stelt vast dat bij de aanwijzing van Natura 2000-gebieden enorme vertraging is opgelopen; twaalf jaar na de goedkeuring van de habitatrichtlijn is het netwerk namelijk nog steeds niet voltooid. Grondeigenaars en -gebruikers ervaren het dikwijls als een nadeel om in Natura 2000-gebieden te wonen en/of te werken. Een van de redenen hiervoor is dat het vraagstuk van de financiële consequenties nog niet definitief is opgelost.

2.8

Het EESC heeft er meermaals op gewezen dat er voor het behoud van het natuurlijk erfgoed in Europa een echt partnerschap tot stand moet worden gebracht tussen natuurbescherming en landbouw, en dat daarbij de boeren die natuurbeschermingsbepalingen respecteren en toepassen, door de lokale autoriteiten en natuurbeschermers ook echt als partners worden behandeld. De opheldering van financiële kwesties is in dit verband van doorslaggevend belang.

2.9

De Commissiemededeling had derhalve al veel eerder moeten worden ingediend. Het is het EESC niet ontgaan dat er binnen de Commissie bij het opstellen van de Mededeling aanzienlijke meningsverschillen waren, waardoor de indiening steeds weer vertraging opliep.

2.10

In zijn initiatiefadvies heeft het EESC gewezen op twee cruciale punten, die nu ook door de Commissie als bijzonder belangrijk worden aangemerkt, nl. dat:

2.11

Het EESC vindt het een goede zaak dat de Commissie in haar Mededeling ook op de economische aspecten ingaat. Haar opmerking dat „de bescherming van de biodiversiteit niet louter een optie is, maar veeleer een cruciaal onderdeel van duurzame ontwikkeling” wordt door het EESC volledig onderschreven.

2.12

Erkend moet echter worden dat de o.a. in par. 2.2.3 van de Mededeling toegelichte betekenis voor de regionale economie en de daarmee samenhangende economische voordelen, alsook de daaruit voortvloeiende maatschappelijke voordelen, in de discussie over natuurbescherming en Natura 2000 veel te weinig op waarde geschat en in aanmerking genomen worden.

2.13

Vaak wordt natuurbescherming (en daarmee ook de aanwijzing van Natura 2000-gebieden) ten onrechte meer als een kostenfactor, een last, een nadeel of een bedreiging ervaren. Dit is een van de voornaamste redenen voor het feit dat er zo vaak verzet wordt aangetekend en dat de tenuitvoerlegging van de dikwijls voorbeeldige natuurbeschermingswetgeving nog steeds op reusachtige problemen stuit.

2.14

Aan dit belangrijke aspect heeft het EESC in zijn bovengenoemde advies veel aandacht besteed. Thans moet het vaststellen dat er in de laatste jaren maar zeer weinig verandering in deze situatie is opgetreden. Het dringt er daarom bij de Commissie op aan, in samenwerking met de andere EU-instellingen en alle andere belanghebbenden op EU- en nationaal niveau, een brede bewustwordingscampagne op touw te zetten.

2.15

Het moet lukken om echt duidelijk te maken — zoals de Commissie schrijft — „hoe een Natura 2000-gebied tot motor kan worden voor een duurzame ontwikkeling in de plaatselijke economie, en kan bijdragen tot de ondersteuning van de plaatselijke plattelandsgemeenschappen. Actieve aandacht voor deze punten in samenspraak met alle belanghebbenden is essentieel voor een succesvolle vorming van het Natura 2000-netwerk en de integratie ervan op het bredere sociaal-economische vlak in een uitgebreide Europese Unie.” Het EESC is van mening dat een dergelijke bewustwording even belangrijk is voor het succes van de natuurbescherming in Europa als de hangende, noodzakelijke opheldering van de financieringskwestie.

2.16

Tot dusverre is het slechts in een klein aantal afzonderlijke gevallen gelukt om de publieke opinie ervan te doordringen dat gebieden met een grote verscheidenheid aan planten en dieren in economisch opzicht waardevol zijn voor de regionale ontwikkeling (toerisme, streekproducten, enz.) en dat beschermde natuurgebieden ook in algemene zin van belang zijn, bv. voor klimaatbescherming (6) of bescherming tegen hoog water. Studies zoals die welke vermeld worden in bijlage 1 bij het Commissiedocument, brengen daarin weinig verandering, ook al wordt er duidelijk in gesteld dat alleen al de financiële baten van behoud van de biodiversiteit aanzienlijk hoger zijn dat de kosten.

2.17

In dit verband moet het EESC tot zijn verbazing concluderen dat het gemakkelijker lijkt om EU-middelen vrij te maken voor de bestrijding van de gevolgen van natuurrampen, die deels veroorzaakt worden door het feit dat er roofbouw wordt gepleegd op de hulpbronnen natuur en landschap, en de natuurbescherming dus wordt veronachtzaamd, dan voor het voorkómen van dergelijke rampen, dat uiteindelijk goedkoper is.

2.18

Het EESC wijst erop dat in artikel III-184 van het Ontwerpverdrag tot vaststelling van een Grondwet het volgende is bepaald: „De Unie bevordert de samenwerking tussen de lidstaten om zodoende te komen tot een grotere doeltreffendheid van de systemen ter voorkoming van en bescherming tegen natuurrampen of door de mens veroorzaakte calamiteiten binnen de Unie.” Natura-2000-gebieden kunnen een dergelijke functie dikwijls vervullen.

2.19

Ter illustratie zij hierbij gememoreerd dat er na de verwoestende overstromingen van de Elbe in 2002 snel een EU-rampenfonds gecreëerd was, maar dat het uitermate moeilijk is om geïntegreerde, ecologische hoogwaterbeschermingsmaatregelen voor rivieren en beemden, die het hoogwaterrisico stroomafwaarts aantoonbaar kunnen verminderen (7) waardoor potentiële schade kan worden voorkomen, ten uitvoer te leggen en te financieren. Een soortgelijke situatie doet zich voor bij de preventie van bosbranden in met name Zuid-Europa. Het is tijd dat hier iets aan gedaan wordt. Voorkomen is beter dan blussen, moet het motto van het EU-beleid zijn, en natuurbescherming kan hiertoe een cruciale bijdrage leveren.

2.20

Deze situatie wordt mede veroorzaakt door het feit dat veelal particuliere grondeigenaars en -gebruikers moeten opdraaien voor de kosten die direct of indirect met natuurbescherming samenhangen, terwijl de baten voor de samenleving vrijwel alleen als „externe opbrengsten” (i.t.t. „externe kosten”) „geboekt” kunnen worden en niet worden meegerekend bij de vaststelling van bv. het bruto nationaal product. In de nieuwe financieringsregeling moet hiermee terdege rekening worden gehouden.

3.1

Het EESC is verheugd dat er binnen de Commissie niet meer gediscussieerd wordt over de vraag of zij de EU-maatregelen in Natura 2000-gebieden moet cofinancieren, maar alleen over de vraag hoe dit moet gebeuren, d.w.z. met welke instrumenten.

3.2

Voor de financieringsoptie in kwestie is gekozen vanuit het streven om bestaande steuninstrumenten verder te ontwikkelen en op passende wijze te benutten. Het EESC kan zich hier in vinden. Natura 2000 moet gepland, beheerd en ook gefinancierd worden op het niveau waar zich de problemen voordoen èn waar positieve ontwikkelingsmogelijkheden bestaan, d.w.z. op plaatselijk niveau in de lidstaten. Als bij de vormgeving en het gebruik van bestaande fondsen zoals het EFRO, het ESF, het Cohesiefonds, het EOGFL en het nieuwe Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) meer rekening wordt gehouden met natuurbescherming, krijgen de terzake bevoegde instanties in de lidstaten meer mogelijkheden om flexibel te werk te gaan.

3.3

Ook merkt de Commissie terecht op dat dit vermoedelijk de beste manier is om ervoor te zorgen dat „het beheer van Natura 2000-gebieden (…) deel zal uitmaken van het bredere EU-beleid inzake ruimtelijke ordening.”

3.4

Het EESC acht het evenwel belangrijk erop te wijzen dat de Commissie en de overige verantwoordelijke autoriteiten nog meer aan de weg moeten timmeren om te verhinderen dat de EU in de toekomst nog als cofinancierder optreedt van projecten die schadelijk zijn voor de natuurbescherming en dat de schade aan natuur en milieu vervolgens weer met EU-gelden wordt vergoed.

3.5

De discussie over de financiering van de Natura 2000-gebieden moet gevoerd worden in het licht van van het te verwachten geworstel over de omvang van de algemene begroting van de EU en de wijze waarop de middelen worden verdeeld (8). Duidelijk is dat er om het geld heftig zal worden gestreden:

3.6

De discussie over de bovengrens moet gezien worden tegen de achtergrond van het feit dat het door de Commissie voor natuurbescherming geraamde bedrag van minstens 6,1 mld euro per jaar bovenop de uitgaven voor de tweede pijler komt, terwijl hiervoor in de financiële vooruitzichten tot dusverre geen toereikende middelen zijn gepland. Naar verwachting zal er hevig om de middelen worden gevochten, zowel tussen de regio's alsook tussen de verschillende beleidsterreinen. Zulke gevechten zijn niet nieuw, maar in het verleden heeft natuurbescherming te vaak het onderspit moeten delven.

3.7

Op het moment dat de lidstaten financiële middelen ter beschikking stellen, moet er dus voor gezorgd worden dat natuurbescherming, dat terecht als een onderdeel van het algemene beleid beschouwd wordt, het niet moet afleggen tegen andere taken, want dan is het beleid terzake gedoemd te mislukken. Het EESC herhaalt dat natuurbescherming in Europa geen luxe is die men zich bij economische voorspoed kan veroorloven en waarvan men afziet als men meent geen geld te hebben. Zoals de staatshoofden en regeringsleiders dikwijls hebben benadrukt, is natuurbescherming een opdracht voor de samenleving als geheel en voor de politiek een must, waarvoor hoe dan ook financiële middelen moeten worden gevonden.

3.8

Wil men zich houden aan de basisregel dat er zuinig met begrotingsmiddelen moet worden omgesprongen, dan dient te worden gepreciseerd welke door de Commissie voorgestelde taakgebieden van Natura 2000 als absoluut noodzakelijk gelden en welke als „vrij onderdeel” kunnen worden beschouwd. In geval van absoluut noodzakelijke taken (bv. compenserende betalingen of stimulerende maatregelen voor eigenaars en gebruikers van grond) moet dan duidelijk worden vastgelegd waarvoor het geld bestemd is, want anders kan het EESC niet instemmen met het beginsel dat de financiering van Natura 2000 geïntegreerd moet worden in de bestaande fondsen, en moet het zich — net als vele belanghebbenden die eerder hun mening hebben gegeven — voor een apart financieringsinstrument uitspreken.

3.9

In tabel 2 van de bijlage bij de Commissiemededeling worden de Natura 2000-gebieden uitgesplitst naar landgebruik. Van deze gebieden bestaat 26,3 % uit oude weidegronden, heide, woestenij en grasland, 28,9 % uit (primair, d.w.z. niet extensief geëxploiteerd) bos, 13 % uit moeras, veengebieden en binnenwateren, en ca. 2 % (800.000 ha) uit oude boomgaarden en de Spaanse en Portugese „dehesas” die zo'n enorme soortenrijkdom kennen. Slechts 5,6 % is als landbouwgrond ingedeeld (10).

3.10

De Commissie geeft een uitvoerige beschrijving van de maatregelen die nodig zijn om het Natura 2000-netwerk tot stand te brengen (deel 3 van de bijlage) en berekent de kosten daarvan (momenteel 6,1 mld euro). Grofweg kan daarbij een onderscheid worden gemaakt tussen administratie- en planningskosten, investeringskosten (bv. voor de aankoop van land, alsook voor investeringen) en lopende kosten, o.a. compenserende betalingen aan de grondeigenaars en kosten voor onderhoudsmaatregelen.

3.10.1

Het EESC acht het dringend noodzakelijk dat er zo snel mogelijk preciezere kostenramingen worden voorgelegd. Het vraagt zich bv. af of het bedrag van 0,3 mld euro dat voor de nieuwe lidstaten wordt voorgesteld, wel toereikend zal zijn (voor de 15 „oude” lidstaten geldt een bedrag van 5,8 mld euro). Bepaalde landen, zoals Polen, moeten nog tal van gebieden aanmelden, zodat de financieringsbehoeften nog zullen toenemen.

3.11

Terecht stelt de Commissie dat het er bij natuurbescherming in beginsel dikwijls om gaat ervoor te zorgen dat traditionele exploitatiemethoden, die voor het ontstaan en het behoud van habitats noodzakelijk zijn, kunnen worden voortgezet. Vaak zijn dit methoden die heden ten dage voor de exploitanten niet rendabel zijn, maar waarvan de instandhouding vanuit maatschappelijk en natuurbeschermingsoogpunt wel gewenst is. Voorbeeld: er zijn maar weinig manieren van grondgebruik die zò stroken met het duurzaamheidbeginsel als het oude systeem van extensieve begrazing in de dehesas op het Iberisch schiereiland, waarbij het vee in het voorjaar naar de zomerweiden in de bergen wordt gedreven (transhumance) over de trekpaden in de dalengten, de zgn. cañadas, die in de loop van vele decennia tot waardevolle natuurgebieden zijn uitgegroeid.

3.12

Lezing van het Commissiedocument maakt echter niet duidelijk of er daadwerkelijk op alle genoemde terreinen dringend verzocht wordt om cofinanciering door de EU of dat deze gepland is, en ook niet waar er uitsluitend van de lidstaten — in het kader van de tenuitvoerlegging van de EU-wetgeving — financiële bijdragen worden verwacht. Dit behoeft nadere uitleg.

3.13

Daar conflicten vaak ontstaan doordat de huidige grondgebruikers tot op heden geen toereikende vergoedingen en/of prikkels gekregen hebben, moet aan dit aspect zeer specifiek aandacht worden besteed. Men kan niet over het maatschappelijke belang van natuurbescherming of zelfs over de waarde ervan voor de economie in haar geheel praten als de kosten ervan op de grondeigenaars en -gebruikers worden afgewenteld. Met de toekomstige financieringsregeling moet ervoor gezorgd worden dat in ieder geval de particuliere grondeigenaars en -gebruikers een vergoedingsgarantie krijgen, of beter nog, een stimulans om initiatieven te ontplooien die stroken met het streven naar natuurbescherming. Leven en werken in een Natura 2000-gebied moet niet langer als een nadeel, maar als een voordeel beschouwd worden.

3.14

Om dit te bewerkstelligen dient voor ieder specifiek geval nauwkeurig te worden aangegeven hoe hoog het bedrag is van de vergoeding waarop men aanspraak kan maken. Het doet afbreuk aan het hele systeem als er een algemene bovengrens voor de vergoedingen wordt vastgesteld en men na het verstrijken van een bepaalde termijn niet meer voor een vergoeding in aanmerking komt, zoals thans het geval is.

3.14.1

De desbetreffende vergoedingen zouden — als er geen specifieke begrotingslijn voor komt — in eerste instantie betaald moeten worden uit hoofde van de tweede pijler van het landbouwbeleid, terwijl er voor investeringen veeleer gebruik zou moeten worden gemaakt van de traditionele Structuurfondsen. Het EESC wijst er met grote bezorgdheid op dat nieuwe taken of betalingen, die bovenop de huidige betalingen uit de tweede pijler (de toekomstige plattelandsontwikkelingspijler) verricht moeten worden, niet uit dit programma zullen kunnen worden gefinancierd, tenzij andere taken worden gereduceerd of aanvullende financiële middelen worden verschaft.

3.14.2

Concreet betekent dit het volgende: wil men de kwaliteit van de plattelandsontwikkeling op peil houden en bovendien bijdragen tot financiering van Natura 2000 via de tweede pijler, dan zijn er hoe dan ook extra middelen nodig die voor specifieke doelen moeten worden bestemd. Het EESC stelt echter vast dat in de door de Commissie gepresenteerde financiële vooruitzichten voor de EU-begroting, waarvan de hoogte door de nettobetalers niet wordt geaccepteerd, niet in een dergelijke middelentoename is voorzien. Het gevaar is zeer groot dat er juist op het gebied van de tweede pijler bezuinigd zal moeten worden. Dit is volgens het EESC niet alleen een essentiële zwakte en een bron van conflicten, maar zal bovendien het hele Europese natuurbeschermingsbeleid in gevaar brengen.

3.14.3

Derhalve kan het EESC pas met de voorgestelde regeling instemmen als deze niet ten koste gaat van andere maatregelen op plattelandsontwikkelingsgebied. Zonder bijkomende middelen zullen de Commissie en de lidstaten hun bewering en politieke belofte om zowel de plattelandsontwikkeling te bevorderen als Natura 2000 te implementeren, niet gestand kunnen doen. Politici die Europa op die manier gestalte willen geven, moeten dan ten minste de moed hebben de burgers glashelder te vertellen dat de politiek bepaalde taken (bv. natuurbescherming) liever afstoot.

3.15

Het EESC wil hiermee niet zeggen dat er bij natuurbescherming geen zuinigheid moet worden betracht. Hoofddoel van de natuurbeschermingsregelingen van de EU en ook van Natura 2000 is het behoud van de biodiversiteit. Dat is zoiets als een „verplicht programma” en de EU moet hier dan ook aan meedoen, in ieder geval in de gebieden die van Europese betekenis zijn.

3.16

Omgekeerd betekent dit echter ook dat niet alle lokale natuurbeschermingsmaatregelen van Europees belang zijn en mede door de EU gefinancierd moeten worden. De lidstaten, regio's, gemeenten enz. mogen niet van hun duidelijke politieke en financiële verantwoordelijkheid worden ontslagen onder het motto: „als de EU niet met geld over de brug komt, is er ook geen natuurbescherming.” Evenmin mag de EU zich op het volgende standpunt stellen: „wij maken het mogelijk dat maatregelen uit de bestaande fondsen worden gefinancierd, maar als de lidstaten dit niet doen omdat zij andere prioriteiten stellen, is het hun eigen schuld.”

3.17

Het is weliswaar wenselijk dat het potentieel van de Natura 2000-gebieden voor de regionale economische ontwikkeling wordt benut (omdat duidelijk is dat natuurbescherming inderdaad ook economisch iets kan opleveren), maar voor het behoud van de soortendiversiteit op zich is dit niet per se nodig.

3.18

Het EESC bedoelt hiermee dat financiering van bepaalde maatregelen in het kader van de totstandbrenging van het Natura 2000-netwerk absoluut noodzakelijk is. Hiervoor moeten middelen worden uitgetrokken die begrotingstechnisch duidelijk gereserveerd zijn. Het EESC verzoekt de lidstaten en de Commissie hierover verder na te denken.