18.7.2018   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 181/39

(1)

Op 26 maart 2018 heeft de Commissie een bericht van opening van een vrijwaringsonderzoek betreffende de invoer van 26 categorieën staalproducten (2018/C 111/10) (3) bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie. De Commissie heeft besloten het onderzoek te openen in het licht van voldoende bewijsmateriaal waaruit blijkt dat de invoer van die producten ernstige schade kan veroorzaken of dreigt te veroorzaken voor de betrokken producenten in de Unie.

(2)

Op 28 juni heeft de Commissie tevens een bericht bekendgemaakt waarmee het onderzoek werd uitgebreid met twee aanvullende productcategorieën (4).

(3)

Uit de gegevens waarover de Commissie beschikt en die afkomstig zijn uit het bestaande mechanisme voor voorafgaand toezicht op staalproducten (5) en van bronnen uit de bedrijfstak van de Unie, bleek dat een opwaartse trend van de invoer van deze productcategorieën en de huidige dreigende economische en commerciële omstandigheden, met inbegrip van de toestand van de staalindustrie van de Unie, een grondig onderzoek rechtvaardigen.

(4)

Bovendien was er door de op grond van afdeling 232 van de Trade Expansion Act van 1962 („afdeling 232”) door de Verenigde Staten („VS”) genomen maatregelen ten aanzien van de invoer van staalproducten een groot risico van een verdere toename van de invoer als gevolg van verlegging van het handelsverkeer.

(5)

In het kader van de aanhoudende wereldwijde overcapaciteit kunnen deze omstandigheden een gevaar inhouden voor de staalindustrie van de Unie, die nog steeds kwetsbaar is voor de waarschijnlijke dreigende toename van invoer en aan het herstellen is van de schade die werd veroorzaakt door oneerlijke handelspraktijken, wat wordt onderschreven door het aanzienlijke aantal handelsbeschermingsmaatregelen dat recentelijk wereldwijd is genomen ten aanzien van staalproducten.

(6)

Op 11 april 2018 heeft de Commissie een mededeling in het dossier uitgebracht met belangrijke invoerstatistieken en beschikbare schade-indicatoren. In verband met deze „mededeling in het dossier” heeft de Commissie 41 opmerkingen ontvangen van derde landen, nationale verenigingen en individuele staalbedrijven.

(7)

Diverse belanghebbenden hebben aangevoerd dat de Commissie heeft nagelaten om het bewijsmateriaal waarop de opening van het vrijwaringsonderzoek werd gebaseerd tijdig en op toereikende manier openbaar te maken. Belanghebbenden voerden aan dat zij, doordat dit was nagelaten, niet de mogelijkheid hebben gekregen om hun recht van verweer ten volle uit te oefenen. Meer in het bijzonder hebben diverse belanghebbenden aangevoerd dat de „mededeling in het dossier”, die werd uitgebracht op 11 april 2018, geen gegevens bevatte over de verkoop in de Unie, de uitvoer uit de Unie, het verbruik in de Unie of de totale productie in de Unie.

(8)

In tegenstelling tot deze beweringen bevatte de „mededeling in het dossier” wel gegevens over de verkoop in de Unie, het verbruik in de Unie en de totale productie in Unie. Bovendien is de Commissie van mening dat de belangrijkste elementen en het beschikbare bewijsmateriaal op adequate en beknopte wijze zijn vermeld in zowel het bericht van opening dat in het Publicatieblad van de Europese Unie werd gepubliceerd als in de kennisgeving van het onderzoek aan de WTO overeenkomstig artikel 12, lid 1, onder a), van de WTO-overeenkomst inzake vrijwaringsmaatregelen.

(9)

Derhalve is de Commissie van mening dat zij heeft voldaan aan haar wettelijke verplichtingen om het recht van verweer van belanghebbenden op adequate wijze te beschermen. Belanghebbenden hebben in elk geval nog steeds de mogelijkheid om hun rechten uit te oefenen tijdens de rest van het onderzoek.

(10)

Om de inlichtingen te verkrijgen die zij nodig achtte om een diepgaande beoordeling te verrichten, heeft de Commissie vragenlijsten toegezonden aan de haar bekende producenten in de EU en aan alle producenten-exporteurs, importeurs en gebruikers van de onderzochte producten die daarom binnen de in het bericht van opening vastgestelde termijnen hadden verzocht. Evenals derde landen werden deze partijen tevens uitgenodigd om relevante opmerkingen in te dienen. De Commissie heeft 222 antwoorden op de vragenlijsten en 74 opmerkingen ontvangen.

(11)

De Commissie heeft een vrijwaringsonderzoek geopend naar 26 categorieën staalproducten die in de EU worden ingevoerd, en op 28 juni is het toepassingsgebied ervan bij een bericht tot wijziging van het bericht van opening (6) met twee extra productcategorieën uitgebreid. De 28 productcategorieën („het betrokken product” of „de betrokken productcategorieën”) vallen alle onder het in mei 2016 door de Commissie ingevoerde mechanisme voor toezicht op staalproducten. Zij vallen tevens onder de tariefmaatregelen van de VS op grond van afdeling 232. De betrokken productcategorieën zijn samen met de GN-codes waaronder deze producten momenteel zijn ingedeeld, vermeld in bijlage I.

(12)

Bij deze voorlopige beoordeling heeft de Commissie vastgesteld dat de 28 productcategorieën die door de producenten in de Unie („het soortgelijk product” of „de soortgelijke productcategorieën”) worden geproduceerd, soortgelijk zijn aan of rechtstreeks concurreren met de betrokken productcategorieën. De in de Unie geproduceerde en de ingevoerde betrokken producten hebben dezelfde fysieke, technische en chemische basiskenmerken; zij hebben dezelfde toepassingen, en de prijs- en kwaliteitsinformatie erover is vrij beschikbaar; zij worden tevens via vergelijkbare of identieke verkoopkanalen verkocht aan afnemers die ze kopen of mogelijk kopen van zowel binnenlandse als, bij wijze van alternatief, van buitenlandse exporteurs. Bijgevolg bestaat er een sterke concurrentie tussen de betrokken productcategorieën en die welke door producenten in de Unie worden geproduceerd in de overeenkomstige categorieën.

(13)

De Commissie heeft in deze voorlopige analyse ook vastgesteld dat er sprake is van een sterk verband en hevige concurrentie tussen in verschillende categorieën ingedeelde producten en tevens tussen producten in verschillende productiestadia binnen bepaalde categorieën, aangezien sommige categorieën de voornaamste grondstof of input bevatten voor de productie van andere producten in andere productcategorieën.

(14)

Enkele voorbeelden tonen dit verband en deze concurrentie binnen en tussen productcategorieën aan. Zo wordt warmgewalst breedband vervaardigd uit platen en opgerold tot rollen of plat vervaardigd op kwartoplaatwalsen. Door het band op lengte te snijden worden bladen. Bandstaal wordt ofwel direct geproduceerd ofwel door warmgewalst breedband te snijden. Warmgewalste platte producten worden tevens gebruikt bij het produceren van buizen en pijpen voor de petrochemische industrie en koudgewalste platte producten worden vervolgens door producenten van gelaste buizen gebruikt. Het geproduceerde warmgewalste breedband wordt echter grotendeels verder verwerkt tot koudgewalst bandstaal, dat dunner is en een betere oppervlakteafwerking heeft. Een aanzienlijk deel van de koudgewalste producten wordt metallisch bekleed, met tin of chroom voor de conservenindustrie, of met zink (7).

(15)

Veel producenten in de Unie zijn actief in de productie van de meeste van de bovengenoemde producten. Arcelor Mittal produceert bijvoorbeeld niet alleen warmgewalste en koudgewalste bladen en strippen, maar bekleedt tevens diverse staalproducten en produceert platen. Evenzo produceren bedrijven als Voest Alpine en Tata Steel warmgewalste en koudgewalste bladen en strippen en tevens beklede staalproducten die uit deze producten worden vervaardigd.

(16)

Bovendien kan de concurrentiedruk, als gevolg van dit niveau van verwevenheid, gemakkelijk van het ene op het andere product worden verschoven. Indien bijvoorbeeld handelsbeschermingsmaatregelen worden ingesteld ten aanzien van een product, zoals rollen staal, dan kan dit product verder worden verwerkt in hetzelfde land en in een andere vorm worden uitgevoerd om de aanvullende maatregelen te vermijden en nog steeds te kunnen concurreren met binnenlandse producten. Tevens is het niet uitgesloten dat derde landen enkele van deze producten tegen een lage prijs invoeren en ze verwerken om deze naderhand weer naar de Unie uit te voeren.

(17)

Vanwege deze verwevenheid en onderlinge verbindingen, en gezien het feit dat — zoals hieronder wordt uiteengezet — de mogelijke verlegging van het handelsverkeer die voortvloeit uit de maatregelen van de VS op grond van afdeling 232 geldt voor alle productcategorieën vanwege het feit dat deze maatregelen horizontaal worden toegepast op alle staalproducten, zonder onderscheid naar hun vorm, omvang of samenstelling, is de analyse ten behoeve van de voorlopige vaststelling uitgevoerd voor zowel alle 28 productcategorieën in het algemeen, als het betrokken product (dat wil zeggen staal in diverse vormen), en tevens op individueel niveau voor elke productcategorie (8).

(18)

De meeste producenten in de Unie zijn lid van de European Confederation of the Iron and Steel Industry („Eurofer”) of, indien de producten buizen en pijpen zijn, lid van de European Steel Tube Association („ESTA”). Deze twee brancheverenigingen vertegenwoordigen meer dan 95 % van de staalproductie in de Unie. De leden ervan zijn in vrijwel alle lidstaten gevestigd.

(19)

Deze brancheverenigingen hebben de Commissie namens hun leden in kennis gesteld van het feit dat zij de opening van het vrijwaringsonderzoek ondersteunen, alsmede de vaststelling van maatregelen om ook de verlegging van het handelsverkeer aan te pakken die voortvloeit uit de maatregelen op grond van afdeling 232 en de staalmarkt, die nog niet geheel is hersteld van de staalcrisis, ernstig verstoort.

(20)

Op basis van de informatie van Eurostat, het mechanisme voor voorafgaand toezicht op staalproducten en de door de bedrijfstak van de Unie ingediende informatie heeft de Commissie een voorlopige analyse uitgevoerd van de toename van de invoer van de betrokken producten in de periode 2013-2017. De Commissie heeft ook de ontwikkeling van de invoer tijdens het eerste kwartaal van 2018 onderzocht om de recente toename van de invoer te bevestigen.

(21)

De totale invoer van de betrokken producten heeft zich als volgt ontwikkeld:

(22)

Globaal genomen nam de invoer van de 28 betrokken productcategorieën in absolute termen in totaal met 62 % toe in de periode 2013-2017. De stijging van de invoer was vooral opmerkelijk tot 2016. Vervolgens bleef de invoer toenemen om op een zeer hoog niveau te blijven.

(23)

Ook de invoer van het grootste deel van de individuele productcategorieën waarop het onderzoek van toepassing is, heeft in de afgelopen vijf jaar een toename in absolute termen laten zien. De invoer van de grootste categorieën in termen van invoer (productcategorieën 1, 4, en 7) is bijvoorbeeld met respectievelijk 45 %, 168 % en 78 % toegenomen.

(24)

Voor vijf productcategorieën was echter geen toename te zien, namelijk de producten 10, 11, 19, 24, en 27. De Commissie is derhalve van mening dat deze productcategorieën vooralsnog moeten worden uitgesloten van het toepassingsgebied van de voorlopige maatregelen. De Commissie behoudt zich echter het recht voor om deze vijf productcategorieën op te nemen in het toepassingsgebied van de definitieve maatregelen en zal in dit verband de invoer binnen deze categorieën blijven monitoren. De ontwikkeling van de invoer van elke productcategorie is opgenomen in bijlage II.

(25)

Naast de uitsluiting van de bovengenoemde productcategorieën in dit stadium heeft de Commissie tevens de uitsluiting van bepaalde landen van het toepassingsgebied van de maatregelen in overeenstemming met de conclusies in overweging 121 overwogen. Bijgevolg heeft de Commissie de invoer van deze productcategorieën uit deze voornoemde landen uitgesloten van de rest van haar voorlopige analyse en heeft zij de ontwikkeling van de invoer onderzocht.

(26)

Op basis hiervan heeft de invoer van de betrokken producten zich volgens deze voorlopige vaststelling als volgt ontwikkeld:

(27)

De invoer is in absolute termen toegenomen met 68 % in de periode 2013-2017, met een marktaandeel dat steeg van 12,1 % naar 17,80 %. De belangrijkste toename vond plaats in de periode 2013-2016, maar de invoer bleef stijgen en bleef op een hoog niveau in 2017.

(28)

De trend van toenemende invoer houdt aan in 2018. Bij vergelijking van het eerste kwartaal van 2018 met het eerste kwartaal van 2017 bedraagt de totale invoerstijging 10 %. Voor negen productcategorieën bedraagt de toename meer dan 20 % en voor een van deze categorieën (categorie 13) loopt de toename op tot meer dan 100 %. Bovendien vond deze toename plaats nog voordat de maatregelen op grond van afdeling 232 in werking traden.

(29)

De Commissie concludeert dan ook dat er sprake was van een plotselinge, sterke en aanzienlijke toename van de invoer in absolute termen voor 23 productcategorieën. Daarnaast houdt de toename van de invoer aan in het eerste kwartaal van 2018, en deze zal naar verwachting nog groter zijn gezien de verwachte verlegging van het handelsverkeer vanwege de maatregelen op grond van afdeling 232.

(30)

De Commissie heeft voorlopig vastgesteld dat de bovengenoemde toename van de invoer van staalproducten in de Unie het resultaat is geweest van onvoorziene ontwikkelingen die het gevolg zijn van een aantal factoren die onevenwichtigheden in de internationale handel in de betrokken producten veroorzaken en verergeren.

(31)

Ten eerste is de nominale wereldwijde staalproductiecapaciteit sinds 2000 meer dan verdubbeld, van een niveau van 1,05 miljard ton in 2000 naar 2,29 miljard ton in 2016, en in 2017 op een heel hoog niveau gebleven (2,27 miljard ton) (9). Daarnaast was de werkelijke wereldwijde staalproductie in 2016 (1,6 miljard ton) nog 100 miljoen ton hoger dan de wereldwijde vraag naar staal (1,5 miljard ton). Bijgevolg heeft er de afgelopen jaren een enorme kloof bestaan tussen de nominale wereldwijde capaciteit en de productie en tussen productie en vraag, waardoor een ongekende overcapaciteit op de wereldwijde staalmarkt is ontstaan, die zich ondanks de aangenomen maatregelen om ze te beperken heeft doorgezet. Vooruitkijkend zal bovendien de wereldwijde vraag naar staal in 2018 slechts een gemiddelde groei aantonen, met een verwachte verdere vertraging in 2019, terwijl de wereldwijde productie in 2017 toenam met meer dan 5 % vanwege een economisch herstel. Er was een teken van herstel in 2017, maar belangrijke risico's blijven bestaan.

(32)

De staalbedrijven blijven financieel kwetsbaar aangezien er, zoals hierboven vermeld, sprake is van aanhoudende structurele onevenwichtigheden in de staalindustrie. Deze onevenwichtigheden worden versterkt door marktverstorende subsidies en steunmaatregelen van de overheid (10). Gezien de hoge vaste kosten in de staalindustrie hielden veel staalproducenten, met name in landen waarin de staat de normale werking van de markt verstoort, de bezettingsgraad hoog, en overspoelden zij de markten van derde landen met hun producten tegen lage prijzen wanneer deze niet door het binnenlandse verbruik konden worden geabsorbeerd. Dit heeft geleid tot een toename van de invoer in de EU en een algehele prijsverlaging. Op basis van een vergelijking van de gemiddelde prijzen voor elke productcategorie hebben de invoerprijzen de prijzen van de bedrijfstak van de Unie in 2017in het algemeen onderboden. Een dergelijke vergelijking van de gemiddelde prijzen weerspiegelt niet noodzakelijkerwijs alle specifieke kenmerken die invloed kunnen hebben gehad op de vergelijkbaarheid, maar geeft desondanks een goede indicatie van het algemene prijsniveau van de invoer in vergelijking met de prijzen in de Unie. Voor 17 productcategorieën werd prijsonderbieding vastgesteld, die varieerde tussen 1,2 % en 23 %.

(33)

Ten tweede is het bovengenoemde effect versterkt door handelsbeperkende praktijken op de markten van derde landen. Naar aanleiding van het bovengenoemde overaanbod van staal en de marktverstorende praktijken zijn diverse landen immers sinds 2014/2015 begonnen met meer gebruik te maken van handelsbeleids- en handelsbeschermingsinstrumenten in de staalindustrie om hun binnenlandse producenten te beschermen. Mexico, Zuid-Afrika, India en Turkije hebben verhogingen van invoertarieven van tussen de 2,5 % en 40 % toegepast op een reeks staalproducten, met inbegrip van onder meer warmgewalst en koudgewalst staal, platte staalproducten zoals strippen, en ook betonstaal. Deze producten werden tijdens het onderzoektijdvak in het algemeen in steeds grotere hoeveelheden ingevoerd. Bovendien bleven derde landen gedurende 2017 handelsbeperkende maatregelen opleggen: sommige landen voerden minimuminvoerprijzen in (India), sommige legden verplichte nationale normen voor staal op (Indonesië) en andere legden vereisten inzake plaatselijke toegevoegde waarde op, onder meer door middel van overheidsopdrachten (VS).

(34)

Bovendien is het gebruik van handelsbeschermingsinstrumenten gestaag toegenomen. Daar waar in de periode 2011-2013 per jaar gemiddeld ongeveer 77 staalgerelateerde onderzoeken werden geopend, steeg dit gemiddelde volgens WTO-statistieken in de periode 2015-2016 naar 117. In februari 2018 golden er in de VS 169 antidumping- en compenserende maatregelen met betrekking tot staal, en liepen er 25 onderzoeken die zouden kunnen leiden tot een nog strenger beleid ten aanzien van de invoer van staal in de VS (11). Aangezien de VS een van de grootste invoerende landen van staal ter wereld is — goed voor ongeveer 13,1 % van de invoer van staal in de wereld (in 2016) — is de impact van een zo groot aantal handelsmaatregelen wereldwijd sterk merkbaar.

(35)

Ten derde zullen de illegale en beperkende maatregelen van de VS op grond van afdeling 232, gezien het niveau en het toepassingsgebied ervan, in de context van de heersende aanhoudende wereldwijde overcapaciteit, waarschijnlijk leiden tot een aanzienlijke verlegging van het handelsverkeer van staalproducten naar de markt van de Unie. De VS heeft berekend dat de instelling van een enkel tarief voor alle producten krachtens de maatregelen op grond van afdeling 232 met uitsluiting van vrijwel geen enkel land, de invoer vermindert met ongeveer 13 miljoen ton — wat overeenkomt met 7 % van het verbruik in de Unie (12). De markt van de Unie is in het algemeen een zeer aantrekkelijke markt voor staalproducten in termen van zowel vraag als prijzen. Enkele van de voornaamste exporteurs naar de VS zijn tevens traditionele leveranciers van staal aan de Unie en er bestaat geen twijfel dat deze landen, alsook andere waarvan de uitvoer en productie door de maatregelen van de VS en de te verwachten opeenvolging van verleggingen van het handelsverkeer zullen worden getroffen, hun uitvoer naar de Unie zullen verleggen. Zelfs een gedeeltelijke verlegging van de bovengenoemde handelsstromen naar de Unie zal onvermijdelijk leiden tot een nieuwe prijsverlaging en -onderbieding op de markt van de EU, waardoor de prijs omlaag zal worden gebracht naar een niveau dat vergelijkbaar is met dat van 2016, met aanzienlijke negatieve gevolgen voor de winstgevendheid van de staalindustrie van de Unie. Tot slot moet worden opgemerkt dat de extra toename van de invoer, waardoor de economische situatie van de staalindustrie van de Unie mogelijk verder verslechtert, in het bijzonder afkomstig kan zijn uit landen die momenteel niet aan antidumping-/compenserende maatregelen zijn onderworpen.

(36)

Bijgevolg hebben de bovengenoemde onvoorziene ontwikkelingen geleid en zullen zij verder leiden tot een duidelijke toename van de invoer van staal in de Unie.

(37)

Ten behoeve van de formulering van haar voorlopige vaststelling of er bewijs is van ernstige schade of dreiging van ernstige schade voor de bedrijfstak van de Unie wat betreft het te beoordelen betrokken product, heeft de Commissie overeenkomstig artikel 9 van Verordening 2015/478 en artikel 6 van Verordening 2015/755 de ontwikkeling van het verbruik, de productie, de bezettingsgraad, de verkoop, het marktaandeel, de prijzen, de winstgevendheid, de voorraden, het rendement van geïnvesteerd vermogen (ROCE), de kasstroom en de werkgelegenheid voor het betrokken product voor de jaren 2013 tot en met 2017 (in afwachting van het verzamelen van de gegevens voor 2018) onderzocht.

(38)

Deze analyse is algemeen alsook individueel verricht voor de 23 productcategorieën die een toename van het invoervolume lieten zien („de te beoordelen producten/productcategorieën”). Zoals uiteengezet in hoofdstuk II acht de Commissie een dergelijke algemene en uitgebreide analyse in dit onderzoek passend gezien de verwevenheid, de onderlinge verbindingen en de mate van concurrentie tussen de verschillende producten vanuit het perspectief van vraag en aanbod.

(39)

Wat de algemene situatie betreft, hebben het verbruik in de Unie, de verkoop van producenten in de Unie en het hiermee overeenstemmende marktaandeel zich als volgt ontwikkeld:

(40)

Tijdens de periode 2013-2017 nam het verbruik van de te beoordelen producten elk jaar gestaag toe, en in totaal met 15 %. De verkoop van de producenten in de Unie nam ook toe, maar in een veel mindere mate dan het verbruik in de Unie, dat wil zeggen met slechts 7 %. Bijgevolg konden de producenten in de Unie niet profiteren van de groeiende vraag in de Unie en daalde hun marktaandeel van 86,8 % naar 80,9 %. Herhaald moet worden dat tijdens dezelfde periode de invoer toenam met 68 %.

(41)

Uit de van de producenten in de Unie ontvangen antwoorden op de vragenlijst blijkt dat de productie en productiecapaciteit zich als volgt hebben ontwikkeld:

(42)

De productiecapaciteit nam in de periode 2013-2017 met 3 % toe, maar minder dan het productieniveau, dat met 9 % toenam. Als gevolg daarvan nam de bezettingsgraad toe van 72 % tot 76 %.

(43)

De voorraden die in het bezit waren van de medewerkende ondernemingen namen in de periode 2013-2017 in het algemeen toe met 20 %.

(44)

De verkoopprijzen per eenheid, winstgevendheid en kasstroom van de producenten in de Unie hebben zich als volgt ontwikkeld:

(45)

In de periode 2013-2016 vond er een aanzienlijke verlaging van de prijzen op de markt van de Unie plaats: de verkoopprijzen per eenheid daalden met 15 %. Herhaald moet worden dat de invoer tevens sterk toenam tijdens deze periode. De gemiddelde verkoopprijs per eenheid herstelde zich echter in 2017 en bereikte een niveau dat vergelijkbaar was met dat van 2013. De winstgevendheid bleef in het algemeen op een zeer laag niveau in de periode 2013-2016. Ondanks een aanzienlijke daling van de prijzen kon de bedrijfstak van de Unie zijn kosten in 2016 desondanks dermate verlagen dat een kleine winst van 2,2 % kon worden geboekt. De situatie herstelde zich tijdelijk in 2017. De verkoopprijzen stegen met bijna 20 % tussen 2016 en 2017 en bereikten hun niveau van 2013. De bedrijfstak van de Unie behaalde een winstniveau van 6,2 % aangezien de productiekosten (grondstoffen) lager bleven dan in 2013, ook al waren ze stijgende. De algemene kasstroompositie van de bedrijfstak van de Unie nam toe met ongeveer 60 %.

(46)

Wat werkgelegenheid betreft, verloren de producenten in de Unie van de te beoordelen productcategorieën in de periode van vijf jaar bijna 10 000 banen.

(47)

In aanvulling op de analyse van de situatie van het betrokken product in het algemeen, hetgeen de Commissie beschouwt als het passende gezichtspunt voor de beoordeling van de noodzaak van vrijwaringsmaatregelen in dit onderzoek, heeft de Commissie ook de situatie op het niveau van de individuele productcategorieën beoordeeld om de bovengenoemde ontwikkelingen op een uitgesplitst niveau vast te stellen.

(48)

Wat de individuele productcategorieën betreft, bestaan er meer verschillen, maar laat de situatie in het algemeen dezelfde ontwikkelingen zien. De economische indicatoren worden in bijlage III individueel en per productcategorie verstrekt.

(49)

Voor op twee na alle productcategorieën is het verbruik in de Unie in de afgelopen vijf jaar toegenomen. Hoewel deze toename voor bepaalde individuele producten bescheiden bleef, met een minimumtoename van 2 %, was deze voor andere veel duidelijker, met een maximumtoename van 169 %.

(50)

Het verkoopvolume bleef in de periode 2013-2017 in het algemeen stabiel of nam in sommige gevallen licht toe, maar het nam niet zoveel toe als het verbruik in de EU, met uitzondering van drie productcategorieën. Als gevolg daarvan daalde het marktaandeel in de periode van vijf jaar voor op drie na alle producten.

(51)

Het productieniveau en de bezettingsgraad namen in het algemeen toe voor 18 van de 23 individuele producten.

(52)

In termen van prijzen was er in de periode 2013-2016 een aanzienlijke daling voor elk product (met uitzondering van één product waarop antidumpingrechten van toepassing waren in de vorm van een minimuminvoerprijs). De prijzen herstelden zich in 2017, in het licht van een algemeen herstel van de staalmarkt, maar ook als gevolg van de diverse handelsbeschermingsmaatregelen tegen oneerlijke prijsstelling en invoer met subsidiëring. Voor 16 producten bleef het prijsniveau in 2017 lager dan in 2013. Het moet worden opgemerkt dat de gemiddelde invoerprijzen voor alle jaren en voor alle productcategorieën bijna systematisch lager waren dan de prijzen in de Unie.

(53)

Wat de winst betreft, werden tot 2016 alle productcategorieën met verlies verkocht of tegen een veel lagere winst. Slechts zeven producten konden zich in 2017 herstellen tot een winstniveau van meer dan 6 %. Deze producten zijn belangrijk in termen van productievolume in de EU en zes ervan zijn momenteel onderworpen aan (recente) antidumping- of compenserende maatregelen. Deze maatregelen zijn van toepassing op slechts enkele landen van oorsprong. Alle andere producten bleven ofwel verliesgevend (drie producten), ofwel slechts dicht bij het kostendekkend niveau (dertien producten). Een winstniveau onder 6 % wordt ontoereikend bevonden om de investeringen af te dekken die nodig zijn om de activiteit in stand te houden, aangezien de Commissie in de meeste recente onderzoeken een niveau van ongeveer 8 % winst heeft gehanteerd als een toereikend winstniveau in deze sector om investeringen af te dekken. Wat betreft de kasstroom, geldt dat deze voor de helft van de producten verslechterde in de periode 2013-2017 en voor zes producten zelfs negatief was in 2017. Het rendement van geïnvesteerd vermogen (ROCE) bleef laag in de periode 2013-2016, maar verbeterde vervolgens voor een grote meerderheid van de productcategorieën, hoewel het ROCE voor vijf producten nog negatief was in 2017.

(54)

In termen van voorraden was er voor 17 productcategorieën sprake van een toename. Slechts van vijf productcategorieën nam de voorraad af en van één productcategorie bleef deze op hetzelfde niveau in die periode.

(55)

Uit de bovengenoemde analyse blijkt dat de situatie van de staalindustrie van de Unie in de periode 2013-2016 aanzienlijk verslechterde. Dit kwam tot uiting in een daling van het marktaandeel en een aanzienlijke prijsverlaging waardoor de bedrijfstak niet kon profiteren van de lagere grondstofkosten. Deze ontwikkelingen deden zich zowel in het algemeen als op individueel productniveau voor. De situatie herstelde zich gedeeltelijk in 2017. Hoewel veel productcategorieën zich nog steeds onder het niveau van een toereikende winst bevinden, hebben sommige vooruitgang geboekt, zeer waarschijnlijk als gevolg van de recente instelling van antidumping- en antisubsidiemaatregelen. In het algemeen en voor de individuele productcategorieën wordt derhalve geoordeeld dat de bedrijfstak van de Unie nog in een kwetsbare situatie verkeert en gevoelig is voor een verdere toename van de invoer, in het bijzonder indien invoer uit landen waarop handelsbeschermingsmaatregelen van toepassing zijn wordt vervangen door andere invoer, die is verlegd van de markt van de VS als gevolg van de maatregel op grond van afdeling 232.

(56)

Dit is bijvoorbeeld typisch het geval voor de productcategorieën 1, 2 en 4, die belangrijk zijn in termen van de vraag in de Unie, maar ook omdat deze productcategorieën (in het bijzonder de categorieën 1 en 2) worden gebruikt als grondstof voor de productie van andere staalproducten. De financiële situatie voor de productcategorieën 1, 2, en 4 was in 2016 negatief, maar werd in 2017 positief na de instelling van antidumping- en antisubsidiemaatregelen tegen een aantal landen, zoals onder meer China en Rusland. Invoer uit die landen werd recentelijk echter gedeeltelijk vervangen door invoer uit India, Korea en Turkije, waarvan de twee laatstgenoemde landen ook grote leveranciers zijn aan de VS. In het eerste kwartaal van 2018, dat wil zeggen voorafgaand aan de instelling van de maatregelen in de VS, is de invoer in de Unie voor productcategorie 1 reeds toegenomen in vergelijking met het eerste kwartaal van 2017, en deze stijging is hoofdzakelijk het gevolg van de invoer uit Turkije.

(57)

Het is waarschijnlijk dat een verdere toename van de invoer van staal in de Unie zal verhinderen dat de bedrijfstak van de Unie, die nog niet geheel is hersteld, kan profiteren van het positieve effect van de recente handelsbeschermingsmaatregelen.

(58)

De Commissie heeft in haar mededeling inzake staal van maart 2016 (13) geconcludeerd dat de staalindustrie van de Unie, als gevolg van de wereldwijde overcapaciteit, werd geconfronteerd met een aantal serieuze uitdagingen, een uitzonderlijke toename van de wereldwijde uitvoer en een ongekende golf van oneerlijke handelspraktijken.

(59)

Tegelijkertijd heeft de Unie, om de door oneerlijke invoer veroorzaakte schade teniet te doen, een aantal antidumping- en antisubsidiemaatregelen ingesteld tegen de invoer van staalproducten. In totaal zijn er momenteel ten minste 19 antidumping- en antisubsidiemaatregelen tegen de oneerlijke invoer van 14 onderzochte productcategorieën uit diverse landen van kracht. In de onderzochte periode, dat wil zeggen 2013-2017, werd in 13 nieuwe onderzoeken vastgesteld dat de staalindustrie van de EU aanmerkelijke schade leed (of in één geval dreigde te lijden) als gevolg van oneerlijke handelspraktijken.

(60)

Zoals vermeld in overweging 55 verkeert de bedrijfstak van de Unie nog steeds in een kwetsbare situatie en is deze gevoelig voor een verdere toename van de invoer. Het recente besluit van de VS om de EU-uitvoer niet uit te sluiten van het toepassingsgebied van de maatregelen op grond van afdeling 232 zal er waarschijnlijk toe leiden dat de mogelijkheden van de producenten in de Unie om hun producten naar de VS uit te voeren, worden beperkt en dat de positie van deze producenten nog kwetsbaarder wordt.

(61)

De invoer van staal is aanzienlijk toegenomen en bleef in 2017 op een hoog niveau. De verdere toename van de invoer in 2018 — met name uit die landen of van die exporteurs die niet aan handelsbeschermingsmaatregelen zijn onderworpen — zal de bedrijfstak er waarschijnlijk van weerhouden om zich volledig te herstellen en van deze maatregelen te profiteren. De staalindustrie van de Unie wordt immers nog steeds kwetsbaar geacht voor een verdere toename van de invoer.

(62)

Zonder voorlopige vrijwaringsmaatregelen is het waarschijnlijk dat de situatie zich in de nabije toekomst zal ontwikkelen tot werkelijke ernstige schade.

(63)

In dit verband heeft de Commissie overeenkomstig artikel 9, lid 2, van Verordening 2015/478 en artikel 6, lid 3, van Verordening 2015/755 het percentage waarmee de uitvoer naar de Unie is gestegen en de waarschijnlijkheid dat beschikbare capaciteit wordt gebruikt voor uitvoer naar de Unie onderzocht.

(64)

Ten eerste is de invoer in de Unie, zoals hierboven geconcludeerd, in de periode 2013-2017 aanzienlijk toegenomen, te weten in het algemeen met 68 %. Hoewel de stijging vooral opmerkelijk was tot en met 2016, bleef de invoer in de daaropvolgende periode toenemen, zij het met een lager tempo. Zoals benadrukt in de overwegingen 37 en 82 over kritieke omstandigheden is de invoer in het eerste kwartaal van 2018 wederom sterk toegenomen, met bijna 10 %. Het percentage waarmee de invoer is gestegen, is derhalve aanzienlijk.

(65)

Ten tweede is het in een situatie van algemene overcapaciteit in diverse landen waarschijnlijk dat de beperkende maatregelen van de VS op grond van afdeling 232, gezien het niveau en het toepassingsgebied ervan, zullen leiden tot een verlegging van het handelsverkeer van staalproducten naar de Unie.

(66)

De VS heeft laten weten voornemens te zijn de invoer met ongeveer 13 miljoen ton te verminderen en heeft bijgevolg in maart 2018 een aanvullend invoerrecht van 25 % ingesteld op een zeer groot aantal staalproducten. Het is onvermijdelijk dat de hoeveelheid staal die niet meer naar de VS zal worden uitgevoerd, naar andere derde landen zal worden verlegd.

(67)

Enkele van de voornaamste exporteurs naar de VS zijn tevens traditionele leveranciers van staal aan de Unie. Het is meer dan waarschijnlijk dat deze landen, en ook andere, hun uitvoer in grote mate naar de Unie zullen willen verleggen. De markt van de Unie is in het algemeen immers een aantrekkelijke markt voor staalproducten, zowel in termen van vraag als van prijzen. In feite is de EU, na China, maar voor de VS, een van de voornaamste markten voor staal, waar de vraag de laatste jaren is toegenomen en de prijzen zich nu ook hebben hersteld.

(68)

In dit verband zal een aanzienlijke stijging van het aanbod op de markt van de Unie als gevolg van een toenemende invoer een algemene neerwaartse druk op de prijzen veroorzaken, die zal leiden tot prijsniveaus die vergelijkbaar zijn met deze van 2016, met aanzienlijke negatieve gevolgen voor de winstgevendheid van de staalindustrie van de Unie.

(69)

Onder deze omstandigheden, en gebaseerd op het bovenstaande, wordt de voorlopige conclusie getrokken dat, hoewel de staalindustrie van de Unie in 2017 — met name als gevolg van handelsbeschermingsmaatregelen — wat betreft sommige productcategorieën gedeeltelijk is hersteld, voor de meeste te beoordelen productcategorieën geldt dat de financiële positie nog altijd ruim onder het toereikende niveau ligt, waardoor de bedrijfstak van de Unie nog steeds kwetsbaar is voor een nieuwe toename van de invoer. Bijgevolg heeft de Commissie geconcludeerd dat de staalindustrie van de Unie zich wat de 23 te beoordelen productcategorieën betreft, in een situatie van dreigende ernstige schade bevindt.

(70)

De Commissie is op de volgende gronden tot de voorlopige vaststelling gekomen dat er een oorzakelijk verband is tussen de toegenomen invoer van het te beoordelen product enerzijds en een dreiging van ernstige schade anderzijds.

(71)

Er wordt in de eerste plaats aan herinnerd dat de door de producenten in de Unie geproduceerde producten soortgelijk zijn aan of rechtstreeks concurreren met de betrokken producten. Ze hebben dezelfde basiskenmerken, dezelfde toepassingen en worden via vergelijkbare of identieke verkoopkanalen verkocht en ze concurreren sterk op basis van de prijs.

(72)

Zoals uiteengezet in de hoofdstukken IV en VI hebben de producenten in de Unie geleden in termen van verlies van marktaandeel en aanzienlijke prijsdruk, met een negatief of ontoereikend winstniveau tot gevolg. Voor sommige producten lijkt ernstige schade ophanden te zijn, zelfs als de producenten zich hebben hersteld.

(73)

In de periode 2013-2017 nam de invoer van het betrokken product sterk toe en won deze marktaandeel in de Unie op basis van prijsniveaus die lager waren dan deze van de producenten in de Unie. Het marktaandeel van de invoer groeide immers in totaal van 12,2 % tot 17,6 % en de invoerprijzen bleven voor elk individueel product bijna systematisch lager dan de verkoopprijzen van de bedrijfstak van de Unie.

(74)

Het oorzakelijk verband tussen de toegenomen invoer en de situatie van de producenten in de Unie was vooral opmerkelijk in de periode 2013-2016, toen de invoer tegen lage prijzen een piek bereikte (+ 62 %) en de prijzen van de producenten in de EU met 15 % daalden. Voor categorie 13 daalden de prijzen zelfs met 20 %, terwijl dat percentage voor de categorieën 1 en 3 respectievelijk 19 % en 18 % was. Bijgevolg leden de producenten in de Unie van de soortgelijke producten verlies of bevonden zij zich dicht bij het kostendekkend niveau. In 2017 bevond de invoer zich ondanks een algemene prijsstijging nog altijd op een hoog niveau en bleef deze de prijzen onderbieden. De prijzen in de Unie herstelden zich, maar voor een aantal producten slechts in onvoldoende mate; deze werden nog steeds met verlies of tegen een lagere winst verkocht.

(75)

Ondanks het feit dat de winst zich wat enkele productcategorieën betreft, heeft hersteld, blijft de situatie ervan nog steeds kwetsbaar. Uit de ontwikkelingen in de voorgaande jaren is immers gebleken dat deze productcategorieën bijzonder gevoelig zijn voor prijsdruk, en elke verdere toename van de invoer tegen lage prijzen zou een aanzienlijke negatieve invloed hebben op de situatie van die producten.

(76)

In dit verband wordt geoordeeld dat de beperkende maatregelen van de VS op grond van afdeling 232 van de Trade Expansion Act, gezien het niveau en het toepassingsgebied ervan, waarschijnlijk ophanden zijnde ernstige schade voor de producenten in de Unie tot gevolg hebben.

(77)

Derhalve heeft de Commissie voorlopig geconcludeerd dat er, met betrekking tot de 23 te beoordelen productcategorieën, een oorzakelijk verband bestaat tussen de toename van de invoer, de druk op de prijzen op de staalmarkt van de Unie en de dreiging van ernstige schade voor de producenten in de Unie.

(78)

Om er zeker van te zijn dat de ernstige schade niet aan andere factoren dan de toegenomen invoer kan worden toegeschreven, heeft de Commissie een voorlopige analyse uitgevoerd om te bepalen of de andere factoren mogelijk hebben bijgedragen tot de ernstige schade voor de producenten in de Unie.

(79)

Er is vastgesteld dat de wereldwijde overcapaciteit een rol heeft gespeeld in de zin dat zij goedkope invoer in de Unie in de hand heeft gewerkt. Het verbruik van de betrokken staalproducten nam toe en kon derhalve het oorzakelijk verband niet verzwakken.

(80)

De Commissie heeft ook de toerekening van ernstige schade aan de invoer van de betrokken producten uit landen die lid zijn van de Europese Economische Ruimte (EER) in overweging genomen. Als gevolg van de EER-overeenkomst tussen de Unie en haar lidstaten, enerzijds, en leden van de EER (Noorwegen, IJsland en Liechtenstein), anderzijds, heeft de Unie een sterke economische integratie met de markten van de EER-landen, alsook met de bedrijfstakken van de betrokken producten tot stand gebracht. De bedrijfstak op die markten is volgroeid en verzadigd, op grond waarvan wordt geoordeeld dat de uitsluiting van producten van oorsprong uit de EER-landen van de vrijwaringsmaatregelen weinig (of geen) gevolgen zal hebben voor het invoerniveau van de producten. Hoewel de invoer vanuit deze landen voor sommige productcategorieën inderdaad heeft bijgedragen tot een toename van de invoer (de totale invoer uit deze landen is met ongeveer 9 % gestegen), is het aandeel van die invoer in de totale invoer immers beperkt (het aandeel van de EER in de invoer is ongeveer 1,5 %, met een overeenkomstig marktaandeel van in totaal 0,3 %). Bovendien zijn EER-landen traditioneel kleinere leveranciers van het betrokken product aan de VS, wat inhoudt dat het risico van verlegging van het handelsverkeer voorlopig ook als beperkt is vastgesteld. Derhalve is de Commissie van mening dat, gezien de traditioneel kleine leveringen aan de VS, de volwassenheid van de bedrijfstak op EER-markten en het daarmee verbonden beperkte risico van verlegging van het handelsverkeer dat daaruit voortvloeit, de invoer van de betrokken producten uit EER-landen slechts in zeer beperkte mate, of helemaal niet, kan hebben bijgedragen tot de dreiging van ernstige schade.

(81)

Bijgevolg heeft de Commissie geen andere factoren vastgesteld die het oorzakelijk verband tussen de toename van de invoer en de ernstige schade voor de producenten in de Unie zouden verzwakken. In het verdere verloop van het onderzoek zullen niettemin alle andere factoren die tot de schade hebben of kunnen hebben bijgedragen grondiger worden onderzocht.

(82)

Zoals hierboven aangegeven bevinden de staalproducenten in de Unie zich in het algemeen in een situatie van dreigende schade en is ernstige schade duidelijk ophanden. Voor bepaalde afzonderlijke productcategorieën zijn er al indicaties van ernstige schade. Een verdere toename van de invoer zal waarschijnlijk aanzienlijke nadelige gevolgen hebben voor de economische situatie van de bedrijfstak in het algemeen.

(83)

De Commissie heeft onderzocht of er sprake is van kritieke omstandigheden waarbij uitstel moeilijk herstelbare schade zou veroorzaken. Er werd in het bijzonder onderzocht of de invoer bleef toenemen in de recentste periode.

(84)

Op basis van een vergelijking van de invoer van staalproducten in het eerste kwartaal van 2018 met deze in het eerste kwartaal van 2017 blijkt dat de invoer voor 18 van de 23 productcategorieën met 26 % is gestegen. Deze toename van de invoer is aanzienlijk groter dan deze in de periode 2016-2017, die ongeveer 2 % bedroeg.

(85)

De tarieven van 25 % voor staalproducten op grond van afdeling 232 werden op 23 maart 2018 ingevoerd. Het is in dit stadium niet mogelijk om het volledige effect van de maatregelen van de VS in termen van verlegging van het handelsverkeer te beoordelen. De toename van de invoer in de Unie in het eerste kwartaal van 2018 zou echter kunnen worden gezien als een voorbode van de effecten ervan, en derhalve een goed beeld kunnen geven van wat de mogelijke toekomstige ontwikkeling van de invoer in de Unie na de instelling van de maatregelen door de VS zou kunnen zijn.

(86)

Op 30 mei 2018 heeft de VS ook besloten dat de maatregelen op grond van afdeling 232 moeten worden toegepast ten aanzien van de Unie, Mexico en Canada. De Commissie is van mening dat dit nog een kritiek element is, aangezien het niet alleen de uitvoer uit de Unie zou beperken, maar tevens het risico van verlegging van het handelsverkeer vanuit de andere twee belangrijke staalproducerende landen zou vergroten.

(87)

Gezien de kwetsbare situatie van de bedrijfstak en de recentste toename van de invoer zal een extra overaanbod van staalproducten op de markt van de Unie, en de daaruit voortvloeiende druk op de prijzen, ongetwijfeld ernstige gevolgen hebben voor de situatie van de producenten in de Unie.

(88)

Derhalve is de Commissie van mening dat er, vanwege het reële risico van verlegging van het handelsverkeer en de verdere beperking van de invoer naar de VS vanuit belangrijke staalproducerende landen, sprake is van kritieke omstandigheden waarbij uitstel van de vaststelling van voorlopige vrijwaringsmaatregelen moeilijk herstelbare schade zou veroorzaken. De Commissie komt derhalve tot de slotsom dat onverwijld voorlopige vrijwaringsmaatregelen moeten worden ingesteld.

(89)

Overeenkomstig artikel 16 van Verordening 2015/478 werd nagegaan of er ondanks de voorlopige bevinding van dreiging van ernstige schade dwingende redenen zijn om te concluderen dat het in dit specifieke geval niet in het belang van de Unie is om voorlopige maatregelen in te stellen. Het belang van de Unie werd geanalyseerd aan de hand van een beoordeling van alle betrokken belangen, waaronder deze van de producenten in de Unie, de importeurs en de gebruikers.

(90)

De bedrijfstak van de Unie bestaat uit ongeveer 40 producenten die in vele verschillende lidstaten van de Unie zijn gevestigd en in de periode 2013-2017 in verband met de 25 betrokken producten rechtstreeks werk verschaften aan meer dan 180 000 personen. Er is vastgesteld dat er voor de bedrijfstak van de Unie ernstige schade dreigt die wordt veroorzaakt door een toename van de invoer. Er wordt aan herinnerd dat de bedrijfstak van de Unie niet heeft geprofiteerd van een toename van het verbruik en dat de economische situatie van de bedrijfstak van de Unie zwak en kwetsbaar blijft voor een verdere toename van de invoer. Het strategisch belang van de staalindustrie wordt van oudsher algemeen erkend (14). Een gezonde en concurrerende staalindustrie is in het belang van de Unie. Het is duidelijk dat indien geen maatregelen worden genomen, zowel de prijzen als het marktaandeel van de producenten in de Unie verder zullen teruglopen met als gevolg een daling van de productie, toenemende financiële verliezen en een verlies van arbeidsplaatsen, zowel in de staalindustrie als in de daarmee verbonden industrieën. Het instellen van voorlopige vrijwaringsmaatregelen zal de ernstige schade tijdelijk herstellen en de aanpassing door de bedrijfstak van de Unie vergemakkelijken.

(91)

Het streven van gebruikers en importeurs is er in het algemeen op gericht een zo laag mogelijke prijs te betalen voor staalproducten en het is duidelijk dat de prijzen zonder maatregelen lager zullen zijn. Het is echter ook in hun belang om een levensvatbare en concurrerende staalindustrie van de Unie te hebben die in staat is om in hun toekomstige behoeften te voorzien.

(92)

In dit verband hebben diverse belanghebbenden bij het onderzoek aangevoerd dat het niet in het belang van de Unie zou zijn om voorlopige vrijwaringsmaatregelen vast te stellen. Zij beweren dat maatregelen vrijwel zeker tot een krap aanbod zullen leiden, waardoor die bedrijfstak van de Unie een sterkere onderhandelingspositie zou hebben om druk uit te oefenen op de prijzen. Ook voerden zij aan dat de leveringsbronnen reeds beperkt zijn door de instelling van antidumping- en antisubsidiemaatregelen en dat producten die niet beschikbaar zijn bij producenten in de Unie of niet toereikend of met de juiste technische specificaties beschikbaar zijn, van vrijwaringsmaatregelen moeten worden uitgesloten.

(93)

Om het juiste evenwicht te vinden tussen de verschillende legitieme belangen en aangezien de dreigende ernstige schade in dit geval voornamelijk is gekoppeld aan het bestaan van verlegging van het handelsverkeer, is de Commissie van mening dat met de vorm van de vrijwaringsmaatregelen de historische invoerniveaus moet worden gehandhaafd, en dat alleen invoer boven dit niveau aan de maatregelen moet worden onderworpen. In dit verband waarborgt een systeem van tariefcontingenten in het kader waarvan geen belemmering wordt opgeworpen tegen traditionele handelsstromen dat de vrijwaringsmaatregelen in overeenstemming zijn met het belang van de Unie. Een dergelijke vorm van maatregelen zou de negatieve effecten van de verlegging van het handelsverkeer voor de bedrijfstak van de Unie voorkomen en tegelijkertijd de leveringsbronnen van de traditionele handel en doeltreffende concurrentie op de staalmarkt in stand houden.

(94)

Onder deze omstandigheden is de Commissie van mening dat het risico dat de vastgestelde maatregel een te krap aanbod of een prijsstijging tot gevolg heeft, niet wezenlijk is. Evenzo moet de bewering dat bepaalde specifieke productcategorieën van de vrijwaringsmaatregelen moeten worden uitgesloten omdat zij niet beschikbaar zijn bij producenten in de Unie of niet toereikend of met de juiste technische specificaties beschikbaar zijn, worden verworpen, aangezien de traditionele handelsstromen worden gewaarborgd.

(95)

Derhalve concludeert de Commissie, alles bij elkaar genomen, voorlopig dat het belang van de Unie vereist dat er voorlopige vrijwaringsmaatregelen worden vastgesteld in de specifieke vorm van een tariefverhoging die per productcategorie zal worden toegepast op het deel van de invoer dat boven het niveau de traditionele handelsstromen ligt.

(96)

De voorlopige conclusie luidde dat de staalindustrie van de Unie zich in een situatie van dreigende ernstige schade bevindt voor de 23 te beoordelen productcategorieën en dat die situatie zich in de nabije toekomst waarschijnlijk zal ontwikkelen tot werkelijke ernstige schade. Gezien de kritieke omstandigheden wordt geoordeeld dat voorafgaand aan de beëindiging van het onderhavige onderzoek voorlopige vrijwaringsmaatregelen moeten worden genomen om moeilijk herstelbare schade aan de staalindustrie van de EU te voorkomen.

(97)

Voor de selectie van de passende vorm van de maatregel heeft de Commissie de volgende drie factoren in aanmerking genomen. Ten eerste vindt ernstige schade aan de totale staalindustrie van de Unie waarschijnlijk plaats vanwege de verlegging van de uitvoer van staal naar de VS naar de Unie als gevolg van de maatregelen op grond van afdeling 232. Ten tweede wordt geoordeeld dat de openheid van de markt van de Unie in stand moet worden gehouden en dat de traditionele invoer moet worden gehandhaafd. Het is immers het overschot aan invoer ten opzichte van deze traditionele handelsstromen dat als de belangrijkste dreiging voor de situatie van de staalindustrie wordt beschouwd. Tot slot moeten de voorlopige maatregelen overeenkomstig artikel 7, lid 2, van Verordening (EU) 2015/478 en de internationale verplichtingen van de Unie, in het bijzonder artikel 6 van de WTO-overeenkomst inzake vrijwaringsmaatregelen, de vorm van tariefmaatregelen aannemen.

(98)

Op die basis is de Commissie van mening dat, zoals vermeld in overweging 93, de voorlopige vrijwaringsmaatregelen de vorm moeten aannemen van een systeem van tariefcontingenten bij overschrijding waarvan een aanvullend recht moet worden betaald. Teneinde de toegang tot de markt van de Unie voor alle traditionele leveranciers veilig te stellen, moeten deze tariefcontingenten zijn gebaseerd op de gemiddelde jaarlijkse invoer in de jaren 2015, 2016 en 2017. Omdat de tariefcontingenten een geldigheidsduur zullen hebben van 200 kalenderdagen moeten de contingenten pro rata op basis van het jaarcijfer worden vastgesteld.

(99)

Het aanvullende recht bij overschrijding van het contingent moet worden vastgesteld op een niveau dat ernstige schade voor de bedrijfstak van de Unie voorkomt. Gezien de conclusies over dreigende ernstige schade en het feit dat zich tot nu toe geen ernstige schade in algemene termen heeft voorgedaan, is de Commissie van mening dat het berekenen van een schademarge op basis van het berekende gemiddelde geen schade veroorzakende prijs per ton van de producten van de bedrijfstak van de Unie in de recentste periode, niet passend lijkt.

(100)

Onder deze omstandigheden acht de Commissie het eerder passender om een toekomstgerichte aanpak te hanteren bij het beoordelen van de hoogte van het recht dat nodig is om te beletten dat invoer boven het niveau van de traditionele handelsstromen plaatsvindt en ernstige schade voor de bedrijfstak van de Unie veroorzaakt zodra het niveau van het contingent is bereikt.

(101)

In dit verband heeft de bedrijfstak van de Unie twee aanvullende methoden ingediend voor de berekening van een voldoende afschrikkend tarief, die door de Commissie voor dit doel passend worden geacht: de eerste methode is een partieel-evenwichtsmodel van de staalmarkt van de Unie, terwijl in de tweede de dekkingsbijdragen voor staalproducten worden berekend.

(102)

Een partieel-evenwichtsmodel bestaat uit een reeks vraag- en aanbodvergelijkingen en spitst zich toe op een deel van de economie terwijl op de rest van de economie de ceteris paribus-redenering wordt toegepast. Tevens gaat deze methode ervan uit dat de macro-economische impact van het scenario dat wordt geanalyseerd, niet groot genoeg is om macro-economische aggregaten, zoals het algemene loonniveau in een economie, te beïnvloeden.

(103)

Het door de bedrijfstak van de Unie voorgestelde model is gebaseerd op een openbaar beschikbare code die in spreadsheet-software wordt geprogrammeerd en opgelost. In bredere zin is een partieel-evenwichtsmodel een standaardinstrument voor het analyseren van handelsbeleid door onderzoeksautoriteiten, waaronder de Commissie.

(104)

Het model past, net als de meeste andere modellen, de zogenoemde Armington-aanname toe dat producten van verschillende oorsprong onvolmaakte vervangingsproducten zijn. Het model kijkt enkel naar de markt van de Unie door telkens een aanbodfunctie te gebruiken voor het binnenlandse aanbod in de Unie, de invoer door aan vrijwaringsmaatregelen onderworpen landen en de invoer door landen die vrijgesteld zijn van vrijwaringsmaatregelen. Tot slot gebruikt het model een functie voor de vraag in de Unie, waarbij afhankelijk van het algemene prijsniveau de vraag naar staal op geaggregeerd niveau wordt bepaald en vervolgens afhankelijk van de relatieve prijzen over de drie genoemde leveringsbronnen wordt verdeeld. Dit laatstgenoemde proces wordt beheerst door de zogenoemde Armington-elasticiteiten, dat wil zeggen economische parameters die de substitutie-elasticiteit weergeven tussen producten uit verschillende landen van oorsprong die per productsoort en per markt verschillen.

(105)

De gegevens voor het model zijn afkomstig van Eurofer en Eurostat. De Armington-elasticiteiten en de elasticiteiten van vraag en aanbod zijn afkomstig van gevestigde bronnen zoals de ITC van de VS en het Global Trade Analysis Project („GTAP”). In overeenstemming met deze bronnen zijn de Armington-elasticiteiten vastgesteld op 3,75, de vraagelasticiteit op – 0,5 en de drie elasticiteiten van aanbod op 4.

(106)

Omdat het een model voor één land is, moeten bepaalde expliciete en impliciete aannames worden gedaan, met name met betrekking tot de staalmarkt van de VS en de impact van de op grond van afdeling 232 ingestelde maatregelen.

(107)

Allereerst wordt aangenomen dat de huidige uitvoer vanuit landen die onderworpen zijn aan maatregelen op grond van afdeling 232, door deze maatregelen met succes van de markt van de VS zal worden uitgesloten. Vervolgens wordt het aandeel van deze uitgesloten uitvoer dat naar de markt van de Unie zal worden verlegd voor elk producerend land dat momenteel naar de VS uitvoert, berekend met een methode waarvoor vier verschillende criteria in aanmerking worden genomen en gewogen: afstand tot de Unie, de beschikbaarheid in de relevante regio van landen die in staat zijn om de verlegde uitvoer te absorberen, het bestaan van landen in de regio met een aanzienlijke overcapaciteit en het bestaan van geldende handelsbeschermingsmaatregelen in het land. Volgens die berekening zal 72 % van de huidige invoer van staal in de VS naar de markt van de Unie worden verlegd, wat overeenkomt met 55 % van de totale invoer van staal in de Unie in 2017. Voorts wordt aangenomen dat die extra invoer de productie in de Unie in dezelfde mate zal vervangen.

(108)

Het model wordt gespecificeerd met de bovengenoemde parameters en de marktgegevens die zijn gecorrigeerd voor de in de vorige twee overwegingen gemaakte aannamen. Het model wordt vervolgens opgelost met experimenten met diverse variabelen van een vrijwaringstarief in de Unie buiten het contingent. De resultaten van het model voorspellen dat een tarief van 25 % invoerniveaus toestaat die ongeveer 19 % hoger zijn dan in de referentieperiode van 2015-2017. Een tarief van 32 % zou nog steeds 10 % meer invoer dan in de referentieperiode toestaan. Anderzijds zou een tarief van 41 % de invoer terugdringen tot het niveau van 2015-2017.

(109)

De resultaten van het macro-economische handelsmodel worden aangevuld met een reeks micro-economische simulaties van kenmerkende dekkingsbijdragen voor 12 verschillende te beoordelen productcategorieën. De aanname bij de analyse is dat producenten in het geval van dalende prijzen, zolang de variabele kosten gedekt zijn, hun capaciteit volledig blijven benutten en blijven uitvoeren naar de Unie. De marge tussen de verkoopprijs en de variabele kosten wordt de dekkingsbijdrage genoemd. Een producent zal met andere woorden blijven produceren zolang de dekkingsbijdrage niet negatief is. In de analyse wordt voor elk van de twaalf te beoordelen productcategorieën de eindprijs in de Unie bepaald tegen welke de dekkingsbijdrage voor exporteurs naar de EU volledig is benut. Het verschil tussen deze prijs en de geen schade veroorzakende binnenlandse prijs op de markt van de Unie zou dan het tarief buiten het contingent moeten zijn dat nodig is om een geen schade veroorzakend prijspeil op de markt van de Unie te waarborgen.

(110)

Voor de analyse wordt gebruikgemaakt van een korf van grondstoffenprijzen op basis van openbare indexcijfers van Metal Bulletin, variabele kosten van Chinese ondernemingen uit de CRU-databank en geraamde vrachtkosten van 60 USD/ton tussen de China en de EU, wat naar verluidt een voorzichtige raming is. In de analyse wordt geconcludeerd dat dekkingsbijdragen en derhalve de noodzakelijke afschrikkende tarieven buiten het contingent een waarde moeten hebben van 19-45 %, met een mediaan van 34 %, waardoor hoofdzakelijk de orde van grootte van het tarief buiten het contingent dat door het partieel-evenwichtsmodel werd vastgesteld, wordt bevestigd.

(111)

Op grond hiervan heeft de Commissie voorlopig vastgesteld dat een voorlopig tarief buiten het contingent van 25 % toereikend zou zijn om te voorkomen dat ernstige schade ontstaat. Dit tarief, dat lager is dan het tarief van 32 % dat voortvloeit uit het model voor het waarborgen van een traditionele handel vermeerderd met een groei van 10 % van de invoerstroom, is een voorzichtige benadering, met inachtneming van het belang van de Unie, en in afwachting van opmerkingen van de belanghebbenden na de vaststelling van voorlopige maatregelen en een diepgaander onderzoek van de ontwikkeling van de invoer voorafgaand aan de instelling van definitieve maatregelen.

(112)

De beste manier om optimaal gebruik van de tariefcontingenten te waarborgen is om ze toe te wijzen in chronologische volgorde van de data van aanvaarding van de aangiften voor het in het vrije verkeer brengen, zoals bedoeld in Uitvoeringsverordening (EU) 2015/2447 van de Commissie (15). Alle importeurs in de Unie moeten in gelijke mate en zonder onderbreking toegang hebben tot de contingenten. Deze wijze van beheer vereist een nauwe samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie.

(113)

Goederen die uit ontwikkelingslanden worden ingevoerd, kunnen van de tariefcontingenten worden vrijgesteld, afhankelijk van de oorsprong van deze goederen. De criteria voor de vaststelling van niet-preferentiële oorsprong die momenteel van kracht zijn in de Unie, moeten derhalve worden toegepast.

(114)

Ten behoeve van de voorlopige maatregelen, opdat de traditionele handelsstromen kunnen blijven doorgaan, zal een specifiek contingent worden bepaald voor elke productcategorie ten aanzien waarvan bij deze verordening voorlopige maatregelen worden ingesteld, ongeacht het land van oorsprong ervan. Tijdens het verdere verloop van het onderzoek zal worden bepaald of een toewijzing van contingenten per land van uitvoer wenselijk is om de traditionele handelsstromen vanuit die landen te waarborgen en rekening te houden met de gevolgen van de voorlopige maatregelen. De Commissie moet in het bijzonder rekening houden met het mogelijke effect van de thans geldende antidumping- en antisubsidiemaatregelen op de toewijzing en het gebruik van een contingent per land.

(115)

Zodra het vastgestelde rechtenvrije contingent is bereikt, zijn de vrijwaringsmaatregelen van toepassing.

(116)

Diverse belanghebbenden hebben aangevoerd dat de combinatie van de reeds op veel productcategorieën opgelegde antidumping- en compenserende maatregelen en de vrijwaringsmaatregelen op diezelfde invoer een ongewenst zware last zou betekenen voor bepaalde producenten-exporteurs die hun producten naar de EU willen uitvoeren, omdat zij hen de toegang tot de markt van de Unie de facto zou ontzeggen.

(117)

Voor 12 categorieën staalproducten waarop de huidige voorlopige vrijwaringsmaatregelen van toepassing zijn, zijn op sommige landen van oorsprong momenteel immers antidumpingrechten en compenserende rechten van toepassing. Derhalve is het noodzakelijk om te overwegen of de cumulatie van deze maatregelen met de vrijwaringsmaatregelen niet zal leiden tot een groter effect dan wenselijk is (16). Om de instelling van „dubbele corrigerende maatregelen” te voorkomen wanneer het tariefcontingent wordt overschreden, zal het niveau van de bestaande antidumping- en compenserende rechten worden opgeschort of verlaagd teneinde te waarborgen dat het gecombineerde effect van deze maatregelen het hoogste niveau van de geldende vrijwarings- of antidumping-/compenserende rechten niet overschrijdt.

(118)

De voorlopige maatregelen hebben een geldigheidsduur van 200 kalenderdagen vanaf de datum van inwerkingtreding van deze verordening.

(119)

Overeenkomstig artikel 18 van Verordening 2015/478 en de internationale verplichtingen van de Unie mogen de voorlopige maatregelen niet worden toegepast ten aanzien van producten van oorsprong uit een ontwikkelingsland zolang het aandeel van dat land in de invoer in de Unie van dat product niet meer dan 3 % bedraagt, mits de ontwikkelingslanden die lid zijn van de WTO en waarvan het aandeel in de invoer in de Unie minder dan 3 % bedraagt, tezamen niet meer dan 9 % vertegenwoordigen van de totale invoer in de Unie van het betrokken product.

(120)

Uit de voorlopige vaststelling van de Commissie blijkt dat de betrokken productcategorieën uit bepaalde ontwikkelingslanden voldoen aan de voorwaarden om voor bovengenoemde afwijking in aanmerking te komen. Voor de toepassing van deze verordening zijn de ontwikkelingslanden opgenomen in bijlage IV (Lijst van producten uit ontwikkelingslanden ten aanzien waarvan de voorlopige maatregelen gelden). Hierin wordt ook voor elk van de 23 productcategorieën aangegeven ten aanzien van welke ontwikkelingslanden de voorlopige maatregelen gelden. De Commissie acht het in dit stadium zinvol om het volume van de invoer vanuit ontwikkelingslanden te berekenen op basis van elke productcategorie, aangezien het tariefcontingent ook wordt vastgesteld aan de hand van de traditionele handelsstromen van elke categorie afzonderlijk. Dit doet geen afbreuk aan toekomstige besluiten met betrekking tot de vraag of een land als een ontwikkelingsland kan worden beschouwd.

(121)

Zoals uiteengezet in overweging 80 is de Commissie van mening dat vanwege de nauwe integratie van markten met de EER-landen, de totaalcijfers van de invoer vanuit deze landen, en het lage risico van verlegging van het handelsverkeer, de te beoordelen producten van oorsprong uit Noorwegen, IJsland en Liechtenstein van de toepassing van deze verordening moeten worden uitgesloten,