15.1.2013   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 11/39

1.1

Het EESC is zeer te spreken over dit groenboek, waarmee een stap in de goede richting wordt gezet.

1.2

Hoewel de behoefte aan liquiditeit van het financiële stelsel, dat al van vóór het ontstaan van de financiële crisis in belangrijke mate drijft op het schaduwbanksysteem, buiten kijf staat, heeft de ervaring van de crisis geleerd dat in het regelgevingsproces prioriteit moet gaan naar de absoluut noodzakelijke stabiliteit van het financiële stelsel.

1.3

Ofschoon dat niet bij wet is voorzien, hebben regeringen, centrale banken en depositogarantiestelsels in de praktijk al moeten bijspringen om de verliezen die door schaduwbanken (shadow banks) zijn veroorzaakt op te vangen.

1.4

Het voorkómen van het risico van reguleringsarbitrage moet een van de hoofddoelstellingen van het groenboek zijn.

1.5

De eerste akkoorden van Basel waren de drijvende kracht achter de ontwikkeling van schaduwbankieren omdat er strenge regels voor bankbalansen kwamen, terwijl de activiteiten buiten de balanstelling niet werden gecontroleerd. Volgens het EESC zullen de latere Baselakkoorden, door de Commissie omgezet in de Richtlijnen RKV III en RKV IV, deze lacunes dichten. Er zouden eigenlijk geen „schaduwbankactiviteiten” mogen bestaan, m.a.w. de schaduwbanken zouden aan dezelfde regels en prudentiële voorschriften moeten voldoen als de andere financiële instellingen.

1.6

In de nieuwe regelgeving van de Unie moet ook zorg worden gedragen voor een hoog niveau van consumentenbescherming.

1.7

Het EESC wijst op het belang van coördinatie van het internationale toezicht en van de uitwisseling van informatie.

1.8

Het financiële stelsel moet in al zijn vormen ten dienste staan van de reële economie en niet van speculanten.

1.9

Het EESC onderstreept het essentiële belang van het financiële stelsel voor investeringen, werkgelegenheidsschepping en het welzijn van de samenleving.

1.10

De nieuwe regelgeving voor de financiële markten is cruciaal voor het bereiken van duurzaam economisch herstel.

—

twee activiteiten:

—

vijf soorten entiteiten:

—

de interactie tussen gewone banken en schaduwbankentiteiten (een taak van het Basels Comité voor Bankentoezicht – BCBS),

—

de systeemrisico's van geldmarktfondsen (een taak van de Internationale Organisatie van Effectentoezichthouders – Iosco),

—

de securitisatievereisten (een taak van Iosco en BCBS samen),

—

andere schaduwbankentiteiten (FSB), en

—

het uitlenen van effecten en repo's (FSB).

3.1

Het EESC vindt dat het groenboek een belangrijke stap in de goede richting is en een goed beeld geeft van de problemen in verband met schaduwbankieren.

3.2

Oorspronkelijk financierden banken hun activiteiten uit het eigen vermogen en commerciële deposito's. Later gingen zij standaard gebruik maken van securitisatie om meer geld uit te kunnen lenen. In sommige gevallen kan securitisatie een nuttig instrument zijn, maar in de periode voordat de crisis uitbrak, werd er misbruik van gemaakt: de kredietportefeuilles waren van slechte kwaliteit (subprime) en de effecten werden meermalen opnieuw verpakt (derivaten) om de winstcijfers van de bank op te schroeven. Het transactievolume van een bank wordt bepaald door de mate van leverage van haar activa. Terwijl de leverage van activa op de balans door de Basel-akkoorden werd gereguleerd, werden geen regels vastgesteld voor de leverage van activa buiten de balans, die een enorme omvang had. Via schaduwbanken vond misbruik van subprime-leningen en buitensporige leverage plaats. Bovendien raakte de kernactiviteit van banken – het omzetten van kortetermijnactiva in langetermijnleningen (looptijdtransformatie) – verbonden met buitensporig hoge risico's naarmate banken extreem afhankelijk werden van kortetermijnfinanciering via de interbancaire markt. Door deze afhankelijkheid brak al snel een liquiditeitscrisis uit toen de derivatenmarkt instortte. Het is geen verrassing dat de nieuwe Basel-akkoorden regels voor derivaten, leverage en liquiditeit zullen bevatten.

3.3

Deregulering heeft tot een aardverschuiving in het bankwezen geleid. Door de crisis is traditioneel commercieel bankieren, dat tientallen jaren heeft bijgedragen aan de welvaart en de verbetering van de levensstandaard van de bevolking, min of meer in de verdrukking geraakt. Nu regelgevers de grootste buitensporigheden van het schaduwbanksysteem aanpakken, moeten zij daarbij prioriteit geven aan de absoluut noodzakelijke stabiliteit van het financiële stelsel.

3.4

Schaduwbanken houden zich net als reguliere banken al sinds enige tijd bezig met kredietverstrekking en looptijd- en/of liquiditeitstransformaties. Maar in tegenstelling tot reguliere banken kunnen zij officieel geen beroep doen op geldschieters in laatste instantie (centrale banken). In de praktijk heeft dat ertoe geleid, zoals onlangs nog is gebleken, dat de overheid allerlei mechanismen in werking heeft moeten zetten om de verliezen die door shadow banks zijn veroorzaakt op te vangen. En de belastingbetaler krijgt hiervan de rekening gepresenteerd.

3.5

Voor schaduwbanken gelden niet dezelfde prudentiële regels als voor reguliere banken. Schaduwbanken zijn echter in velerlei opzichten te vergelijken met reguliere banken en de meeste schaduwbanken worden gecontroleerd door reguliere banken. Het voorkómen van het risico van reguleringsarbitrage moet een van de hoofddoelstellingen van het groenboek zijn.

3.6

Het FSB-rapport concentreert zich terecht op de rol die macroprudentieel toezicht kan spelen bij het helpen detecteren van systeemrisico's. Het is belangrijk de onderlinge vervlochtenheid en de kanalen waarlangs het risico van het schaduwbanksysteem kan overslaan op de reguliere sector nauwlettend in het oog te houden. Het EESC vindt het belangrijk onderscheid te maken tussen:

Er zouden geen „schaduwbankactiviteiten” mogen bestaan, m.a.w. de schaduwbanken - voor zover daar binnen de nieuwe regels nog plaats voor is – zouden aan dezelfde regels en prudentiële voorschriften moeten voldoen als de andere financiële instellingen. De hervormingen die al zijn doorgevoerd of binnenkort van kracht worden (in het kader van de Richtlijnen Kapitaalvereisten RKV III en RKV IV, de Richtlijn Solvabiliteit II en Basel III), moeten hieraan een bijdrage leveren.

3.7

Het EESC vindt dat de regulering van het schaduwbanksysteem ook gericht moet zijn op de bescherming van de Europese consument door de transparantie van de aangeboden producten te waarborgen. Cliënten hebben recht op onpartijdig en eerlijk advies. Het Comité heeft al eerder gepleit voor de oprichting van een Europees Bureau voor de bescherming van consumenten van financiële diensten, naar analogie van het Bureau of Consumer Financial Protection dat bij de Dodd-Frank Act  (1) is opgericht, om de consument een betere bescherming te bieden, de transparantie te vergroten en klachten efficiënt te kunnen afhandelen.

3.8

Het EESC heeft ook zijn steun uitgesproken voor de bescherming en aanmoediging van klokkenluiders, die juridische bescherming moeten krijgen wanneer zij wanpraktijken aan het licht brengen, zodat zij het financiële stelsel weer gezond kunnen helpen maken.

3.9

Er is behoefte aan een totaalaanpak van de problemen van het schaduwbanksysteem en aan concrete beleidsmaatregelen. Coördinatie van wereldwijd toezicht en uitwisseling van informatie zijn daarbij van groot belang. In ieder geval mag het gebrek aan een internationaal akkoord de EU er niet van weerhouden om adequate wetgevingsmaatregelen vast te stellen.

3.10

Een les die moet worden getrokken uit de grote financiële crisis is dat het financiële stelsel in al zijn vormen ten dienste moet staan van de reële economie. Toen de traditionele regels waaraan het bankwezen tientallen jaren onderworpen was geweest, overboord werden gezet, ontstond er een wildgroei van speculatieve producten. Dat heeft zeer nadelig uitgepakt voor de economie.

3.11

Banken en alle door de overheid gereguleerde financiële instellingen spelen van oudsher een essentiële rol in de economie omdat zij het spaargeld van burgers en bedrijven beheren en gebruiken om beleggingen mee te financieren die de werkgelegenheid, en uiteindelijk het welzijn van de hele samenleving, ten goede komen. Dat stond in de jaren voorafgaand aan de crisis helaas niet altijd voorop.

3.12

Het EESC zou graag zien dat ook de maatschappelijke verantwoordelijkheid van de financiële sector in het groenboek aan bod komt, alsmede de doelstelling dat „alle financiële activiteiten tot economische groei bijdragen”. De nieuwe regelgeving voor de financiële markten is een onmisbaar instrument om duurzaam economisch herstel te bereiken.

3.13

Gezien de regelgeving die de afgelopen jaren in werking is getreden of dat weldra zal doen herinnert het EESC aan het streven naar betere regelgeving, waarbij de nadruk ligt op eenvoud en duidelijkheid. Het is dan ook zaak overlapping en verwarring, waardoor rechtsonzekerheid en kans op reguleringsarbitrage ontstaan, te voorkomen.

3.14

De instanties die in het leven zijn geroepen voor prudentieel toezicht - waaronder met name het Europees Comité voor systeemrisico's (ESRB) – zouden de ontwikkeling van het financiële stelsel en met name van de schaduwbankactiviteiten op de voet moeten volgen om eventuele systeemrisico's op te sporen en maatregelen voor te stellen om deze risico's in te dammen.

3.15

Het EESC acht het noodzakelijk dat de Europese Unie een bijdrage levert aan de werkzaamheden van de FSB op het vlak van schaduwbankactiviteiten en haar initiatieven hierop afstemt, teneinde zowel qua inhoud als qua tijdsplanning voor consistentie te zorgen.

3.16

Tot slot dient erop te worden gewezen dat prudentiële voorschriften en prudentieel toezicht ervoor moeten zorgen dat oneerlijke concurrentie in het financiële stelsel geen kans krijgt.

a)

Bent u het met de voorgestelde definitie van schaduwbankieren eens?

Ja. De definitie is zo ruim dat alle financiële entiteiten en activiteiten die kenmerkend zijn voor schaduwbankieren, eronder vallen. Overigens hoeft het ontbreken van een aanvaarde definitie de autoriteiten er niet van te weerhouden regels op te stellen en toezicht uit te oefenen.

b)

Gaat u akkoord met de voorlopige lijst van schaduwbankentiteiten en -activiteiten? Moeten meer entiteiten en/of activiteiten worden geanalyseerd? Zo ja, welke?

a)

Bent u het ermee eens dat schaduwbankieren positief tot het financiële stelsel kan bijdragen? Dienen andere nuttige aspecten van die activiteiten te worden behouden of bevorderd?

Schaduwbankieren heeft bijgedragen tot de financialisering van de economie en van de vastgoedzeepbel die sinds 2007 de economie van verschillende ontwikkelde landen aan de rand van de afgrond heeft gebracht; daarmee is het een van de belangrijkste oorzaken - doch niet de enige oorzaak - geweest van de zware recessie waaronder de VS en veel EU-landen thans gebukt gaan.

Het financiële stelsel moet in zijn geheel ten dienste staan van de reële economie.

b)

Bent u het eens met de beschrijving van de kanalen waarlangs schaduwbankactiviteiten nieuwe risico's creëren of deze naar andere delen van het financiële stelsel overbrengen?

Mee eens. De vier risicogroepen komen overeen met de lessen die zijn getrokken uit de financiële crisis.

c)

Moeten andere kanalen worden bekeken waarlangs schaduwbankactiviteiten nieuwe risico's creëren of deze naar andere delen van het financiële stelsel overbrengen?

a)

Gaat u ermee akkoord dat schaduwbankentiteiten en -activiteiten strikter moeten worden gemonitord en gereguleerd?

b)

Gaat u akkoord met de suggesties betreffende identificatie en monitoring van de relevante entiteiten en hun activiteiten? Denkt u dat de EU behoefte heeft aan permanente processen voor de verzameling en uitwisseling van informatie over identificatie- en toezichtpraktijken tussen alle EU-toezichthouders, de Commissie, de ECB en andere centrale banken?

c)

Gaat u akkoord met de hierboven beschreven algemene beginselen voor het toezicht op schaduwbankieren?

d)

Gaat u akkoord met de hierboven beschreven algemene beginselen voor reguleringsantwoorden?

Het antwoord op de laatste vier vragen is bevestigend. Het EESC wijst enerzijds op de behoefte aan wereldwijd toezicht op alle onderdelen van het financiële systeem en anderzijds op het feit dat de verschillende controle- en regelgevende instanties over voldoende gekwalificeerd personeel en materiële middelen moeten beschikken.

e)

Welke maatregelen zijn te overwegen om voor internationale consistentie in de behandeling van schaduwbankieren te zorgen en mondiale reguleringsarbitrage te vermijden?

Coördinatie en volledige overeenstemming in het kader van de G20 is van fundamenteel belang. Volgens het voorstel van de FSB (8 juni 2012) helpt de mondiale norm voor identificatie van juridische entiteiten (legal entity identifier – LEI) de tekortkomingen op statistisch gebied te overwinnen, het risicobeheer in bedrijven te optimaliseren, de beoordeling van prudentiële macro- en microrisico's te verbeteren, marktmisbruik tegen te gaan en financiële fraude te bestrijden.

a)

Hoe kijkt u tegen de maatregelen aan die op EU-niveau reeds zijn genomen om schaduwbankkwesties te behandelen?

Het EESC heeft in diverse adviezen zijn steun betuigd aan de maatregelen die op EU-niveau zijn genomen, waaronder de MiFID-richtlijn (2), de richtlijn betreffende beheerders van alternatieve beleggingsinstellingen (AIFMD) (3), de verordeningen inzake ratingbureaus (4) enz. Vermeldenswaardig in dit verband zijn de Richtlijnen Kapitaalvereisten (RKV III (5) en RKV IV (6)) en de Richtlijn Solvabiliteit II (7).

a)

Bent u het eens met de analyse van de kwesties die momenteel bestreken worden door de vijf hoofdterreinen waarop de Commissie verder opties onderzoekt?

Ja. Het is van fundamentaal belang dat niet alleen in Europa maar ook op internationaal niveau een zo efficiënt mogelijke regelgeving wordt ingevoerd. De geldmarktfondsen zijn bijv. vooral in de VS gevestigd.

b)

Moeten er nog andere kwesties worden behandeld? Zo ja, welke?

c)

Welke, eventuele, wijzigingen van het actuele EU-reguleringskader zouden noodzakelijk zijn om de hierboven geschetste risico's en problemen naar behoren aan te pakken?

Antwoord op vraag b) en c): gedragscode voorgesteld door Paul Tucker, vicepresident van de Bank of England en lid van de FSB (conferentie van Brussel, 27 april 2012):

d)

Welke andere maatregelen, zoals verhoogde monitoring of niet-bindende maatregelen moeten worden bekeken?

Het EESC stelt voor: