23.1.2018   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 17/50

(1)

Op 27 juli 2016 heeft de Commissie een aanbeveling over de rechtsstaat in Polen aangenomen (1), waarin zij haar bezorgdheid uitte over de situatie inzake het Constitutioneel Hof en waarin zij een aanpak voorstelde. Op 21 december 2016 en 26 juli 2017 heeft de Commissie aanvullende aanbevelingen over de rechtsstaat in Polen aangenomen (2).

(2)

De Commissie nam die aanbevelingen aan op grond van het kader voor de rechtsstaat (3). Daarin wordt uiteengezet hoe de Commissie zal reageren indien er duidelijke aanwijzingen zijn van een bedreiging voor de rechtsstaat in een lidstaat van de Unie, en worden de met de rechtsstaat samenhangende beginselen verduidelijkt. Het kader voor de rechtsstaat biedt een leidraad voor een dialoog tussen de Commissie en de lidstaat om te voorkomen dat een systemische bedreiging voor de rechtsstaat zich ontwikkelt tot een „duidelijk gevaar voor een ernstige schending” die mogelijkerwijze de toepassing van de „procedure van artikel 7 van het EU-Verdrag” zou vereisen. Wanneer er duidelijke aanwijzingen zijn van een systemische bedreiging voor de rechtsstaat in een lidstaat, kan de Commissie een dialoog met de betrokken lidstaat aangaan op grond van het kader voor de rechtsstaat.

(3)

De Europese Unie is gegrondvest op een reeks gemeenschappelijke waarden die zijn vastgelegd in artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie („VEU”), waaronder de eerbiediging van de rechtsstaat. De Commissie heeft als taak toe te zien op de naleving van het recht van de Unie en is daarnaast, samen met het Europees Parlement, de lidstaten en de Raad, verantwoordelijk voor de bescherming van de gemeenschappelijke waarden van de Unie.

(4)

De jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie en van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, alsmede documenten opgesteld door de Raad van Europa, met name voortbouwend op de deskundigheid van de Europese Commissie voor democratie middels het recht („de Commissie van Venetië”), verschaffen een niet-uitputtende lijst van deze beginselen en definiëren zodoende de fundamentele betekenis van de rechtsstaat als gemeenschappelijke waarde van de Unie in de zin van artikel 2 VEU. Tot die beginselen behoren het legaliteitsbeginsel, dat een transparant, aansprakelijk, democratisch en pluralistisch proces voor de vaststelling van wetgeving omvat, rechtszekerheid, verbod van willekeur van de uitvoerende macht, onafhankelijke en onpartijdige rechters, doeltreffende rechterlijke toetsing, met inbegrip van de eerbiediging van de grondrechten, en gelijkheid voor de wet (4). De staatsinstellingen zijn verplicht deze beginselen en waarden te eerbiedigen en zijn tevens gehouden tot loyale samenwerking.

(5)

De Commissie zette in haar aanbeveling van 27 juli 2016 de omstandigheden uiteen waaronder zij op 13 januari 2016 had besloten de situatie op grond van het kader voor de rechtsstaat te onderzoeken, en waaronder zij op 1 juni 2016 een advies had aangenomen over de rechtsstaat in Polen. Voorts werd in de aanbeveling toegelicht dat de gedachtewisselingen tussen de Commissie en de Poolse regering de punten van zorg van de Commissie niet konden wegnemen.

(6)

De Commissie concludeerde in haar aanbeveling dat er sprake was van een systemische bedreiging voor de rechtsstaat in Polen en beval de Poolse autoriteiten aan passende maatregelen te nemen om die bedreiging met spoed aan te pakken.

(7)

In haar aanbeveling van 21 december 2016 hield de Commissie rekening met de ontwikkelingen die zich in de tussentijd, sinds de aanbeveling van de Commissie van 27 juli 2016, hadden voorgedaan. De Commissie constateerde dat, hoewel sommige in haar vorige aanbeveling besproken kwesties waren aangepakt, er nog belangrijke kwesties onopgelost bleven en er zich intussen nieuwe problemen hadden aangediend. De Commissie stelde tevens vast dat de procedure aan de hand waarvan de nieuwe voorzitter van het Hof was benoemd, aanleiding gaf tot ernstige bezorgdheid over de rechtsstatelijkheid ervan. De Commissie concludeerde dat er nog steeds sprake was van een systemische bedreiging voor de rechtsstaat in Polen. De Commissie verzocht de Poolse regering de geconstateerde problemen met spoed, binnen twee maanden, te verhelpen en de Commissie in kennis te stellen van de maatregelen die daartoe werden genomen. De Commissie liet weten nog steeds bereid te zijn de constructieve dialoog met de Poolse regering op basis van de aanbeveling voort te zetten.

(8)

Op 26 juli 2017 nam de Commissie, in aanvulling op haar aanbevelingen van 27 juli en 21 december 2016, een derde aanbeveling over de rechtsstaat in Polen aan. In haar aanbeveling hield zij rekening met de ontwikkelingen die zich sinds de aanbeveling van de Commissie van 21 december 2016 in Polen hadden voorgedaan. De Commissie is bezorgd over het ontbreken van een onafhankelijke en legitieme constitutionele toetsing en over de vaststelling door het Poolse parlement van nieuwe wetgeving inzake de rechterlijke macht in Polen die aanleiding geeft tot ernstige bezorgdheid over de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en die de systemische bedreiging voor de rechtsstaat in Polen aanzienlijk vergroot. De Commissie komt in haar aanbeveling tot de bevinding dat de systemische bedreiging voor de rechtsstaat in Polen, zoals uiteengezet in haar aanbevelingen van 27 juli 2016 en 21 december 2016, inmiddels sterk is verslechterd.

(9)

In de aanbeveling wordt met name benadrukt dat de wet inzake de Nationale Raad voor Justitie van 15 juli 2017 en de wet inzake het Hooggerechtshof van 22 juli 2017, indien deze van kracht worden, zouden leiden tot een structurele ondermijning van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in Polen en een onmiddellijk en concreet effect zouden hebben op de onafhankelijke werking van de rechterlijke macht in haar geheel. Omdat de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht een wezenlijk onderdeel van de rechtsstaat is, versterken deze wetten in aanzienlijke mate de systemische bedreiging voor de rechtsstaat die in de voorgaande aanbevelingen is vastgesteld. In de aanbeveling wordt benadrukt dat het ontslag van de rechters bij het Hooggerechtshof, hun mogelijke herbenoeming en andere in de wet inzake het Hooggerechtshof vervatte maatregelen de systemische bedreiging voor de rechtsstaat in zeer ernstige mate zouden verergeren. De Commissie beval de Poolse autoriteiten onder meer aan om ervoor te zorgen dat de wet inzake het Hooggerechtshof en die inzake de Nationale Raad voor Justitie niet in werking treden en dat elke hervorming van het rechtsstelsel de rechtsstaat eerbiedigt, in overeenstemming is met het EU-recht en de Europese normen inzake de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, en wordt voorbereid in nauwe samenwerking met de rechterlijke macht en alle belanghebbende partijen. De Commissie verzocht de Poolse autoriteiten tevens om geen maatregelen te nemen die strekken tot het ontslag of de gedwongen pensionering van rechters bij het Hooggerechtshof, aangezien dergelijke maatregelen de systemische bedreiging voor de rechtsstaat in zeer ernstige mate zullen verergeren. De Commissie verklaarde zich bereid om artikel 7, lid 1, VEU onmiddellijk in werking te stellen als de Poolse autoriteiten maatregelen van deze aard zouden nemen.

(10)

De Commissie verzocht de Poolse regering de in deze aanbeveling gesignaleerde problemen binnen één maand na de ontvangst van de aanbeveling te verhelpen.

(11)

Op 31 juli 2017 werd de Sejm formeel in kennis gesteld van het besluit van de president van de Republiek om zijn veto uit te spreken over de wet tot wijziging van de wet inzake de Nationale Raad voor Justitie en de wet inzake het Hooggerechtshof.

(12)

Op 4 en 16 augustus 2017 verzocht de Poolse regering de Commissie schriftelijk om toelichting bij haar aanbeveling van 26 juli 2017. De Commissie heeft daarop geantwoord bij brieven van respectievelijk 8 en 21 augustus 2017.

(13)

Op 28 augustus 2017 zond de Poolse regering een reactie op de aanbeveling van 26 juli 2017. Zij gaf in haar antwoord te kennen het oneens te zijn op alle in de aanbeveling behandelde punten en stelde geen enkele nieuwe maatregel in het vooruitzicht om de door de Commissie vastgestelde punten van zorg aan te pakken.

(14)

Op 30 augustus 2017 concludeerde het OVSE-Bureau voor Democratische Instellingen en Mensenrechten (ODIHR) in zijn advies dat de opgeschorte wet inzake het Hooggerechtshof niet voldoet aan de internationale normen op het gebied van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht (5).

(15)

Op 11 september 2017 startte de Poolse regering met een campagne voor eerlijke rechtbanken om een maatschappelijk draagvlak te creëren voor de lopende hervorming van het justitiële stelsel. De Nationale Raad voor Justitie en gewone rechtbanken publiceerden tijdens die campagne diverse verklaringen waarin aantijgingen tegen rechtbanken, rechters en de Nationale Raad werden weerlegd.

(16)

Op 11 september 2017 verklaarde het Constitutioneel Hof in een kamer van vijf rechters een aantal bepalingen van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering ongrondwettig. Op grond van die bepalingen konden gewone rechtbanken en het Hooggerechtshof zich uitspreken over de wettigheid van de benoeming van de voorzitter en de vicevoorzitter van het Constitutioneel Hof (6).

(17)

Op 13 september 2017 gaf de minister van Justitie voor het eerst uitvoering aan de bevoegdheid om voorzitters en vicevoorzitters van rechtbanken te ontslaan op grond van de wet inzake de organisatie van de gewone rechtbanken.

(18)

Op 15 september en 18 oktober 2017 bekritiseerde de Nationale Raad voor Justitie de besluiten van de minister van Justitie om rechtbankvoorzitters te ontslaan. Een dergelijke arbitraire bevoegdheid van de minister van Justitie — aldus de Nationale Raad — druist in tegen het grondwettelijk beginsel van onafhankelijkheid van rechterlijke instanties en kan afbreuk doen aan de onpartijdigheid van de rechter.

(19)

Op 15 september 2017 benoemde de Sejm een persoon op een reeds ingenomen post bij het Constitutioneel Hof en op 18 september 2017 nam de president van de Republiek deze persoon de eed af.

(20)

Op 15 september 2017 hechtte de Sejm zijn goedkeuring aan de wet inzake het Nationaal Instituut voor Vrijheid — Centrum voor de ontwikkeling van het maatschappelijk middenveld, waar de verdeling van de middelen, onder meer voor organisaties van het maatschappelijk middenveld, wordt gecentraliseerd.

(21)

Op 22 september 2017 besprak de Mensenrechtenraad van de Verenigde Naties de verslagen over Polen die waren ingediend in het kader van de derde periodieke evaluatie en die aanbevelingen bevatten inzake de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en de rechtsstaat.

(22)

Op 25 september 2017 informeerde de Commissie de Raad over de situatie van de rechtsstaat in Polen. Er was brede overeenstemming over het gemeenschappelijke belang van en de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de rechtsstaat en tevens over het vereiste dat Polen en de Commissie een dialoog moeten aangaan om een oplossing te vinden.

(23)

Op 26 september 2017 legde de president van de Republiek de Sejm twee nieuwe ontwerpwetten voor inzake het Hooggerechtshof en de Nationale Raad voor Justitie.

(24)

Op 3 oktober 2017 zond de Sejm de twee presidentiële ontwerpwetten inzake het Hooggerechtshof en de Nationale Raad voor Justitie toe aan de relevante belanghebbenden, waaronder de Europese Ombudsman, het Hooggerechtshof en de Nationale Raad voor Justitie.

(25)

Op 6 en 25 oktober 2017 publiceerde het Hooggerechtshof zijn adviezen over de twee nieuwe ontwerpwetten inzake het Hooggerechtshof en de Nationale Raad voor Justitie. Volgens de adviezen zou de ontwerpwet inzake het Hooggerechtshof de onafhankelijkheid van dit Hof aanzienlijk inperken en is de ontwerpwet inzake de Raad voor Justitie niet verenigbaar met het concept van een democratische rechtsstaat.

(26)

Op 11 oktober 2017 nam de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa een resolutie aan over nieuwe bedreigingen voor de rechtsstaat in lidstaten van de Raad van Europa, waarin zij onder meer haar bezorgdheid uitspreekt over de ontwikkelingen in Polen, die een risico vormen voor de eerbiediging van de rechtsstaat en, in het bijzonder, de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en het beginsel van de scheiding der machten (7).

(27)

Op 13 oktober 2017 bracht het Europees Netwerk van Raden voor de rechtspraak (ENCJ) advies (8) uit over de nieuwe ontwerpwet inzake de Nationale Raad voor Justitie en het benadrukte daarin dat deze niet in overeenstemming was met de Europese normen inzake Raden voor de rechtspraak.

(28)

Op 23 oktober 2017, na de derde cyclus van de universele periodieke doorlichting van Polen, drong de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Mensenrechten er bij de Poolse autoriteiten op aan dat zij de aanbevelingen van de Verenigde Naties inzake de eerbiediging van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht zouden aanvaarden.

(29)

Op 24 oktober 2017 verklaarde het Constitutioneel Hof in een kamer met onder meer twee onrechtmatig benoemde rechters bepalingen van de wet inzake het Hooggerechtshof ongrondwettig. Deze bepalingen hadden onder meer als grondslag gediend voor de benoeming van de eerste voorzitter van het Hooggerechtshof.

(30)

Op 24 oktober 2017 verklaarde het Constitutioneel Hof in een kamer met onder meer twee onrechtmatig benoemde rechters bepalingen van de drie wetten inzake het Constitutioneel Hof van december 2016 grondwettig. Het betrof onder meer de bepalingen op grond waarvan de twee onrechtmatig benoemde rechters die vonnis wezen in deze zaak, toestemming hadden gekregen om vonnis te wijzen in het Constitutioneel Hof. De motie van de Poolse Europese Ombudsman over wraking van de twee onrechtmatig benoemde rechters in deze zaak was afgewezen door het Constitutioneel Hof.

(31)

Op 27 oktober 2017 presenteerde de speciale VN-rapporteur voor de onafhankelijkheid van rechters en advocaten, de heer Diego García-Sayán, zijn inleidende opmerkingen (9) waarin hij wijst op de bedenkelijkheid van de twee ontwerpwetten inzake het Hooggerechtshof en de Nationale Raad voor Justitie uit het oogpunt van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.

(32)

Op 31 oktober 2017 keurde de Nationale Raad voor Justitie een advies goed over de door de president van de Republiek ingediende nieuwe ontwerpwet inzake de Nationale Raad voor Justitie. De Raad merkt op dat de ontwerpwet fundamenteel onverenigbaar is met de Poolse grondwet, aangezien de Sejm op grond van de wet de bevoegdheid krijgt om rechters-leden van de Raad te benoemen en grondwettelijk beschermde zittingsperioden van de in dienst zijnde rechters-leden van de Raad voortijdig kunnen worden beëindigd.

(33)

Op 10 november 2017 hechtte de adviesraad van Europese rechters (CCJE) zijn goedkeuring aan een verklaring waarin hij zijn bezorgdheid uit over de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in Polen (10).

(34)

Op 11 november 2017 zond de Europese Ombudsman een brief aan de president van de Republiek, met een evaluatie van de twee nieuwe ontwerpwetten inzake het Hooggerechtshof en de Nationale Raad voor Justitie en een aanbeveling deze ontwerpen niet aan te nemen, omdat zij niet zouden waarborgen dat de rechterlijke macht onafhankelijk blijft ten opzichte van de uitvoerende macht, noch dat de burgers hun grondwettelijk recht op toegang tot een onafhankelijke rechter kunnen uitoefenen.

(35)

Het OVSE-Bureau voor Democratische Instellingen en Mensenrechten (ODIHR) bracht op 13 november 2017 een advies over de nieuwe ontwerpwet inzake het Hooggerechtshof uit, waarin de herziene bepalingen worden aangemerkt als onverenigbaar met de internationale normen op het gebied van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht (11).

(36)

Op 15 november 2017 keurde het Europees Parlement een resolutie over de situatie van de rechtsstaat en democratie in Polen goed waarin het uiting geeft aan zijn steun voor de aanbevelingen betreffende de rechtsstaat van de Commissie en voor de inbreukprocedure, en aan zijn standpunt dat er momenteel in Polen een duidelijk risico bestaat van een ernstige inbreuk op de waarden als bedoeld in artikel 2 VEU (12).

(37)

Op 24 november 2017 richtte de Raad van de balies van de Europese Unie (CCBE) een oproep tot de Poolse autoriteiten om de twee ontwerpwetten over het Hooggerechtshof en de Nationale Raad voor Justitie niet aan te nemen, aangezien deze afbreuk kunnen doen aan de scheiding der machten als gewaarborgd door de Poolse grondwet (13). Op 29 november 2017 brachten de Organisatie van rechters „Iustitia”, de Helsinki Foundation for Human Rights en Amnesty International een gezamenlijke verklaring uit waarin zij kritiek uitten op de wetgevingsprocedure voor de twee presidentiële ontwerpwetten.

(38)

Op 5 december 2017 bracht het Europees netwerk van de Raden voor de rechtspraak een advies uit waarin de ontwerpwet inzake de Nationale Raad voor Justitie wordt bekritiseerd vanwege het niet in acht nemen van de ENCJ-normen (14).

(39)

Op 8 december 2017 keurde de Commissie van Venetië op verzoek van de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa een advies goed over de ontwerpwet inzake de Nationale Raad voor Justitie, de ontwerpwet inzake het Hooggerechtshof en de wet inzake de organisatie van de gewone rechtbanken, alsook een advies over de wet inzake het Openbaar Ministerie (15). De Commissie van Venetië is tot de conclusie gekomen dat de wet en de ontwerpwetten — met name tezamen en in de context van de wet van 2016 inzake het Openbaar Ministerie — de wetgevende en de uitvoerende macht de bevoegdheid geven om diepgaand en omvattend in te grijpen in de rechtsbedeling, en daardoor een ernstige bedreiging vormen voor de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht als essentieel onderdeel van de rechtsstaat. Zij roept de president van de Republiek op zijn voorstellen in te trekken en een dialoog aan te gaan voordat de wetgevingsprocedure wordt voortgezet. Tevens spoort zij het Poolse parlement aan zich opnieuw te beraden over de recente wijzigingen van de wet inzake de organisatie van de gewone rechtbanken.

(40)

Op 8 december 2017 bracht de Commissaris voor de Mensenrechten van de Raad van Europa een verklaring uit waarin werd betreurd dat de Sejm de wetten inzake het Hooggerechtshof en de Nationale Raad voor Justitie had aangenomen, aangezien deze verder afbreuk zouden doen aan de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.

(41)

Op 8 december 2017 werden de twee ontwerpwetten vastgesteld door de Sejm. Op 15 december 2017 werden de twee wetten goedgekeurd door de senaat,

1.

De Republiek Polen zou naar behoren rekening moeten houden met de hierna toegelichte analyse van de Commissie en zou de in afdeling 4 van deze aanbeveling vermelde maatregelen moeten nemen om de geconstateerde punten van zorg binnen de gestelde termijn aan te pakken.

2.

De onderhavige aanbeveling dient ter aanvulling van de aanbevelingen van 27 juli 2016, 21 december 2016 en 26 juli 2017. Naast de in deze aanbevelingen geuite punten van zorg worden nieuwe punten van zorg van de Commissie naar voren gebracht die sindsdien met betrekking tot de rechtsstaat in Polen zijn ontstaan. De punten van zorg hebben betrekking op:

3.

De punten van zorg en de maatregelen die zijn aanbevolen in de aanbeveling van 26 juli 2017 met betrekking tot het Constitutioneel Hof, de wet inzake de organisatie van de gewone rechtbanken en de wet inzake de Nationale School voor de rechterlijke macht (16), behouden hun geldigheid.

4.

De wet inzake het Hooggerechtshof en de wet inzake de Nationale Raad voor Justitie bevatten een aantal bepalingen die aanleiding geven tot ernstige bezorgdheid met betrekking tot de beginselen van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en de scheiding der machten.

5.

Bij de wet inzake het Hooggerechtshof werd de algemene pensioenleeftijd van rechters van het Hooggerechtshof verlaagd van 70 naar 65 jaar (17). Deze maatregel is van toepassing op alle rechters die momenteel in functie zijn. Rechters die de leeftijd van 65 jaar hebben bereikt of binnen drie maanden na de inwerkingtreding van de wet zullen bereiken, worden op pensioen gesteld (18).

6.

Doordat de wet de pensioenleeftijd verlaagt en deze toepast op in dienst zijnde rechters van het Hooggerechtshof, wordt hun mandaat beëindigd en kan een groot aantal van de huidige rechters van het Hooggerechtshof op pensioen worden gesteld: 31 van de 83 rechters volgens het Hooggerechtshof (37 %). De toepassing van die verlaagde pensioenleeftijd op de in dienst zijnde rechters van het Hooggerechtshof heeft specifiek voor dat hof sterke negatieve gevolgen, aangezien het is samengesteld uit rechters die per definitie aan het eind van hun carrière zijn. De gedwongen pensionering van een groot aantal van de huidige rechters van het Hooggerechtshof maakt een verregaande en onmiddellijke herziening van de samenstelling van het Hooggerechtshof mogelijk. Deze mogelijkheid is bijzonder zorgwekkend in verband met de scheiding der machten, met name in combinatie met de gelijktijdige hervormingen van de Nationale Raad voor Justitie. Het is namelijk zo dat als gevolg van de verlaging van de pensioenleeftijd alle nieuwe rechters door de president van de Republiek zullen worden benoemd, op aanbeveling van de Nationale Raad voor Justitie in zijn nieuwe samenstelling, die grotendeels zal worden gedomineerd door politiek benoemde personen. Een gedwongen pensionering van thans in dienst zijnde rechters van het Hooggerechtshof doet ook vragen rijzen in verband met het beginsel dat rechters niet uit hun functie kunnen worden ontheven, dat een wezenlijk element is van de onafhankelijkheid van rechters, zoals neergelegd in de jurisprudentie van het Hof van Justitie en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (19), en in Europese normen (20). In haar advies over de ontwerpwet inzake het Hooggerechtshof benadrukt de Commissie van Venetië dat de vervroegde pensionering van de huidige rechters zowel hun vaste benoemingstermijn als de onafhankelijkheid van het hof in het algemeen ondermijnt (21).

7.

Rechters dienen tegen ontslag te worden beschermd door middel van doeltreffende waarborgen tegen onterechte bemoeienis of druk van de kant van andere machten in de staat (22). De onafhankelijkheid van de rechterlijke macht vereist dat er is voorzien in voldoende waarborgen ter bescherming van de persoon van degenen die tot taak hebben recht te spreken (23). Een consequentie van de onafhankelijkheid van de rechter is dat hij tijdens zijn ambtstermijn niet uit zijn functie kan worden ontheven, wat dan ook een van de garanties is waarin artikel 6, lid 1, van het EVRM voorziet (24). Rechters mogen derhalve alleen individueel worden ontslagen indien dat gerechtvaardigd is gebleken op grond van een tuchtprocedure die betrekking heeft op hun individuele activiteiten en voorziet in alle waarborgen voor de verdediging zoals die in een democratische samenleving van kracht zijn. Rechters kunnen niet worden ontslagen op collectieve basis of om algemene redenen die geen verband houden met hun individuele gedrag. De genoemde garanties en waarborgen ontbreken in het onderhavige geval en de betrokken bepalingen zijn daarom een flagrante schending van de onafhankelijkheid van de rechters van het Hooggerechtshof en van de scheiding der machten (25), en derhalve van de rechtsstaat.

8.

Voorts zal het mandaat van zes jaar van de huidige eerste voorzitter, dat in de grondwet is vastgelegd, voortijdig worden beëindigd (volgens de grondwet zou dat in 2020 moeten aflopen). Als het mandaat van de eerste voorzitter wordt beëindigd, vindt de benoeming van een „waarnemend eerste voorzitter” door de president van de Republiek plaats zonder dat de normale procedure wordt gevolgd (26): volgens de grondwet moet de eerste voorzitter door de president van de Republiek worden benoemd uit door de Algemene Assemblee van het Hooggerechtshof voorgedragen kandidaten (27). Die voortijdige beëindiging van een in de grondwet vastgesteld mandaat houdt een ernstige schending in van het beginsel dat rechters niet uit hun functie kunnen worden ontheven en van de vaste benoemingstermijn. De benoeming van een waarnemend eerste voorzitter volgens een ad-hocprocedure zonder betrokkenheid van de rechterlijke macht leidt tot ernstige bezorgdheid wat betreft het beginsel van de scheiding der machten.

9.

Volgens de toelichting bij de wet is het onontbeerlijk de samenstelling van het Hooggerechtshof te herzien vanwege de manier waarop het Hooggerechtshof na 1989 de „decommuniseringszaken” heeft behandeld en omdat er nog altijd rechters in het hof zetelen die hetzij hebben gewerkt voor, hetzij recht hebben gesproken onder het vorige regime (28). Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft duidelijk onderstreept dat een zuiveringsproces geïndividualiseerd moet zijn (er moet bijvoorbeeld een onderscheid worden gemaakt tussen verschillende niveaus van betrokkenheid bij het voormalige regime), en het is van mening dat zuiveringsmaatregelen die lange tijd na het einde van het communistische regime plaatsvinden, mogelijk minder gerechtvaardigd zijn in het licht van de kleiner wordende risico's voor pas opgerichte democratieën (29). De staat heeft andere evenredige maatregelen ter beschikking om op te treden tegen individuele rechters met een communistische achtergrond (onder meer in individuele gevallen toe te passen transparante procedures voor onpartijdige organen op basis van vooraf vastgestelde wettelijke criteria) (30).

10.

In haar advies over de ontwerpwet inzake het Hooggerechtshof is de Commissie van Venetië van oordeel dat moeilijk valt in te zien waarom een persoon die geschikt was bevonden om nog meerdere jaren officiële taken uit te voeren, plotseling ongeschikt zou worden geacht. De toelichting bij de wet kan aldus worden opgevat dat, als gevolg van de hervorming, de meeste ervaren rechters, van wie velen onder het vorige regime actief waren, met pensioen zouden gaan. Als deze interpretatie juist is, is die aanpak onaanvaardbaar: indien de autoriteiten twijfelen aan de loyaliteit van individuele rechters, moeten zij de bestaande tucht- of zuiveringsprocedures toepassen, en niet de pensioenleeftijd wijzigen.

11.

De Commissie van Venetië concludeert dat de voortijdige verwijdering van een groot aantal rechters van het Hooggerechtshof (met inbegrip van de eerste voorzitter) door voor hen met onmiddellijke ingang een lagere pensioenleeftijd te laten gelden, hun individuele rechten schendt en afbreuk doet aan de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in haar geheel; zij moeten de mogelijkheid krijgen om hun mandaat uit te oefenen totdat zij de nu geldende pensioenleeftijd hebben bereikt (31). De Commissie van Venetië onderstreept met name dat de vervroegde pensionering van de huidige rechters zowel hun vaste benoemingstermijn als de onafhankelijkheid van het Hof in het algemeen ondermijnt (32).

12.

Tot slot roepen deze bepalingen vragen over de grondwettigheid ervan op. Zoals opgemerkt door het Hooggerechtshof en de Europese Ombudsman, zijn het ontslag en de gedwongen pensionering van de zittende rechters van het Hooggerechtshof in strijd met het beginsel van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en rechtstreeks van invloed op het recht op een onafhankelijke rechter. De Europese Ombudsman merkt op dat het instellen van een waarnemend eerste voorzitter van het Hooggerechtshof een schending vormt van de rechtsstaat door het beginsel van de niet-toe-eigening van bevoegdheden van de staatsmachten, het beginsel van de scheiding der machten en het machtsevenwicht, en het beginsel van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht te schenden.

13.

Volgens de wet kunnen rechters van het Hooggerechtshof die door de verlaagde pensioenleeftijd worden getroffen en die hun lopend mandaat willen verlengen, daartoe een verzoek richten tot de president van de Republiek (33).

14.

Wat betreft de bevoegdheid van de president van de Republiek om te besluiten tot verlenging van het lopend mandaat van rechters van het Hooggerechtshof, voorziet de wetgeving niet in criteria, noch in een termijn voor het nemen van een besluit of in rechterlijke toetsing. Een rechter die om verlenging verzoekt, is „overgeleverd” aan het oordeel van de president van de Republiek. Bovendien zal de president van de Republiek in staat zijn om tweemaal (telkens voor drie jaar) over de verlenging te beslissen. Hierdoor is de benoemingstermijn niet vast en kan de president van de Republiek invloed uitoefenen op zittende rechters van het Hooggerechtshof. De regeling is in strijd met de aanbeveling van de Raad van Europa van 2010 die vereist dat besluiten inzake de selectie en de loopbaan van rechters moeten gebaseerd zijn op objectieve, vooraf vastgestelde wettelijke criteria en dat er een onafhankelijke bevoegde autoriteit moet zijn die voor een aanzienlijk deel uit rechters is samengesteld en aanbevelingen moet kunnen doen of adviezen moet kunnen uitbrengen die door het tot aanstelling bevoegde gezag in de praktijk worden nagevolgd (34). De aanbeveling vereist ook dat de betrokken rechters het recht hebben beroep aan te tekenen tegen een besluit dat op hun loopbaan betrekking heeft (35).

15.

De nieuwe pensioenregeling heeft negatieve gevolgen voor de onafhankelijkheid van de rechters (36). Met de nieuwe regels wordt een extra instrument gecreëerd waarmee de president van de Republiek invloed kan uitoefenen op individuele rechters. Met name het ontbreken van criteria voor de verlenging van een mandaat biedt buitensporige discretionaire bevoegdheid, die het beginsel dat rechters niet uit hun functie kunnen worden ontheven, ondermijnt. De wet verlaagt de pensioenleeftijd van rechters, maar maakt het mogelijk dat de president van de Republiek hun mandaat verlengt met ten hoogste zes jaar. Er geldt bovendien geen termijn waarbinnen de president van de Republiek een besluit moet nemen over de verlenging van het mandaat, waardoor hij op de betrokken rechters gedurende de resterende tijd van hun mandaat invloed kan blijven uitoefenen. Ook voor de pensioenleeftijd is bereikt, zou het vooruitzicht de president om verlenging te moeten vragen, de betrokken rechters al onder druk kunnen zetten.

16.

In haar advies over de ontwerpwet inzake het Hooggerechtshof benadrukt de Commissie van Venetië dat deze bevoegdheid van de president van de Republiek hem buitensporige invloed geeft op de rechters van het Hooggerechtshof die de pensioenleeftijd naderen. Om deze reden concludeert de Commissie van Venetië dat de president van de Republiek als gekozen politicus geen discretionaire bevoegdheid dient te hebben tot verlenging van het mandaat van een rechter bij het Hooggerechtshof tot na de pensioengerechtigde leeftijd (37).

17.

De nieuwe regels geven ook aanleiding tot grondwettelijke bezwaren. Volgens de adviezen van het Hooggerechtshof en de Europese Ombudsman houdt het nieuwe mechanisme voor verlenging van rechterlijke mandaten een schending in van het beginsel betreffende legaliteit en scheiding der machten.

18.

De wet voorziet in een nieuwe vorm van rechterlijke toetsing van definitieve en bindende rechterlijke beslissingen: het buitengewoon beroep (38). Binnen drie jaar (39) na de inwerkingtreding van de wet zal het Hooggerechtshof elke definitieve beslissing van een Poolse rechtbank van de laatste twintig jaar geheel of gedeeltelijk (40) kunnen terugdraaien (41), met inbegrip van arresten van het Hooggerechtshof, behoudens enkele uitzonderingen (42). De bevoegdheid om dit buitengewoon beroep in te stellen, berust onder meer bij de openbare aanklager en de Europese Ombudsman (43). De gronden voor het beroep zijn ruim: het buitengewoon beroep kan worden ingesteld indien dit noodzakelijk is om de rechtsstaat en de sociale rechtvaardigheid te waarborgen en de uitspraak niet kan worden ingetrokken of gewijzigd door middel van andere buitengewone rechtsmiddelen, en indien 1) de uitspraak in strijd is met de in de grondwet verankerde beginselen of rechten en vrijheden van personen en burgers; 2) de uitspraak een flagrante schending van het recht uitmaakt op grond van onjuiste uitlegging of toepassing ervan, of 3) er sprake is van een duidelijke tegenstrijdigheid tussen de vaststellingen van de rechter en het verzamelde bewijsmateriaal (44).

19.

Deze nieuwe buitengewone beroepsprocedure doet vragen rijzen in verband met het beginsel van rechtszekerheid, dat een wezenlijk onderdeel is van de rechtsstaat (45). Zoals opgemerkt door het Hof van Justitie, moet worden herinnerd aan het belang, zowel in de rechtsorde van de Unie als in de nationale rechtsordes, van het beginsel van kracht van gewijsde: „Om zowel de stabiliteit van het recht en van de rechtsbetrekkingen als een goede rechtspleging te garanderen, is het van belang dat rechterlijke beslissingen die definitief zijn geworden nadat de beschikbare beroepsmogelijkheden zijn uitgeput of na afloop van de voor deze beroepen voorziene termijnen, niet meer opnieuw in geding kunnen worden gebracht.” (46) Zoals het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft opgemerkt, mag het buitengewoon beroep geen „verkapt beroep” zijn en mag de loutere mogelijkheid dat er twee standpunten over een onderwerp zijn, geen reden voor heropening van de zaak zijn (47).

20.

In haar advies over de ontwerpwet inzake het Hooggerechtshof heeft de Commissie van Venetië benadrukt dat de buitengewone beroepsprocedure een gevaar vormt voor de stabiliteit van de Poolse rechtsorde. In het advies wordt opgemerkt dat het mogelijk zal worden om elke zaak waarover in het land in de afgelopen twintig jaar een uitspraak is gedaan, in feite op elke grond te heropenen en dat het systeem kan leiden tot een situatie waarin geen enkele uitspraak ooit nog definitief zal zijn (48).

21.

Het nieuwe buitengewone beroep geeft ook aanleiding tot grondwettelijke bezwaren. Volgens het Hooggerechtshof en de Europese Ombudsman raakt de wet aan het beginsel van de stabiliteit van de jurisprudentie en de kracht van gewijsde van rechterlijke beslissingen (49), het beginsel van de bescherming van het vertrouwen in de staat en het recht, en het recht op behandeling van een zaak binnen een redelijke termijn (50).

22.

Zoals benadrukt in het advies van de Commissie van Venetië en van andere instanties (51), doet een aantal andere bepalingen in de wet inzake het Hooggerechtshof vragen rijzen met betrekking tot de beginselen van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en de scheiding der machten.

23.

De nieuwe wet bevat een nieuwe tuchtregeling voor rechters van het Hooggerechtshof. Er wordt voorzien in twee soorten met tuchtprocedures belaste functionarissen: de met de tuchtprocedure belaste functionaris van het Hooggerechtshof, die voor een ambtstermijn van vier jaar wordt benoemd door het college van het Hooggerechtshof (52), en de buitengewone met de tuchtprocedure belaste functionaris die per geval door de president van de Republiek wordt benoemd uit de rechters van het Hooggerechtshof, de gewone rechters, de rechters van militaire rechtbanken en de openbare aanklagers (53). Op grond van het Poolse recht kunnen alleen met de tuchtprocedure belaste functionarissen besluiten een tuchtprocedure tegen een rechter in te leiden. De benoeming van een buitengewone functionaris door de president van de Republiek vindt plaats zonder betrokkenheid van de rechterlijke macht en komt overeen met een verzoek een preliminair onderzoek te starten. De benoeming van een buitengewone met de tuchtprocedure belaste functionaris in het kader van een lopende tuchtprocedure sluit de met de tuchtprocedure belaste functionaris van het Hooggerechtshof van die procedure uit (54). Het feit dat de president van de Republiek (en in sommige gevallen ook de minister van Justitie (55)) de mogelijkheid heeft invloed uit te oefenen op de tuchtprocedures jegens rechters van het Hooggerechtshof door het benoemen van een met de tuchtprocedure belaste functionaris die de zaak zal onderzoeken, waardoor de met de tuchtprocedure belaste functionaris van het Hooggerechtshof van de lopende procedure wordt uitgesloten, geeft aanleiding tot bezorgdheid met betrekking tot het beginsel van scheiding der machten en kan de rechterlijke onafhankelijkheid nadelig beïnvloeden. Een dergelijke bezorgdheid is ook naar voren gebracht in het OVSE-ODHIR-advies en in het advies van het Hooggerechtshof (56).

24.

De wet schrapt ook een reeks procedurele waarborgen in tuchtprocedures tegen gewone rechters (57) en rechters van het Hooggerechtshof (58): onrechtmatig verkregen bewijs zou tegen een rechter kunnen worden gebruikt (59); onder bepaalde voorwaarden zou door de betrokken rechter overlegd bewijsmateriaal buiten beschouwing kunnen worden gelaten (60); de verjaringstermijn voor tuchtrechtelijke zaken zou worden geschorst voor de duur van een tuchtprocedure, hetgeen betekent dat een rechter voor onbepaalde duur aan een procedure kan worden onderworpen (61), en tot slot zou de tuchtprocedure zelfs voort kunnen worden gezet indien de betrokken rechter afwezig was (ook wanneer de afwezigheid gerechtvaardigd was) (62). De nieuwe tuchtregeling doet eveneens vragen rijzen inzake de verenigbaarheid ervan met de vereisten voor een deugdelijke procesvoering van artikel 6, lid 1, EVRM, die van toepassing zijn op tuchtprocedures tegen rechters (63).

25.

De wet wijzigt de interne structuur van het Hooggerechtshof door het aan te vullen met twee nieuwe kamers. Een nieuwe kamer van buitengewone controle en openbare aangelegenheden zal zaken behandelen in het kader van de nieuwe buitengewone beroepsprocedure (64). Deze nieuwe kamer zal hoofdzakelijk zijn samengesteld uit nieuwe rechters (65) en zal de geldigheid van algemene en lokale verkiezingen verifiëren en electorale geschillen behandelen, met inbegrip van geschillen betreffende de verkiezingen voor het Europees Parlement (66). Daarnaast zal een nieuwe autonome (67) tuchtkamer, die uitsluitend uit nieuwe rechters (68) bestaat, worden belast met de toetsing in eerste en tweede aanleg van tuchtzaken tegen rechters van het Hooggerechtshof (69). Deze twee nieuwe, grotendeels autonome kamers, die uit nieuwe rechters bestaan, doen vragen rijzen met betrekking tot de scheiding der machten. Zoals opgemerkt door de Commissie van Venetië, maken beide kamers weliswaar deel uit van het Hooggerechtshof, maar zullen zij in de praktijk boven alle andere kamers staan, waardoor het risico ontstaat dat het gehele justitiële stelsel zal wordt gedomineerd door deze kamers die zijn samengesteld uit nieuwe rechters, gekozen met een beslissende invloed van de regeringspartijen (70). De Commissie van Venetië benadrukt ook dat de wet de rechterlijke toetsing van electorale geschillen bijzonder kwetsbaar zal maken voor politieke inmenging, waardoor een ernstig risico ontstaat voor de werking van de Poolse democratie (71).

26.

De wet voert lekenrechters in die door de senaat van de Republiek (72) worden benoemd voor procedures voor het Hooggerechtshof betreffende buitengewone beroepen en voor door het Hooggerechtshof behandelde tuchtzaken. Zoals opgemerkt door de Commissie van Venetië, brengt de invoering van lekenrechters voor de twee nieuwe kamers van het Hooggerechtshof de efficiëntie en kwaliteit van de rechtsbedeling in gevaar (73).

27.

Overeenkomstig de Poolse grondwet wordt de rechterlijke onafhankelijkheid gewaarborgd door de Nationale Raad voor Justitie (74). De rol van de Nationale Raad voor Justitie heeft een directe impact op de onafhankelijkheid van de rechters, met name met betrekking tot promotie, overplaatsing, tuchtprocedures, ontslag en vervroegde pensionering. Ter illustratie: om een rechter te bevorderen (bijv. van een districtsrechtbank naar een regionale rechtbank), moet de president van de Republiek de rechter opnieuw benoemen en moet de beoordelings- en benoemingsprocedure, met inspraak van de Nationale Raad voor Justitie, nogmaals worden doorlopen. Ook assistent-rechters die reeds taken van een rechter uitvoeren, moeten door de Nationale Raad voor Justitie worden beoordeeld voordat zij door de president van de Republiek als rechter worden benoemd.

28.

In lidstaten waar een Raad voor Justitie is ingesteld, is de onafhankelijkheid van die raad daarom bijzonder belangrijk om ongepaste invloed van de regering of het parlement op de onafhankelijkheid van rechters te voorkomen (75).

29.

De wet inzake de Nationale Raad voor Justitie vergroot de bezorgdheid over de algehele onafhankelijkheid van de rechterlijke macht omdat deze het mogelijk maakt het mandaat van alle rechters die lid zijn van de Nationale Raad voor de Rechterlijke Macht, vroegtijdig te beëindigen en een volledig nieuwe regeling voor de benoeming van rechters tot lid van de Raad invoert die ruimte laat voor een hoge mate van politieke beïnvloeding.

30.

Volgens artikel 6 van de wet inzake de Nationale Raad voor Justitie zullen de mandaten van alle huidige leden-rechters van de Nationale Raad voor Justitie voortijdig worden beëindigd. Dat de wetgever deze mandaten heeft beëindigd, wekt bezorgdheid over de onafhankelijkheid van de Raad en de scheiding der machten. Het Parlement zal een beslissende invloed krijgen op de samenstelling van de Raad ten nadele van de invloed van de rechters zelf. De Nationale Raad voor Justitie zou al opnieuw kunnen worden samengesteld binnen anderhalve maand na de bekendmaking van de wet (76). De vroegtijdige beëindiging geeft ook aanleiding tot grondwettelijke bezwaren, zoals wordt benadrukt in de adviezen van de Nationale Raad voor Justitie, het Hooggerechtshof en de Europese Ombudsman.

31.

De nieuwe regeling voor de benoeming van rechters-leden van de Nationale Raad voor Justitie geeft ook aanleiding tot ernstige bezorgdheid. Beproefde Europese normen, met name de aanbeveling van het Comité van ministers van de Raad van Europa van 2010, bepalen dat „niet minder dan de helft van de leden [van de Raden voor Justitie] rechters moeten zijn die door hun confraters uit alle geledingen van de rechterlijke macht zijn gekozen met inachtneming van het pluralisme van de rechterlijke macht” (77). Het staat aan de lidstaten hun gerechtelijke systeem te organiseren en in het kader daarvan al dan niet een Raad voor Justitie in stellen. Is een dergelijke Raad eenmaal ingesteld, zoals in Polen, dan moet evenwel worden toegezien op de onafhankelijkheid ervan, overeenkomstig Europese normen.

32.

Vóór de vaststelling van de wet inzake de Nationale Raad voor Justitie voldeed het Poolse systeem volledig aan deze normen, aangezien de meeste rechters die in de Nationale Raad voor Justitie zitting hadden, door rechters waren gekozen. Dit systeem zou radicaal gewijzigd worden door artikel 1, lid 1, en artikel 7 van de wet tot wijziging van de wet inzake de Nationale Raad voor Justitie, waarin is bepaald dat de 15 leden-rechters van de Nationale Raad voor Justitie door de Sejm  (78) zullen worden benoemd en kunnen worden herbenoemd. Bovendien is er geen garantie dat de Sejm op grond van de nieuwe wet leden-rechters van de Raad zal benoemen met goedkeuring van de rechterlijke macht, aangezien de kandidaten voor deze functies niet alleen door groepen van 25 rechters, maar ook door groepen van ten minste 2 000 burgers kunnen worden voorgedragen (79). Bovendien wordt de uiteindelijke lijst van kandidaten die door de Sejm en bloc zal moeten worden goedgekeurd, van tevoren vastgesteld door een comité van de Sejm  (80). De nieuwe voorschriften inzake de benoeming van leden-rechters van de Nationale Raad voor Justitie geven het parlement aanzienlijk meer invloed op de Raad en hebben een nadelig effect op de onafhankelijkheid van de Raad, in strijd met de Europese normen. Het feit dat de leden-rechters door de Sejm zullen worden benoemd met een drievijfdemeerderheid, doet niets af aan deze bezorgdheid aangezien de leden-rechters nog steeds niet door hun collega-rechters zullen worden gekozen. Bovendien zullen de leden-rechters van de Raad, indien deze drievijfdemeerderheid niet wordt bereikt, met absolute meerderheid van de stemmen door de Sejm worden benoemd.

33.

Deze situatie geeft aanleiding tot bezorgdheid over de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Een rechter bij een districtsrechtbank die in een politiek gevoelige zaak uitspraak moet doen en tegelijkertijd streeft naar een bevordering tot rechter bij een regionale rechtbank, zou bijvoorbeeld geneigd kunnen zijn zijn oordeel te laten beïnvloeden door het standpunt van de politieke meerderheid, teneinde zijn kansen op bevordering niet in gevaar te brengen. Ook als dit risico geen werkelijkheid wordt, voorziet de nieuwe regeling niet in voldoende garanties om de perceptie van onafhankelijkheid te verzekeren, die van wezenlijk belang is voor het vertrouwen dat de rechter in een democratische samenleving bij het publiek moet wekken (81). Ook zullen assistent-rechters voor hun benoeming als rechter moeten worden beoordeeld door een politiek beïnvloede Nationale Raad voor Justitie,

34.

De Commissie van Venetië concludeert dat de verkiezing van de 15 rechters-leden van de Nationale Raad voor Justitie door het Parlement, in samenhang met de onmiddellijke vervanging van de huidige leden, zal leiden tot een verregaande politisering van dit orgaan. De Commissie van Venetië beveelt aan dat de rechters-leden van de Nationale Raad voor Justitie in de plaats daarvan door hun rechters-collega's zouden worden gekozen, zoals de huidige wet bepaalt (82). Zij heeft ook opgemerkt dat de wet de onafhankelijkheid van de Raad tegenover de meerderheid in het Parlement verzwakt en bijdraagt tot een verzwakking van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in haar geheel (83).

35.

In hun adviezen over de ontwerpwet hebben het Hooggerechtshof, de Nationale Raad voor Justitie en de Europese Ombudsman een aantal bezwaren opgeworpen over de grondwettigheid van de nieuwe regeling. De Nationale Raad voor Justitie merkt met name op dat in het kader van de Poolse grondwet, de Raad als een tegenwicht fungeert tegen het Parlement, dat grondwettelijk bevoegd is om te beslissen over de inhoud van de wetgeving. De politieke benoeming van leden-rechters en de voortijdige beëindiging van het mandaat van de huidige leden-rechters van de Raad schenden dan ook het beginsel van de scheiding der machten en het beginsel van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Zoals in eerdere aanbevelingen is toegelicht, is een effectieve constitutionele toetsing van deze bepalingen thans niet mogelijk.

36.

Om de hiervoor vermelde redenen is de Commissie van mening dat de zorgen die in de aanbeveling inzake de rechtsstaat van 26 juli 2017 tot uitdrukking zijn gebracht over de wet inzake het Hooggerechtshof en die inzake de Nationale Raad voor Justitie, niet zijn weggenomen door de twee nieuwe wetten inzake het Hooggerechtshof en de Nationale Raad voor Justitie.

37.

De Commissie merkt voorts op dat geen van de andere in de aanbeveling van 26 juli 2017 vermelde punten van zorg met betrekking tot het Constitutioneel Hof, de wet inzake de organisatie van de gewone rechtbanken en de wet inzake de Nationale School voor de rechterlijke macht, is weggenomen.

38.

De Commissie is bijgevolg van mening dat de systemische bedreiging voor de rechtsstaat in Polen, zoals uiteengezet in haar aanbevelingen van 27 juli 2016, 21 december 2016 en 26 juli 2017, inmiddels sterk is toegenomen. De wet inzake de Nationale Raad voor Justitie en de wet inzake het Hooggerechtshof, ook in combinatie met de wet inzake de Nationale School voor de rechterlijke macht, en de wet inzake de organisatie van de gewone rechtbanken doen de systemische bedreiging van de rechtsstaat als vastgesteld in de eerdere aanbevelingen, aanzienlijk toenemen. Meer bepaald:

39.

De Commissie benadrukt dat welk model voor het rechtsstelsel ook wordt gekozen, de rechtsstaat vereist dat de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, de scheiding der machten en de rechtszekerheid gewaarborgd worden. Het staat aan de lidstaten hun rechtsstelsel te organiseren en in het kader daarvan al dan niet een Raad voor Justitie in stellen, die tot taak heeft de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht te waarborgen. Is in een lidstaat echter een dergelijke raad ingesteld, zoals in Polen, waar de Poolse grondwet de Nationale Raad voor Justitie uitdrukkelijk de opdracht heeft gegeven om de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht te waarborgen, dan moet de onafhankelijkheid van die raad overeenkomstig de Europese normen worden gegarandeerd. De Commissie merkt met grote bezorgdheid op dat als gevolg van de bovengenoemde nieuwe wetten het rechtsstelsel in Polen niet langer aan die vereisten zou voldoen.

40.

Bovendien hebben de tegen Poolse rechters en rechtbanken gerichte maatregelen en uitlatingen van de Poolse regering en van leden van het parlement die tot de regerende meerderheid behoren, het vertrouwen in het rechtsstelsel als zodanig beschadigd. De Commissie herinnert met klem aan het beginsel van loyale samenwerking tussen de staatsorganen dat, zoals wordt beklemtoond in de adviezen van de Commissie van Venetië, een grondwettelijk vereiste is in een democratische rechtsstaat.

41.

Eerbiediging van de rechtsstaat is niet alleen een vereiste voor de bescherming van alle fundamentele waarden die in artikel 2 VEU worden opgesomd. Het is tevens een vereiste voor de handhaving van alle rechten en verplichtingen die voortvloeien uit de Verdragen en voor het wederzijds vertrouwen van burgers, ondernemingen en nationale autoriteiten in de rechtsstelsels van alle andere lidstaten.

42.

Met name ook voor een soepele werking van de interne markt is het essentieel dat de rechtsstaat goed functioneert, omdat economische subjecten moeten weten dat zij voor de wet gelijk worden behandeld. Zonder een onafhankelijke rechterlijke macht in elke lidstaat kan dat niet worden gegarandeerd.

43.

De Commissie wijst erop dat door een brede reeks van actoren op Europees en internationaal niveau diepe bezorgdheid is uitgesproken over de twee nieuwe wetten inzake het Hooggerechtshof en de Nationale Raad voor Justitie, met name door de Commissie van Venetië, de speciale rapporteur van de VN voor de onafhankelijkheid van rechters en advocaten, het Bureau voor Democratische Instellingen en Mensenrechten van de OVSE en de vertegenwoordigende organen van de rechterlijke macht in heel Europa, waaronder de Adviesraad van Europese rechters, het Europees Netwerk van Raden voor de rechtspraak en de Raad van de balies van de Europese Unie.

44.

In zijn resolutie van 15 november 2017 over rechtsstaat en democratie in Polen heeft het Europees Parlement verklaard dat het zich ernstig zorgen maakt over de herziene wetgeving inzake de Poolse rechterlijke macht en de Poolse president opgeroepen om geen nieuwe wetten te ondertekenen als die de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht niet volledig waarborgen.

45.

De Commissie beveelt aan dat de Poolse autoriteiten passende maatregelen nemen om de systemische bedreiging voor de rechtsstaat die in afdeling 2 is vastgesteld, met spoed aan te pakken.

46.

Met name beveelt de Commissie de Poolse autoriteiten aan de volgende maatregelen te nemen met betrekking tot de onlangs aangenomen wetten, zodat deze in overeenstemming zijn met de vereisten ter zake van het waarborgen van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, de scheiding der machten en de rechtszekerheid, en met de Poolse grondwet en de Europese normen inzake rechterlijke onafhankelijkheid:

47.

Bovendien herinnert de Commissie eraan dat geen van de volgende, in haar aanbeveling van 26 juli 2017 aanbevolen maatregelen met betrekking tot het Constitutioneel Hof, de wet inzake de organisatie van de gewone rechtbanken en de wet inzake de Nationale School voor de rechterlijke macht is genomen, en herhaalt zij daarom haar aanbeveling deze maatregelen te nemen:

48.

De Commissie beklemtoont dat de loyale samenwerking van de verschillende staatsinstellingen die inzake rechtsstatelijke aangelegenheden vereist is, essentieel is om in de huidige situatie tot een oplossing te komen. De Commissie raadt de Poolse autoriteiten ook aan de adviezen van de Commissie van Venetië uit te voeren over de wet inzake de Nationale Raad voor Justitie, de wet inzake de organisatie van de gewone rechtbanken en de wet inzake het Hooggerechtshof, en het standpunt van de Commissie van Venetië in te winnen over elk nieuw wetsvoorstel tot hervorming van het rechtsstelsel in Polen.

49.

De Commissie verzoekt de Poolse regering de in deze aanbeveling gesignaleerde problemen te verhelpen binnen drie maanden na ontvangst van deze aanbeveling, en de Commissie in kennis te stellen van de maatregelen die daartoe zijn genomen.

50.

De onderhavige aanbeveling wordt tegelijk met het met redenen omklede voorstel uitgebracht dat de Commissie op grond van artikel 7, lid 1, VEU heeft ingediend met betrekking tot de rechtsstaat in Polen. De Commissie is bereid om, in nauw overleg met het Europees Parlement en de Raad, dat met redenen omklede voorstel te herzien, mochten de Poolse autoriteiten de in de onderhavige aanbeveling aanbevolen maatregelen binnen de gestelde termijn uitvoeren.

51.

De Commissie is bereid op basis van deze aanbeveling de constructieve dialoog met de Poolse regering voort te zetten.