2.2.2017   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 34/8

Relatore:

José Antonio MORENO DIAZ

Correlatore:

Ákos TOPOLÁNSZKY

1.1.

L’Unione europea non è soltanto un mercato comune, ma anche un’unione di valori comuni, come indicato all’articolo 2 del trattato sull’Unione europea (TUE). Inoltre l’Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell’UE. Tali valori su cui l’UE si fonda sono alla base dell’integrazione, nonché parte costituiva dell’identità europea. Oltre a rappresentare i criteri per l’adesione all’UE, essi vanno poi rispettati dagli Stati membri nella pratica. È quindi essenziale che le procedure previste dai Trattati siano applicate quando tali valori sono sotto attacco. Il CESE è dell’avviso che le istituzioni dell’UE dovrebbero, nelle loro attività politiche, adottare un approccio proattivo e preventivo allo scopo di anticipare ed evitare i problemi.

1.2.

Al pari di numerose organizzazioni della società civile europea, il CESE è preoccupato dal deteriorarsi della situazione dei diritti umani, dalla sempre più marcata deriva populista e autoritaria e dal rischio che questa comporta per la qualità della democrazia e la salvaguardia dei diritti fondamentali, che sono garantiti sia dalla Corte europea dei diritti dell’uomo che dalla Corte di giustizia dell’Unione europea e rappresentano i principi generali del diritto dell’UE (1).

1.3.

I valori appena citati sono oggetto di attacchi in tutta Europa. Numerose organizzazioni della società civile condannano l’operato di molti Stati membri e auspicano che il CESE adotti nuove iniziative che inducano le istituzioni dell’UE a reagire con decisione. In pericolo non è soltanto l’UE, ma anche la fiducia dei cittadini nelle istituzioni democratiche nazionali e dell’UE. Il CESE ritiene si tratti di un rischio molto grave e di natura sistemica.

1.4.

Il contenuto preciso dei principi e delle norme che scaturiscono dallo Stato di diritto può variare a livello nazionale, in funzione dell’ordinamento costituzionale di ciascuno Stato membro. La giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea e della Corte europea dei diritti dell’uomo, nonché i documenti elaborati dal Consiglio d’Europa, in particolare dalla commissione di Venezia, stabiliscono questi principi e valori dell’UE. Si tratta dei principi di legalità (secondo cui il processo legislativo deve essere trasparente, responsabile, democratico e pluralistico); divieto di arbitrarietà da parte del potere esecutivo; indipendenza e imparzialità del giudice; controllo giurisdizionale effettivo, anche per quanto riguarda il rispetto dei diritti fondamentali; uguaglianza davanti alla legge e protezione dei diritti umani, tra cui quelli delle minoranze.

1.5.

La Corte di giustizia dell’UE e la Corte europea dei diritti dell’uomo hanno entrambe confermato che tali principi non sono meri requisiti procedurali formali, bensì il mezzo per garantire il rispetto della democrazia e dei diritti dell’uomo. Lo Stato di diritto è un principio costituzionale con componenti sia procedurali sia sostanziali.

1.6.

Il rispetto dello Stato di diritto è intrinsecamente connesso al rispetto della democrazia e dei diritti fondamentali: democrazia e salvaguardia dei diritti fondamentali non possono esistere senza il rispetto dello Stato di diritto e, viceversa, i diritti fondamentali sono effettivi solo se possono essere fatti valere. La democrazia è tutelata dalla funzione fondamentale della magistratura, comprese le corti costituzionali. Vale la pena aggiungere che si tratta di diritti individuali, non di diritti degli Stati membri o dei governi, e quindi alla loro difesa dovrebbe essere attribuita priorità assoluta.

1.7.

Alla luce dei lavori condotti dalla commissione per gli Affari costituzionali (AFCO) del Parlamento europeo, delle relazioni elaborate dalla Commissione e della risoluzione del Parlamento europeo del 27 febbraio 2014 sulla situazione dei diritti fondamentali nell’Unione europea, il CESE ritiene che, a tempo debito, sarebbe opportuno modificare l’articolo 51 (2) della Carta dei diritti fondamentali dell’UE al fine di ampliare il campo d’applicazione della Carta e di garantire che tutte le sue disposizioni siano direttamente applicabili negli Stati membri (3).

1.8.

Tra la Corte di giustizia dell’Unione europea e la Corte europea dei diritti dell’uomo intercorre un dialogo regolare che potrebbe essere rafforzato se l’UE firmasse la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU). Il CESE propone alla Commissione di presentare, nel primo semestre 2017, una proposta di adesione dell’UE alla CEDU, come specificato all’articolo 6, paragrafo 2, del TUE.

1.9.

Gli obblighi che incombono ai paesi candidati in virtù dei criteri di Copenaghen devono continuare ad applicarsi agli Stati membri dopo l’adesione all’UE a norma dell’articolo 2 del TUE; alla luce di ciò, il CESE ritiene che tutti gli Stati membri dovrebbero essere valutati periodicamente al fine di verificare che continuino a conformarsi ai valori di base dell’UE di rispetto dei diritti fondamentali, nonché di evitare che si sgretoli la fiducia reciproca.

1.10.

Il CESE ritiene che le istituzioni dell’UE debbano rafforzare le procedure e i meccanismi a protezione e difesa della democrazia, dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali in tutti gli Stati membri. In questi ultimi anni e soprattutto prima del 2014, il CESE ha constatato con preoccupazione che la Commissione ha omesso di esercitare in modo efficace il suo ruolo di custode dei Trattati e non è stata in grado di fornire una risposta adeguata alle violazioni dei principi e dei valori europei verificatesi in numerosi Stati membri.

1.11.

Il CESE incoraggia la Commissione ad adottare un approccio attivo nella tutela e nella difesa dei valori e dei principi dell’UE — sanciti dall’articolo 2 del TUE — in tutti gli Stati membri, e a fare pieno uso del quadro, già esistente, del 2014.

1.12.

Il CESE propone l’adozione di un approccio comune da parte delle tre principali istituzioni dell’UE (Commissione, Consiglio e Parlamento). Il dialogo e la cooperazione tra le istituzioni sono essenziali per una questione di siffatta importanza. Il CESE raccomanda al Consiglio di appoggiare il quadro della Commissione, che già esiste, adottando una decisione che rafforzi tale quadro e sostenga un ulteriore consolidamento dello Stato di diritto.

1.13.

Le organizzazioni della società civile svolgono un ruolo fondamentale nella promozione dei valori democratici, nel corretto funzionamento dello Stato di diritto e nella protezione dei diritti fondamentali. Di fronte al continuo contrarsi dello spazio democratico e ai vincoli a cui sono soggette le ONG nei singoli Stati membri, il ruolo positivo svolto sul campo dalle ONG è ammirevole. Il CESE collabora molto attivamente con le parti sociali e le ONG alla tutela dei diritti fondamentali e dei diritti delle minoranze, dei rifugiati e degli immigrati.

1.14.

Il CESE, in quanto rappresentante della società civile organizzata, intende aprire un dialogo con il Consiglio, la Commissione e il Parlamento al fine di migliorare la governance e rafforzare il coordinamento politico tra le istituzioni dell’UE e gli Stati membri; il CESE vuole inoltre introdurre un sistema di allerta precoce.

1.15.

Il CESE ritiene fondamentale creare un meccanismo europeo giuridicamente vincolante che coinvolga attivamente la Commissione, il Parlamento e il Consiglio e in cui il CESE svolga un ruolo importante in rappresentanza della società civile. Tale meccanismo andrà ad integrare il quadro della Commissione e il dialogo intergovernativo avviato dal Consiglio. Il meccanismo potrebbe essere denominato «nuovo meccanismo di Copenaghen» (4) ed essere sottoposto a un controllo democratico e giurisdizionale (5).

Tale meccanismo dovrebbe, tra l’altro, esaminare aspetti quali legittimità, gerarchia delle norme, certezza del diritto, parità, non discriminazione, libero accesso alla giustizia e a un giusto processo, prevenzione dell’abuso del diritto e dell’arbitrarietà da parte delle autorità pubbliche, separazione dei poteri, rispetto e protezione del pluralismo politico, delle minoranze, della diversità sociale e sessuale ecc., rispetto della libertà di espressione e di stampa, al fine di individuare le attuali carenze e chiedere che vengano colmate.

1.16.

Il CESE auspica che il progetto di relazione attualmente in discussione alla commissione LIBE del Parlamento europeo sia adottato e che si raggiunga un accordo interistituzionale in merito all’attuazione del Patto dell’Unione europea sulla democrazia, lo Stato di diritto e i diritti fondamentali. Il CESE sostiene in linea generale la proposta, in quanto essa getta le basi per l’attuazione di un accordo interistituzionale che sia giuridicamente vincolante e che rafforzi la governance europea e il coordinamento politico tra le istituzioni dell’UE e gli Stati membri. Il CESE dovrebbe essere incluso in questo Patto, rendendo così possibile un dibattito con la società civile nell’ambito del Comitato, al quale dovrebbe essere affidato un ruolo nel semestre DSD (democrazia, Stato di diritto e diritti fondamentali) proposto.

1.17.

Il meccanismo dovrebbe fondarsi su indicatori a loro volta basati su dati quantitativi e qualitativi:

1.18.

Il CESE pone in rilievo l’importanza dei Titoli I, II, III e IV della Carta per l’elaborazione degli indicatori, considerato che i diritti economici, sociali e culturali fondamentali sono «indivisibili» dai diritti civili e politici.

1.19.

È importante che gli Stati membri e le istituzioni, gli organi e le agenzie dell’UE rispettino i diritti fondamentali, compresi i diritti sociali, soprattutto in tempi di crisi. Ciò dovrebbe valere anche per le relazioni e gli accordi con i paesi terzi, in termini non solo di rispetto di tali diritti, ma anche di garanzia della loro applicazione.

1.20.

Il meccanismo rende necessaria l’introduzione di un sistema di monitoraggio e valutazione che impieghi procedure trasparenti. Sarebbe opportuno dare espressamente alla FRA (Agenzia dell’Unione europea per i diritti fondamentali) un mandato per coadiuvare tale meccanismo. Il CESE appoggia la proposta del Parlamento europeo di creare un gruppo di esperti indipendenti (6) presieduto dal comitato scientifico della FRA.

1.21.

Il CESE propone di far parte di questo gruppo. Propone inoltre che gli esperti designati dai rispettivi governi siano i difensori civici di ciascuno Stato membro.

1.22.

Il gruppo di esperti esaminerà e valuterà la situazione in ciascuno Stato membro sulla base degli indicatori e secondo procedure trasparenti. In questo ambito, il CESE può fornire un contributo organizzando missioni negli Stati membri per esaminare la situazione in collaborazione con la società civile locale, ed elaborare dei rapporti al riguardo.

1.23.

Il CESE sostiene l’attuazione del semestre DSD. Basandosi sulle relazioni degli esperti, la Commissione elaborerà ogni anno una relazione specifica per ciascun paese, contenente tra l’altro una serie di raccomandazioni, il Parlamento terrà una discussione interparlamentare e presenterà una risoluzione, il Consiglio organizzerà un dibattito annuale, formulando alcune conclusioni. Il meccanismo deve funzionare nel contesto di un nuovo ciclo politico annuale volto a garantire un approccio comune e coerente all’interno dell’UE.

1.24.

Il CESE vorrebbe partecipare alla preparazione dell’accordo interistituzionale e potrebbe prendere in considerazione la possibilità di creare un gruppo permanente incaricato di organizzare audizioni con la società civile e di elaborare pareri e relazioni al riguardo.

1.25.

Nell’ambito del semestre DSD e in cooperazione con le organizzazioni della società civile, il CESE potrebbe organizzare un forum annuale per analizzare la situazione della democrazia, dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali; potrebbe anche definire proposte e raccomandazioni da trasmettere alla Commissione, al Consiglio e al Parlamento. Il CESE potrebbe infine collaborare con le altre istituzioni all’elaborazione delle valutazioni d’impatto.

2.1.

Negli ultimi anni è emersa chiaramente la mancanza di meccanismi in grado di proteggere i valori enunciati all’articolo 2 del trattato sull’Unione europea (TUE) che stipula: «l’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini».

2.2.

L’Unione europea si fonda su questi valori, che comprendono il rispetto della democrazia, lo Stato di diritto e la protezione dei diritti umani. Vi è la possibilità di verificare il rispetto di questi valori nel periodo che precede l’adesione di uno Stato all’Unione tramite i cosiddetti «criteri di Copenaghen» o «di adesione» (7). «L’appartenenza all’Unione richiede che il paese candidato abbia raggiunto una stabilità istituzionale che garantisca la democrazia, il principio di legalità, i diritti umani, il rispetto e la protezione delle minoranze».

2.3.

Non esiste invece alcun meccanismo analogo applicabile nel periodo successivo all’adesione di nuovi Stati membri. La mancanza di un meccanismo di monitoraggio della democrazia, dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali è stata definita il «dilemma di Copenaghen».

2.4.

Il corretto funzionamento dell’UE si basa sulla «fiducia reciproca» tra le istituzioni dell’UE e i suoi Stati membri, come pure tra gli stessi Stati membri; sulla fiducia, cioè, che le leggi e le decisioni politiche adottate rispettino i medesimi principi in termini di Stato di diritto, democrazia e diritti fondamentali. Si crea così un contesto uniforme tra gli Stati membri per quanto concerne la libera circolazione di persone, beni, servizi e capitali. Ciò consente inoltre ai governi di collaborare in materia di giustizia e di affari interni, ivi compresi il diritto penale, l’asilo e l’immigrazione.

2.5.

L’UE è stata creata per garantire pace e prosperità in tutti i suoi Stati membri e per aumentare il benessere dei suoi cittadini, e ciò dipende non solo dall’esistenza del libero mercato, ma anche dalla protezione dei valori fondamentali dell’UE. Tali valori fondamentali garantiscono ai cittadini dell’UE di poter vivere liberi dall’oppressione e dall’intolleranza, con governi democraticamente eletti e responsabili che agiscono secondo il principio dello Stato di diritto.

2.6.

Negli ultimi anni, determinate decisioni politiche e legislative adottate da vari Stati membri hanno dato adito a dibattiti e scontri con le istituzioni dell’UE e con altri Stati membri, e la «fiducia reciproca» è stata infranta. In molti casi non è stata data la giusta considerazione alle regole della democrazia, allo Stato di diritto e ai diritti fondamentali, e l’UE non è stata in grado, da parte sua, di fornire una risposta adeguata.

2.7.

È con grande inquietudine che il CESE osserva come in certi Stati membri vengano adottate leggi e attuate politiche che sembrano indicare un grave deterioramento qualitativo della democrazia: violazione dei diritti umani, soprattutto delle minoranze, mancanza di indipendenza della magistratura e delle corti costituzionali, restrizioni alla separazione dei poteri, limitazioni della libertà di stampa, di opinione, di riunione, di associazione, d’informazione, di consultazione e contrattazione collettiva, nonché di altri diritti fondamentali civili e sociali. In diverse circostanze l’UE si è trovata di fronte a crisi in alcuni Stati membri innescate da questioni specifiche legate allo Stato di diritto; la Commissione ha reagito a queste situazioni esercitando pressioni politiche e aprendo procedimenti d’infrazione.

2.8.

A tutt’oggi non si è mai fatto uso dei meccanismi preventivi e sanzionatori previsti all’articolo 7 del TUE, che è l’unico articolo dei Trattati cui si possa ricorrere per gestire violazioni della democrazia, dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali in aree che esulano dalla competenza legislativa dell’UE. Esistono due approcci — uno preventivo e l’altro sanzionatorio — che in pratica, però, non sono mai stati utilizzati a causa dell’impatto politico e dei requisiti severi che ne regolano l’applicazione, possibile solo in presenza di «un evidente rischio di violazione» o di «una violazione grave e persistente».

2.9.

La Commissione e il Parlamento possono intervenire nella fase preventiva. Nella seconda fase il Consiglio può sanzionare lo Stato membro sospendendone alcuni diritti, tra cui «i diritti di voto del rappresentante del governo di tale Stato membro in seno al Consiglio».

2.10.

Il Consiglio, tuttavia, gode di un ampio margine di discrezione nell’applicare questo provvedimento, dal momento che non dispone di criteri specifici e trasparenti per attivare la procedura, per gli indicatori da utilizzare o per le procedure di valutazione da seguire. Il Parlamento, la Commissione e la Corte di giustizia dell’UE dispongono di un mandato alquanto limitato in queste situazioni (8); analogamente, non è prevista alcuna consultazione del CESE.

3.1.

Nel marzo 2014 la Commissione europea ha adottato una comunicazione dal titolo Un nuovo quadro dell’UE per rafforzare lo Stato di diritto [COM(2014) 158 final]. L’attivazione di questo quadro è prevista nelle situazioni in cui le autorità di uno Stato membro adottino misure o tollerino situazioni che si ripresentano sistematicamente e potrebbero verosimilmente compromettere l’integrità, la stabilità o il corretto funzionamento delle istituzioni e dei meccanismi di salvaguardia istituiti a livello nazionale per garantire lo Stato di diritto. Devono cioè essere coinvolti la struttura costituzionale del paese, la separazione dei poteri, l’indipendenza o l’imparzialità della magistratura, ovvero il suo sistema di controllo giurisdizionale compresa la giustizia costituzionale.

3.2.

Il quadro elaborato dalla Commissione si propone di contrastare le minacce allo Stato di diritto negli Stati membri prima che si verifichino le condizioni per attivare i meccanismi previsti dall’articolo 7 del TUE. Esso è di responsabilità della Commissione ed è destinato a colmare un vuoto. Non si pone come un’alternativa ai meccanismi previsti dall’articolo 7, ma li precede e li integra. Nei casi in cui sussistano chiare indicazioni dell’esistenza di una minaccia sistemica allo Stato di diritto in un paese dell’UE, il quadro dovrebbe favorire un dialogo strutturato tra la Commissione e il paese in questione. La procedura si articola in tre fasi principali: un parere della Commissione, una raccomandazione della Commissione e un follow-up di tale raccomandazione. Nell’effettuare la valutazione la Commissione può avvalersi di esperti (9).

3.3.

Il CESE accoglie con favore il quadro per rafforzare lo Stato di diritto adottato dalla Commissione, che però presenta, a suo avviso, una serie di limitazioni.

3.3.1.

La valutazione non prevede un’analisi comparativa periodica dei problemi e delle controversie creati dagli Stati membri per quanto riguarda la democrazia, lo Stato di diritto e i diritti fondamentali. Per definizione, il quadro si può attivare solo quando il problema è divenuto «sistemico», il che fissa la soglia a un livello molto elevato. Una minaccia «sistemica» può verificarsi quando la magistratura non è più in grado di garantire che il governo agisca entro i limiti della legge, vale a dire quando è stato raggiunto uno stato di cose già piuttosto avanzato.

3.3.2.

La Commissione deve analizzare le informazioni secondo modalità trasparenti, ricorrendo a indicatori specifici o a procedure oggettive; deve inoltre stabilire protocolli di consultazione della società civile e del CESE.

3.3.3.

Il quadro non prevede alcun ruolo specifico per il Parlamento europeo — benché questi stia avviando, al riguardo, alcune iniziative politiche proprie

3.3.4.

e nemmeno un modello di cooperazione interistituzionale più stretta.

3.4.

Il CESE esprime preoccupazione di fronte alla mancanza di un follow-up, in sede di Consiglio, del quadro per rafforzare lo Stato di diritto.

3.4.1.

Nella sua riunione del 16 dicembre 2014, il Consiglio Affari generali ha adottato le conclusioni sul ruolo del Consiglio nel garantire il rispetto dello Stato di diritto. Il Consiglio si è impegnato a instaurare un dialogo annuale tra gli Stati membri, che si terrà in sede di Consiglio Affari generali e sarà preparato dal Coreper. La presidenza di turno lussemburghese ha avviato nel novembre 2015 questo dialogo destinato a coprire diversi argomenti specifici che non sono stati resi pubblici: i governi sono stati invitati a esprimersi riguardo a qualunque aspetto dello Stato di diritto essi ritenessero opportuno trattare e a fornire per il proprio paese un esempio di una situazione soddisfacente e uno, invece, di una situazione problematica. Invece del dialogo previsto, si è assistito a una serie di monologhi. Gli Stati non hanno collaborato tra loro fornendo sostegno, aiuto o critiche, non hanno formulato o ricevuto raccomandazioni, né si sono impegnati a prendere provvedimenti per cercare di dare soluzione ai problemi individuati. Alla fine del 2016, nel corso della presidenza slovacca, il Consiglio effettuerà una valutazione di questa esperienza.

3.4.2.

Nelle conclusioni del Consiglio non si è tenuto conto né si è fatto riferimento al quadro per rafforzare lo Stato di diritto. Non è stata inoltre fornita un’immagine chiara del ruolo preciso della Commissione, del Parlamento e del CESE nell’ambito di questo dialogo.

3.5.

La Commissione Juncker ha inserito lo Stato di diritto tra le sue priorità, nominando il vicepresidente Timmermans commissario responsabile per lo Stato di diritto e la Carta dei diritti fondamentali. Si ignora però ancora se la Commissione elaborerà criteri e indicatori al fine di attuare il quadro per rafforzare lo Stato di diritto.

3.6.

La Commissione ha per la prima volta attivato il suddetto quadro aprendo una procedura nei confronti della Polonia per infrazione delle norme dell’UE, a seguito di una valutazione critica della situazione da parte di un organo del Consiglio d’Europa, la cosiddetta commissione di Venezia (10).

3.7.

La commissione per le Libertà civili, la giustizia e gli affari interni (LIBE) del Parlamento europeo ha attualmente all’esame un progetto di relazione (d’iniziativa) (11) recante raccomandazioni alla Commissione sull’istituzione di un meccanismo dell’UE in materia di democrazia, Stato di diritto e diritti fondamentali [2015/2254(INL), relatrice: Sophia in ‘t Veld] in cui, tra l’altro, «chiede alla Commissione di presentare, entro la fine del 2016, sulla base dell’articolo 295 del TFUE, una proposta per la conclusione di un Patto dell’Unione sulla democrazia, lo Stato di diritto e i diritti fondamentali sotto forma di un accordo interistituzionale che disciplini le modalità atte a facilitare la cooperazione delle istituzioni dell’Unione e dei suoi Stati membri nell’ambito dell’articolo 7 del TUE, integrare, allineare e completare i meccanismi esistenti secondo le raccomandazioni dettagliate che figurano nell’allegato».

3.7.1.

L’allegato contiene il progetto di accordo interistituzionale dal titolo Patto dell’Unione europea sulla democrazia, lo stato di diritto e i diritti fondamentali, che deve essere concordato tra il Parlamento, il Consiglio e la Commissione.

3.7.2.

Il Patto prevede un quadro di valutazione, una discussione interparlamentare annuale e «misure per rimediare ai rischi e alle violazioni possibili e per attivare il braccio preventivo o il braccio correttivo di cui all’articolo 7 del TUE».

3.7.3.

Il Parlamento propone di lanciare un semestre DSD (democrazia, Stato di diritto e diritti fondamentali) interistituzionale al fine di integrare il quadro per lo Stato di diritto della Commissione, il dialogo annuale sullo Stato di diritto del Consiglio e la discussione interparlamentare. Il semestre DSD sarà coadiuvato da una segreteria e da un gruppo di esperti, presieduto dal presidente del comitato scientifico dell’Agenzia dell’Unione europea per i diritti fondamentali (FRA), che elaborerà gli indicatori per valutare la situazione dei singoli Stati membri, e i progetti di raccomandazioni.

3.7.4.

Il ciclo politico DSD comprenderà le relazioni annuali della Commissione, del Consiglio e del Parlamento; sarà inoltre istituito un gruppo di lavoro interistituzionale sulla valutazione d’impatto.