Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla «Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni — Migliore funzionamento della filiera alimentare in Europa»

COM(2009) 591 definitivo

2011/C 48/25

Relatore: Pedro NARRO

Correlatore: József KAPUVÁRI

La Commissione europea, in data 28 ottobre 2009, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni – Migliore funzionamento della filiera alimentare in Europa

COM(2009) 591 definitivo.

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere in data 31 agosto 2010.

Alla sua 465a sessione plenaria, dei giorni 15 e 16 settembre 2010 (seduta del 15 settembre), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 121 voti favorevoli, nessun voto contrario e 5 astensioni.

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1   Nelle relazioni e nelle comunicazioni elaborate dalla Commissione europea negli ultimi anni viene presentata un'analisi rivelatrice delle fragilità e delle disfunzioni nel funzionamento della catena del valore. La volatilità dei prezzi, la speculazione, la vendita sottocosto, l'assenza di trasparenza, il generalizzarsi di pratiche sleali e anticoncorrenziali o le disparità nel potere negoziale delle parti rappresentano problemi che si ripercuotono sul futuro di tutto il settore alimentare e minacciano la sopravvivenza del cosiddetto «modello agricolo europeo».

1.2   Nella comunicazione Migliore funzionamento della filiera alimentare in Europa la Commissione individua opportunamente i campi di azione prioritari. Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) si rammarica tuttavia della lentezza nell'adozione delle proposte e invita la Commissione ad accelerare l'assunzione di decisioni in un settore che necessita di azioni urgenti, concrete e tangibili. Il rinnovato gruppo ad alto livello sulla competitività del settore agroalimentare dovrebbe riprendere i suoi lavori nel più breve tempo possibile e diventare un pilastro delle nuove politiche emergenti nel settore agroalimentare.

1.3   Il successo dipenderà in larga misura dal grado di coinvolgimento della Commissione europea, degli Stati membri e di tutti gli attori della filiera. È indispensabile lavorare in modo coordinato e congiunto in un settore in cui le differenze tra i diversi mercati nazionali e i diversi prodotti sono considerevoli. L'Unione europea deve farsi promotrice in modo deciso degli sforzi in questo settore e deve stimolare sia l'adattamento degli strumenti disponibili, sia l'adozione di nuove misure che facilitino uno sviluppo più equilibrato della filiera e un miglioramento della competitività.

1.4   L'esame delle iniziative portate avanti sinora in materia di filiera alimentare dimostra l'efficacia limitata dell'autoregolazione e degli accordi volontari. Il CESE approva lo sviluppo di meccanismi volontari ma fa osservare che, senza organi di controllo e senza sanzioni efficaci, non sarà possibile mettere fine alla violazione sistematica dei meccanismi stessi da parte degli anelli più forti della filiera.

1.5   I cambiamenti nel comportamento degli attori economici andrebbero accompagnati da una regolazione dei mercati che getti le basi di un nuovo orientamento per il settore agroalimentare. Al fine di favorire la trasparenza del sistema, è necessario rafforzare la contrattazione e studiare, in rapporto ad ogni settore, la possibilità di stabilire clausole vincolanti o l'obbligatorietà di stipulare contratti in forma scritta. Numerosi obiettivi segnalati dalla Commissione nella sua comunicazione potranno essere raggiunti solo grazie a misure legislative proporzionate e adeguate.

1.6   Per quel che concerne i codici di buone prassi, l'UE deve ispirarsi ad analoghe iniziative nazionali e prevedere un meccanismo efficace di controllo e sanzionamento attraverso la creazione di un difensore civico europeo. Al di là degli elementi che devono far parte dei codici di buone prassi, l'aspetto principale consiste nell'assicurarne l'efficacia e il livello di osservanza.

1.7   Il diritto della concorrenza, sia esso nazionale o europeo, deve essere adattato in modo sostanziale per favorire una solida organizzazione del settore, garantire un funzionamento flessibile delle filiere di approvvigionamento e fornire certezza giuridica agli operatori nell'interesse del consumatore. Le raccomandazioni del gruppo ad alto livello sul latte (1) e le conclusioni della presidenza spagnola in rapporto alla comunicazione sulla filiera alimentare (2) sono in linea con le proposte del CESE tese a rendere flessibile l'applicazione del diritto della concorrenza, tenuto conto delle specificità del settore agricolo.

1.8   Il CESE rileva, specie nel settore della grande distribuzione, una forte concentrazione della domanda che contrasta con la frammentazione dell'offerta e condiziona il corretto funzionamento della catena del valore. Lo sviluppo e il potenziamento del ruolo delle organizzazioni interprofessionali possono contribuire ad attenuare la mancanza di organizzazione del settore produttivo. Di fronte a questa sfida bisogna avviare una riflessione profonda, non sulla dimensione delle organizzazioni di produttori, ma sulla maniera per trasformare tali organizzazioni in efficaci strumenti di commercializzazione in mano agli agricoltori. Le associazioni dei produttori non possono essere il solo strumento valido per migliorare l'organizzazione economica dell'offerta agricola.

1.9   Il CESE invita la Commissione europea non solo a riflettere su come concentrare l'offerta, ma anche ad agire con decisione nel settore della domanda, controllando gli abusi di posizione dominante e determinate pratiche sleali e anticoncorrenziali che spesso non vengono sottoposte ad un'efficace vigilanza da parte delle autorità nazionali e comunitarie.

1.10   I consumatori europei hanno bisogno di prezzi e strutture di prezzi adeguati, prevedibili e stabili. Le misure proposte nella comunicazione potrebbero funzionare in modo più efficace se fossero oggetto di ampia divulgazione e se si evitasse di alterare la scelta del consumatore. Gli osservatori dei prezzi sarebbero strumenti utili soltanto se, invece di limitarsi ad una semplice opera di rilevamento, potessero reagire con rapidità di fronte a possibili distorsioni nell'evoluzione dei prezzi stessi.

2.   Sintesi della comunicazione della Commissione

2.1   La Commissione europea riconosce il ruolo particolarmente importante che la filiera alimentare - agricoltori, industria e distribuzione - svolge nell'economia europea (3). Difatti, il monitoraggio del funzionamento della filiera alimentare è diventato una priorità politica nell'agenda dell'UE. La pubblicazione della comunicazione Migliore funzionamento della filiera alimentare in Europa è una conseguenza di questa legittima preoccupazione del legislatore europeo ed essa ha la sua ragion d'essere nell'obiettivo di proporre misure concrete a livello nazionale ed europeo che possano contribuire a migliorare la situazione della filiera alimentare.

2.2   Nel testo della comunicazione viene illustrato un insieme di proposte concrete su ognuna delle tre sfide della filiera alimentare che sono trattate nel presente documento. Al fine di promuovere relazioni sostenibili, la Commissione intende lottare contro le prassi sleali e vigilare sulle questioni legate al settore della concorrenza. Una questione sempre prioritaria come quella dell'aumento della trasparenza nella filiera viene affrontata attraverso la lotta alla speculazione e l'istituzione dello strumento europeo di sorveglianza dei prezzi dei prodotti alimentari. Infine, per promuovere la competitività, la Commissione è decisa a rivedere la legislazione sull'etichettatura e la normativa ambientale, a limitare le pratiche di approvvigionamento territoriale e a rafforzare la posizione negoziale degli agricoltori attraverso strumenti come le organizzazioni dei produttori.

2.3   A novembre 2010 la Commissione dovrebbe pubblicare una relazione di follow-up sul grado di attuazione delle principali misure proposte, la quale sarà integrata con una nuova comunicazione sull’attività di sorveglianza sul mercato al dettaglio. La Commissione ha inoltre deciso di estendere il mandato e la composizione del gruppo ad alto livello sulla competitività del settore agroalimentare e di trasformare tale gruppo in un vero e proprio forum di discussione sulla filiera di approvvigionamento alimentare.

3.   Osservazioni generali

3.1   L'Unione europea, con la comunicazione in esame ed altre iniziative, ha dimostrato in questi ultimi anni che la situazione della filiera alimentare è diventata uno dei temi prioritari della sua agenda politica. La volatilità dei prezzi e lo squilibrio di forze all'interno della filiera hanno avuto ripercussioni negative sui consumatori e sul settore produttivo. Malgrado le numerose analisi e proposte formulate negli ultimi anni, la situazione continua a evidenziare parecchie distorsioni che mettono seriamente in dubbio l'auspicata sostenibilità del modello agroalimentare europeo.

3.2   Assieme alla necessità di garantire una fornitura adeguata di generi alimentari, il tema della qualità è un aspetto di importanza strategica; per questo motivo è indispensabile concedere una protezione adeguata alle produzioni tutelate attraverso marchi di qualità. Se la filiera alimentare presenta problemi di efficienza, la selezione dei prodotti può ridursi nel mercato unico, cosa che implicherebbe una minaccia per il modello agricolo europeo. La Commissione ha affrontato in numerosi documenti le contraddizioni che solleva il funzionamento della filiera alimentare nell'Unione europea, ma la comunicazione in esame non se ne fa portavoce.

3.3   Gli squilibri nella filiera alimentare europea rappresentano inoltre una grave minaccia per gli interessi dei cittadini europei. Le differenze di prezzo tra le materie prime e i beni di consumo hanno dato origine a strutture di prezzi poco legate alla realtà, le quali minacciano le prospettive a lungo termine degli elementi costituenti della catena del valore e di tutto l'ordine economico e sociale dell'UE. Il settore al dettaglio è molto concentrato e organizzato, e mantiene i prezzi al consumo degli alimenti sotto costante pressione. Le grandi catene di distribuzione di prodotti alimentari sono in grado di farlo perché, attraverso determinate pratiche commerciali, i loro margini di profitto derivano non solo dalle operazioni con i consumatori ma anche da quelle con i fornitori, come è stato dimostrato dall'impennata dei prezzi agricoli nel 2007 e 2008. Le politiche commerciali basate sulla tecnica del «margine di profitto raddoppiato» stanno causando gravi problemi a consumatori e fornitori.

3.4   La crescente tensione nelle relazioni tra gli attori della filiera alimentare porta a differenti dinamiche economiche, che sono particolarmente negative per un settore agricolo che sconta una crisi senza precedenti nel quadro di una profonda crisi economica generale.

3.5   Il CESE e la Commissione sono concordi, una volta di più, per quanto riguarda i settori di azione prioritari e la necessità di proporre con urgenza nuove misure e strumenti concreti che migliorino il funzionamento della filiera alimentare in Europa. Sono necessari cambiamenti sostanziali che permettano un nuovo orientamento. Secondo il CESE, per affrontare con successo le principali sfide che emergono nel settore agroalimentare, occorre puntare sullo sviluppo della diversificazione produttiva, sulla riduzione dei costi attraverso l'aumento della dimensione delle aziende e sul miglioramento delle strategie di commercializzazione.

3.6   Il CESE concorda con le principali conclusioni del gruppo ad alto livello sulla competitività del settore agroalimentare, le quali sono in linea con i recenti lavori elaborati dal Comitato in materia di agricoltura (4):

3.7   Il successo di tutte queste iniziative dipenderà in larga misura dal grado di coinvolgimento della Commissione, degli Stati membri e di tutti gli attori della filiera alimentare. Sono indispensabili uno sforzo coordinato tra le diverse autorità e un riesame dell'applicazione del diritto della concorrenza. La maggior parte delle misure proposte dalla Commissione europea è già stata applicata a livello nazionale (5). Si dovrebbe quindi analizzare il modo in cui si è affrontata una medesima problematica a partire da prospettive nazionali differenti e il risultato finale, frequentemente trascurabile, di molte delle iniziative attuate dagli Stati membri. È il caso, ad esempio, della creazione di osservatori dei prezzi o dell'introduzione di codici di buone prassi che, per l'assenza di strumenti efficaci di controllo e applicazione, non sono stati in grado di limitare gli abusi.

3.8   La comunicazione affronta in maniera generale alcuni aspetti della filiera alimentare che sono stati analizzati nel dettaglio a livello nazionale o settoriale. Gli sforzi della Francia per riequilibrare la filiera alimentare hanno rappresentato un punto di riferimento per altri Stati membri dell'UE. La legge francese sulla modernizzazione dell'agricoltura va oltre la comunicazione: essa definisce un quadro contrattuale giuridicamente vincolante per volumi e prezzi, impone l'inserimento di clausole giuridicamente vincolanti, amplia le funzioni delle organizzazioni interprofessionali e stabilisce un sistema di mediazione e di sanzioni per risolvere potenziali conflitti.

3.9   A livello settoriale, la Commissione ha riconosciuto che il settore lattiero-caseario è «un caso che richiede un'azione urgente». Per questo motivo il gruppo ad alto livello sul latte, creato nell'ottobre 2009, ha spinto le sue riflessioni al di là del contenuto della comunicazione e si è concentrato sull'elaborazione di un quadro contrattuale tipo, sulle possibilità di sviluppo delle organizzazioni interprofessionali e dei produttori, nonché sulla realizzazione del mercato dei futures nel settore lattiero-caseario. Di fronte a una simile proliferazione di iniziative europee, nazionali e settoriali, il CESE, consapevole della complessità e della portata di tali questioni, sottolinea la necessità di creare un solido quadro europeo di base, promuove lo scambio di esperienze e chiede un maggior coordinamento tra le autorità competenti.

3.10   L'opportunità di adattare la legislazione all'attuale situazione della filiera alimentare è stata evidenziata dal CESE a più riprese. I profondi cambiamenti che si devono operare nella normativa nazionale e in quella dell'UE vanno accompagnati dalla creazione di un nuovo quadro di relazioni all'interno della filiera che favorisca la cooperazione, la trasparenza e una giusta ripartizione dei benefici in tutta la catena del valore. L'autoregolazione del settore deve essere promossa contemporaneamente all'introduzione di strumenti vincolanti. L'efficace applicazione del sistema implica la necessità di puntare in modo deciso sulla trasparenza attraverso meccanismi di controllo che garantiscano il rispetto di eventuali accordi volontari conclusi tra i diversi anelli della filiera.

3.11   La Commissione presenta, sia nella comunicazione che nei documenti di lavoro che l'accompagnano, un'analisi corretta della volatilità dei prezzi. Sarebbe tuttavia necessario un esame critico del modo in cui le ultime modifiche apportate alla PAC, raccolte nella valutazione del suo stato di salute, hanno inciso sull'equilibrio della filiera alimentare. La soppressione degli strumenti di regolazione dei mercati agricoli (quote, prezzo d'intervento, immagazzinamento) ha avuto un impatto negativo sulla volatilità dei prezzi e sulla gestione del mercato, e tale impatto dovrebbe essere preso in considerazione nell'analisi dell'esecutivo dell'UE.

4.   Osservazioni particolari

4.1   Promuovere relazioni di mercato sostenibili

4.1.1   La Commissione rileva nella sua analisi l'asimmetria esistente tra i differenti anelli della filiera. Questi squilibri si traducono in pratiche commerciali sleali e contrarie alla concorrenza. Nel caso dei prodotti deperibili, per i quali il margine di negoziazione è minore, gli squilibri si moltiplicano. Il CESE condivide l'orientamento illustrato nella comunicazione teso a rafforzare la contrattazione a partire da alcune regole comuni definite a livello europeo. Sebbene lo sviluppo dei contratti possa essere di natura facoltativa, sarebbe necessario valutare alcuni casi in cui si potrebbe stabilire giuridicamente l'obbligo di presentare un contratto e di inserire determinate clausole contrattuali.

4.1.2   In ogni caso, la Commissione dovrebbe impedire che le operazioni commerciali di prodotti agricoli vengano effettuate senza documenti che comprovino l'operazione realizzata, per porre fine a pratiche abituali e dannose come la vendita basata sull'andamento del mercato, in cui il prezzo di acquisto presso l'agricoltore è stabilito a posteriori in funzione del prezzo di vendita ottenuto dall'intermediario. Oltre al regime contrattuale, il CESE ritiene necessarie l'elaborazione di un codice di buone prassi (6) e la creazione di un comitato di monitoraggio che verifichi il rispetto di tale codice. Il codice di buona condotta commerciale dovrebbe assicurare la qualità della negoziazione tra tutti gli anelli della catena del valore nell'interesse del consumatore. Il legislatore europeo deve porre fine alla vendita in perdita quale strategia abituale di richiamo mirata al consumatore e deve analizzare l'impatto del crescente sviluppo del marchio del distributore sulla concorrenza, sulla scelta del consumatore e sulla valorizzazione dei prodotti di qualità dell'UE.

4.1.3   L'applicazione delle norme di concorrenza a livello nazionale presenta notevoli differenze. Un'identica azione di un'organizzazione interprofessionale riceve un trattamento differente a seconda dell'autorità nazionale competente a esaminare la questione in un determinato Stato. In molti paesi si tende a penalizzare qualsiasi iniziativa del settore produttivo volta a migliorare la gestione dell'offerta. La situazione non è nuova: malgrado i tentativi di rendere più stretta la collaborazione con la Rete europea della concorrenza (REC), non si è riusciti a coordinare in modo efficace l'azione delle autorità garanti della concorrenza.

4.1.4   Il CESE è favorevole a un nuovo modello di rapporto consumatore-produttore in cui si favoriscano i mercati locali (possibilità di introdurre quote minime obbligatorie) e l'eliminazione degli intermediari attraverso circuiti brevi o prodotti «a chilometro 0». La Commissione europea deve incoraggiare le iniziative dei produttori che vanno incontro al consumatore nella ricerca di un maggior valore aggiunto per le loro produzioni e nella salvaguardia della componente legata alla cultura e all'identità regionale degli alimenti.

4.1.5   La revisione della direttiva sui ritardi di pagamento ha aperto un interessante dibattito a livello europeo in riferimento all'opportunità di ridurre il periodo di pagamento per i prodotti agroalimentari. Nel caso dei prodotti deperibili sarebbe utile stabilire un limite di 30 giorni a partire dalla data di consegna della merce al cliente e non a partire dalla data di emissione della fattura. Oltre a un maggior controllo dei ritardi di pagamento, si deve includere una definizione chiara delle pratiche e clausole abusive, nonché stabilire strumenti efficaci per bandire tali pratiche e clausole dalle relazioni commerciali.

4.2   Trasparenza all'interno della filiera alimentare

4.2.1   Per il CESE la trasparenza nei prezzi è una necessità prioritaria (7). La creazione di un nuovo strumento europeo di sorveglianza del prezzo dei prodotti alimentari deve essere accompagnata da nuove competenze in materia di controllo e sanzionamento. Il CESE è dell'avviso che occorra passare dalla sorveglianza all'azione, in modo che gli opportuni organismi possano reagire con rapidità ed efficacia di fronte alle distorsioni nell'evoluzione dei prezzi.

4.2.2   Il CESE non condivide la tesi secondo la quale fornire un maggiore confronto tra i prezzi al consumo equivalga di per sé a dare maggiore trasparenza alla filiera alimentare. Una maggiore trasparenza e prevedibilità dei prezzi non sono che un fattore tra i molti che influiscono sulle tendenze e sui processi di formazione dei prezzi.

4.2.3   I pur lodevoli sforzi della Commissione europea tesi ad armonizzare e coordinare i differenti strumenti nazionali di sorveglianza dei prezzi sono condannati al fallimento se non si realizza un'omogeneizzazione delle basi di riferimento nella trasmissione dei prezzi. Si utilizza la stessa base di riferimento quando si raccolgono i dati? Esistono parametri comuni per la creazione e il funzionamento degli osservatori dei prezzi? L'UE dispone di organismi abilitati a intervenire quando si rilevino assenze di correlazione, anomalie o fluttuazioni ingiustificate nel comportamento dei prezzi? Frequentemente i dati che gli Stati membri comunicano alla Commissione europea non soddisfano gli stessi criteri. Ad esempio, nel caso degli agrumi si è rilevato che i dati che la Commissione pubblica con la dicitura di prezzi alla produzione corrispondono in realtà ai prezzi all'uscita dal magazzino, nei quali non sono inclusi i costi di commercializzazione. Questa discordanza nei dati può offrire una visione distorta della realtà, cosa che ostacola il raggiungimento dell'obiettivo della trasparenza.

4.2.4   Le misure proposte nella comunicazione funzioneranno soltanto se esse sono oggetto di una divulgazione adeguata. Questa condizione è fondamentale di fronte alla necessità di fornire un'informazione precisa ai consumatori. A causa dell'aumento della concentrazione nell'industria agroalimentare e nel settore della distribuzione, la reputazione di un marchio è adesso ancor più vulnerabile, con tutti i rischi che ciò implica per le imprese.

4.3   Miglioramento della competitività e dell'integrazione all'interno della filiera alimentare

4.3.1   La Commissione sta realizzando un lavoro molto importante per creare un mercato unico dei prodotti alimentari. Tuttavia le grandi differenze di prezzo tra gli Stati membri sono direttamente legate ai diversi livelli di potere d'acquisto. Non solo i nuovi Stati membri (UE-12) non stanno raggiungendo gli altri Stati, ma le differenze continuano pure ad allargarsi. Per questo motivo è necessario che la Commissione europea sostenga i nuovi Stati membri affinché si riducano le differenze e si ottenga il massimo vantaggio da un corretto funzionamento del mercato unico. Se non si inverte la tendenza, i prodotti provenienti dall'UE-15 perderanno gradualmente quote di mercato nei nuovi Stati membri.

4.3.2   La filiera alimentare è caratterizzata da una grande frammentazione del settore produttivo e da una forte concentrazione della grande distribuzione, cosa che implica grandi squilibri nelle relazioni tra produzione e distribuzione. Il CESE ritiene che molti dei problemi che minacciano il buon funzionamento della filiera alimentare siano una conseguenza dello sviluppo più rapido, costante e concentrato delle imprese che si trovano al termine della filiera. La Commissione europea, consapevole della situazione problematica, intende sostenere lo sviluppo delle organizzazioni di produttori (ispirandosi all'esempio dell'OCM del settore ortofrutticolo) per ridurre la frammentazione dell'offerta. Tuttavia il CESE sottolinea che l'importante non è creare un numero maggiore di organizzazioni di produttori e aumentare le loro dimensioni, ma migliorarne la gestione e la capacità di commercializzazione affinché si trasformino in uno strumento utile in mano all'agricoltore. Il CESE esorta la Commissione europea a varare nuove misure anticrisi e di stabilizzazione come, ad esempio, uno strumento di assicurazione dei redditi agricoli. Le esperienze positive del Canada e degli Stati Uniti in questo campo suffragano l'applicazione in Europa di una misura la cui legittimità è stata convalidata dall'OMC.

4.3.3   Le organizzazioni interprofessionali devono potenziarsi e acquisire maggiore dinamismo attraverso un quadro comune di azione. È necessaria una legislazione europea che armonizzi e favorisca lo sviluppo, nel quadro di regole uniformi, delle organizzazioni interprofessionali in ogni Stato membro, in modo che esse non siano soltanto dei meri tavoli settoriali incaricati di una promozione generica. È indispensabile eliminare gli ostacoli normativi che compromettono la certezza giuridica di queste organizzazioni impegnate nella stabilizzazione dei mercati attribuendo loro maggiori prerogative al momento di adottare accordi intersettoriali, in modo che non siano soggette a decisioni discrezionali delle autorità nazionali garanti della concorrenza

(1)  Raccomandazioni del gruppo di esperti di alto livello sul latte incluse nel rapporto pubblicato il 15 giugno 2010.

(2)  Conclusioni della presidenza spagnola adottate a maggioranza dal consiglio Agricoltura e pesca in data 29 marzo 2010.

(3)  Il settore agroalimentare rappresenta il 7 % dell'occupazione nell'UE e il 5 % del suo valore aggiunto.

(4)  Cfr. il parere sul tema La riforma della politica agricola comune nel 2013, GU C 354 del 28.12.2010, pag. 35.

(5)  A questo proposito la Spagna è stata all'avanguardia con la creazione dell'osservatorio dei prezzi degli alimenti. La Francia ha approfondito la riflessione sui contratti giuridicamente vincolanti e il Regno Unito ha puntato sull'istituzione di un difensore civico per controllare il rispetto dei codici di buone prassi.

(6)  GU C 175 del 28.7.2009.

(7)  GU C 128 del 18.5.2010, pag. 111.